CE-11001-03-15-000-2021-04621-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MANDAMIENTO

EJECUTIVO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD En concreto, la solicitud de ejecución de la sentencia fue presentada el 11 de agosto de 2017; luego, en providencia del 27 de febrero de 2018, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena libró mandamiento ejecutivo; posteriormente, en auto del 3 de septiembre de 2019, la mencionada autoridad judicial se abstuvo de resolver la solicitud de nulidad planteada por el PAR ISS, decisión que fue recurrida y posteriormente confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia 24 de marzo de 2021, en cuya parte resolutiva ordenó remitir el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. Entonces, es el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena, que es el juzgador natural de la causa, el primer habilitado por la ley para estudiar y resolver sobre la solicitud de ordenar el pago de la condena impuesta por la Sala Especial de Descongestión del Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia dictada el 29 de mayo de 2015, al interior del proceso de reparación directa de radicado No. 13001-33-31-009-2007-00124-01. (…) Ahora bien, se encuentra que la solicitud de amparo tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, como quiera que no se cumplen los requisitos establecidos para su configuración, sobre todo porque, las situaciones planteadas

por los accionantes, referentes al estado de salud y la edad del señor Orlando Valle, y la falta de recursos para satisfacer las necesidades básicas de su núcleo familiar, no pueden ser óbice para desconocer las reglas establecidas por el legislador para efectuar el pago de las deudas en cabeza del PAR ISS, entre ellas, los órdenes de prelación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá, D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04621-00(AC)

Actor: ORLANDO VALLE BUELVAS Y OTROS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide la acción de tutela presentada por Orlando Valle Buelvas y Gina y Maida Valle Narváez, en contra de la Presidencia de la República, del Tribunal Administrativo de Bolívar, de los Ministerios de Salud y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, y del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en liquidación – PAR.ISS.

I. ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 14 de julio de 20211 Orlando Valle Buelvas y Gina y Maida Valle Narváez, en nombre propio, presentaron acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la dignidad humana, a la integridad física y moral, de acceso a la administración de justicia y al debido

proceso, que consideraron vulnerados por las entidades accionadas en tanto no han efectuado el pago de la indemnización ordenada por la Sala Especial de Descongestión del Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia dictada el 29 de mayo de 2015, al interior del proceso de reparación directa de radicado No. 13001-33-31-009-2007-00124-01, a pesar de que presentaron “la cuenta de cobro hace (…) más de 6 años”3. 2.- Hechos 2.1.- La Sala Especial de Descongestión del Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 29 de mayo de 2015, dictada al interior del proceso de reparación directa de radicado No. 13001-33-31-009-2007-00124-01, declaró administrativa y patrimonialmente responsable al Instituto de los Seguros Sociales – EPS por los perjuicios causados a Orlando Valle Buelvas y a Gina y Maida Valle Narváez, en su condición de esposo e hijas, respectivamente, de la señora Enalba Regina Narváez Hernández, que falleció como consecuencia de la indebida prestación del servicio médico. 2.2.- Luego de esperar los 18 meses de que habla el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo para que la providencia fuere ejecutable, contados a partir de la fecha de notificación del fallo4, los acá interesados presentaron la cuenta de cobro ante el Patrimonio Autónomo del Instituto de Seguros Sociales en 1 Según el correo electrónico que obra en el documento con certificado BC310311682D336F 23604069126155CD B2AEA4DEF506117B 80460FDD110E2664, en el expediente de tutela digital.

2 Folios 1-17 del documento con certificado F6A08E1F1B4BB4C8 A8B845774DA95A4A 3924C1BB24835306 C2C8618CA96F5C6D, en el expediente de tutela digital. 3 Folio 3 del documento con certificado F6A08E1F1B4BB4C8 A8B845774DA95A4A 3924C1BB24835306 C2C8618CA96F5C6D, en el expediente de tutela digital. 4 Notificado por edicto fijado el 17 de junio de 2015 y desfijado el 19 del mismo mes y año, según la página de Consulta de Procesos de la Rama Judicial. liquidación – PAR.ISS, sin embargo, aún se encuentran a la espera de que les sea cancelada la suma adeudada. 3.- Fundamentos de la acción de tutela Se elevaron los siguientes reproches: 3.1.- Al momento de interponer la presente acción constitucional, han pasado más de 6 años desde que los interesados presentaron la cuenta de cobro para obtener el pago de la condena ordenada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sin que este se haya hecho efectivo. 3.2.- Según el dicho de los tutelantes, el PAR.ISS, al dar respuesta a una solicitud radicada por ellos, informó que el pago de la condena se efectuaría una vez llegaran las transferencias presupuestales ordenadas por el Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para satisfacer las obligaciones judiciales en cabeza de la entidad. Así mismo, adujeron que la entidad demandada les hizo saber que el pago de su sentencia de reparación directa dependía de, primero, que el Instituto de Seguros

Sociales cumpliera en su totalidad con el plan entregado por el liquidador; segundo, el orden de prelación consagrado en los artículos 2488 y siguientes del Código Civil; y, tercero, la disponibilidad de recursos del patrimonio autónomo, en el momento que se disponga la cancelación misma. 3.3.- Las condiciones socioeconómicas de la familia5 y de salud del señor Orlando Valle Buelvas6, son suficientes razones para que se les dé un trato especial y preferente por parte del Estado, puesto que los mínimos recursos que reciben para su subsistencia, no alcanzan para vivir en condiciones dignas. 4.- Pretensión de la acción Solicitaron el proferimiento del acto administrativo de reconocimiento y pago de la sentencia del 29 de mayo de 2015 dictada por la Sala Especial de Descongestión 5 Las señoras Gina y Maida Valle Narváez indicaron que el estado de salud de su padre, “ha impedido el desarrollo personal nuestro, teniendo en cuenta que la atención de nuestro padre est[á] como prioridad de vida. (sic)”. 6 Sufre de vértigo que le impide levantarse de la cama, tiene presión arterial alta y demás quebrantos propios de sus 83 años de edad, condiciones que requieren atención médica constante. del Tribunal Administrativo de Bolívar, al interior del proceso de reparación directa de radicado No. 2007-00124-01; y que este se haga efectivo dentro de un término prudencial contado a partir de la ejecutoria de dicho acto. 5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Por auto del 22 de julio de 2021 el ponente admitió la tutela7 y ordenó notificar a

las partes y a los terceros con interés8. 5.1.- Contestaciones 5.1.1.- El Tribunal Administrativo de Bolívar9 resumió brevemente las decisiones adoptadas en primera y segunda instancia del proceso de reparación directa de radicado No. 2007-00124-01. Así mismo, señaló que en auto del 24 de marzo de 202110 rechazó por improcedente el recurso de apelación incoado por el PAR ISS, en contra del auto del 3 de septiembre de 2019, a través del que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena se abstuvo de resolver la solicitud de nulidad planteada por la entidad, dentro del proceso ejecutivo iniciado por el señor Orlando Valle Buelvas para obtener el pago de la condena. Finalmente, concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora, pues se surtió el trámite según lo establece la ley y se respetaron las garantías fundamentales. Por lo anterior, pidió declarar la improcedencia del amparo. 5.1.2.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público11 aseguró que no tiene relación con los hechos descritos en la tutela, ya que dentro de sus competencias no se encuentra la de intervenir en las actuaciones propias de entidades como el PAR ISS, ni es la entidad llamada a satisfacer las pretensiones propuestas en el amparo, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva. 7 El auto obra en el documento con certificado 0EEF4282B8B509A3 D1A69F81D92830C2 63A94AC2B035B628 A59DDB71D2D4E542, en el expediente de tutela digital.

8 Los soportes de las notificaciones obran en el documento con certificado 6D9A6150FBA24707 8839D80CC58268D2 6139BFE54A019453 D82F57E30E137CF3, en el expediente de tutela digital. 9 La contestación obra en el documento con certificado 656BC68FCE03C6ED F3D57B6C398B8A60 A43BF8824911A432 F4721330248C2DBD, en el expediente de tutela digital. 10 La providencia obra en el documento con certificado 924633A1C31979FC 6BD277F47EFEDD8C F1EC3F836C4EB5CA D9F7AD269D956D80, en el expediente de tutela digital. 11 La contestación obra en el documento con certificado 32CC7FFB3B4CB1F3 B08117D568DBC7FE E6D697ABC34198A2 8EE13997B81D8E1D, en el expediente de tutela digital. 5.1.3.- La Presidencia de la República12 solicitó su desvinculación. Alegó que dentro de sus funciones no está la de dar cumplimiento a sentencias judiciales en cuyo trámite no intervino; ni tiene la competencia de ordenar el pago de condenas correspondientes al extinto ISS. Añadió que las pretensiones económicas, tendientes a obtener el cumplimiento de la condena, deben ser estudiadas por la jurisdicción contencioso administrativa y no por el juez de tutela, por lo que requirió negar las súplicas de la acción tuitiva. 5.1.4.- El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales

en Administración - PAR ISS13, puso de presente que los accionantes ya habían presentado una acción de tutela con radicado No. 2017-00033, en la que peticionaron dar cumplimiento a la sentencia dictada al interior del proceso de reparación directa de radicado No. 2007-00124-00, trámite que fue resuelto negativamente por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cartagena, y posteriormente confirmado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena. También expuso que la acción de tutela no es el único medio con el que cuentan los accionantes para hacer efectivo el cumplimiento de la sentencia judicial. De igual forma, hizo énfasis en que no se está ante la renuencia de la entidad para dar cumplimiento a la orden judicial, sino que está acatando el proceso establecido por el legislador para el pago de las obligaciones remanentes y contingentes del extinto Instituto de Seguros Sociales, por lo que no hay vulneración de derechos. Además, afirmó que no existe un perjuicio irremediable, pues, luego de consultada la página web Sistema Integral de la Información de la Protección SocialSISPRO, advirtió que el señor Orlando Valle Buelvas se encuentra en estado “activo” pensionado en el régimen de prima media, lo que demuestra que cuenta con ingresos para satisfacer sus necesidades básicas. Finalmente, indicó que, consultados los archivos de la entidad, se evidenció que los demandantes no presentaron la reclamación de la deuda a su favor ante el liquidador del ISS de forma oportuna, a pesar de que el asunto estuvo vigente durante el desarrollo del proceso de liquidación, pues la admisión de la demanda 12 La contestación obra en el documento con certificado F573E3A530E2A991 39A3CD28884C9CC1

A987CDDACF358808 A6C95883829D2D62, en el expediente de tutela digital. 13 La contestación obra en el documento con certificado 1D506A417ED7796E B2A68A1A23F63582 A82C8724B39992CC 7E2A9A80F3B6E908, en el expediente de tutela digital. de reparación directa ocurrió el 4 de junio de 2009. En vista de que no se realizó la mentada petición, los tutelantes deberán esperar a que se cancelen todas las acreencias afectas a la masa concursal, para posteriormente, proseguir con el pago de la condena en cuestión, según lo previsto en el artículo 9.1.3.5.10 del Decreto 2555 de 201014. Por todo lo anterior, peticionó declarar la improcedencia de la acción de tutela o en su defecto, negar el amparo. 5.1.5.- El Ministerio de Salud y Protección Social15 requirió declarar la improcedencia de la acción de tutela, puesto que el PAR ISS en Liquidación se encuentra realizando el pago según el orden de prelación establecido en las normas aplicables. Reiteró lo informado por el Patrimonio Autónomo, referente a que tal entidad no ha culminado con la cancelación de los créditos reconocidos por el liquidador, de manera que mientras existan estas obligaciones, no es posible cancelar el pasivo correspondiente a las acreencias que no fueron presentadas, como es el caso de la condena ordenada en el proceso No. 2007-00124-00. De proceder distinto, desconocería las normas que rigen el proceso liquidatorio y la prelación legal de créditos, al conceder privilegios injustificados a un acreedor que

no cumplió, dentro de los términos establecidos, con su carga procesal.

II. CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa Frente a las solicitudes de desvinculación requeridas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República, se advierte que, verificada la competencia de tales entidades, se constató que entre sus funciones y facultades no se encuentra la de ordenar el pago de las obligaciones a cargo del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en liquidación, que es de quien se reclama cumplir con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de reparación directa de radicado No. 13001-33-31-0092007-00124-01. Por tanto, no serían responsables del menoscabo de los derechos 14 El tercer párrafo del literal a del artículo citado indica que las reclamaciones que no fueron presentadas oportunamente, serán reconocidas como pasivo cierto no reclamado. 15 La contestación obra en el documento con certificado 64BF8BCC2031C77B DC7125084BF744FE D707127F023C62AC 999FA44099CF38EE, en el expediente de tutela digital. fundamentales de la parte accionante, puesto que no les es posible realizar la conducta cuya omisión genera la violación16.

En vista de lo anterior, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de las referidas entidades. 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por Orlando Valle Buelvas y Gina y Maida Valle Narváez, en contra de la Presidencia de la República, del Tribunal Administrativo de Bolívar, de los Ministerios de Salud

y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público y del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en liquidación – PAR.ISS, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con el requisito de subsidiariedad, y, en caso afirmativo, abordará el estudio de los reproches alegados. 3.- Verificación del cumplimiento del requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 3.1.- El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución, así como el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, precisaron el carácter subsidiario de la acción de tutela, por cuanto esta solo es plausible cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial. No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no resultan idóneos o eficaces para la protección, o ii) cuando se ejerce para evitar la 16 Sentencia T-1001 de 2006. causación de un perjuicio irremediable17. De haber lugar al amparo, en el primero de los casos sería definitivo y, en el segundo, sería transitorio. 3.2.- En el caso concreto, la Sala estima que no se acredita el presupuesto de subsidiariedad. Al efecto, como lo indicó el Tribunal Administrativo de Bolívar en su contestación y lo verificó el a quo constitucional al revisar el proceso de radicado No. 13001-3331-009-2007-00124-00 en la página de Consulta de Procesos de la Rama Judicial18, en la actualidad, se está dando trámite a la petición radicada por el señor Orlando Valle Buelvas relacionada con la ejecución de la sentencia de segunda instancia. En concreto, la solicitud de ejecución de la sentencia fue presentada el 11 de agosto de 2017; luego, en providencia del 27 de febrero de 2018, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena libró mandamiento ejecutivo; posteriormente, en auto del 3 de septiembre de 2019, la mencionada autoridad judicial se abstuvo de resolver la solicitud de nulidad planteada por el PAR ISS, decisión que fue recurrida y posteriormente confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia 24 de marzo de 2021, en cuya parte resolutiva ordenó remitir el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. Entonces, es el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena, que es el juzgador natural de la causa, el primer habilitado por la ley para estudiar y resolver sobre la solicitud de ordenar el pago de la condena impuesta por la Sala 17 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. Al respecto, el Alto Tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”. Corte Constitucional, sentencia T634 de 2006. Sobre las características del perjuicio irremediable, ver Corte Constitucional, sentencia T-1316 de 2011: “En primer lugar, el perjuicio

debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas [e]stas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable. En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado”. 18 Ver la anotación del 11 de agosto de 2017, en la que se lee: “AL DESPACHO PARA ESTUDIO DE PETICIÓN DE EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA” y siguientes. Verificable en los siguientes links: https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=lH548d1uCDk0%2f8fwIu3c8Z4m4Z4%3d y

https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=lH548d1uCDk0%2f8fwIu3c8Z4m4Z4%3d. Especial de Descongestión del Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia dictada el 29 de mayo de 2015, al interior del proceso de reparación directa de radicado No. 13001-33-31-009-2007-00124-01. 3.3.- Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que “la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite”19. Lo contrario, llevaría a desnaturalizar el mecanismo tutelar, volcando al juez constitucional en una intromisión en causas que no son de su competencia20. De este modo, no cabe duda de que el juez de tutela no puede concebirse ni actuar como juzgador de instancia o de conocimiento, sobre la necesidad de reconocer la primacía de derechos fundamentales, por cuanto el ordenamiento jurídico ha dotado de diferentes instrumentos y recursos a las partes para salvaguardar sus intereses, siendo estos a los cuales deben ceñirse. 3.4.- Ahora bien, se encuentra que la solicitud de amparo tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, como quiera que no se cumplen los requisitos establecidos para su configuración, sobre todo porque, las situaciones planteadas por los accionantes, referentes al estado de salud y la edad del señor Orlando Valle, y la falta de recursos para satisfacer las

necesidades básicas de su núcleo familiar, no pueden ser óbice para desconocer las reglas establecidas por el legislador para efectuar el pago de las deudas en cabeza del PAR ISS, entre ellas, los órdenes de prelación. Al respecto, como lo informaron algunas de las accionadas, la condena ordenada en el proceso No. 2007-00124-00, como no se hizo parte del proceso liquidatorio del Instituto de Seguros Sociales, será pagada una vez se cancelen todas las acreencias afectas a la masa concursal. Además, según se informó, el señor Valle Buelvas goza de pensión, lo que no lo vuelca ni a él ni a su familia a la desprotección absoluta. 19 Corte Constitucional, sentencia T-103 de 2014. Es de anotar que ya desde la sentencia C-543 de 1992 se dejó sentado este postulado. 20 “De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte. No puede, por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio (artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en

cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos judiciales”.

Sentencia C-543 de 1992.

En ese orden de ideas, se declarará la falta de subsidiariedad del amparo y, en consecuencia, su improcedencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Presidencia de la República, de conformidad con los motivos explicadas ut supra.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada en el término.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente de Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES

Consejero de Estado Consejero Ponente