CE-11001-03-15-000-2021-04631-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – No se explicaron las condiciones, parámetros o criterios de comparación para realizar un juicio de igualdad / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD / CREACIÓN DE CURULES EN EL CONGRESO PARA EX COMBATIENTES DE LAS FARC – Mediante el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera / CREACIÓN DE CURULES PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA – Solicitud / IMPROCEDENCIA DE LA CREACIÓN DE CURULES PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA – Conforme al artículo 219 Constitucional, no son deliberantes, no pueden ejercer el sufragio o intervenir en actividades o debates de partidos o movimientos políticos / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Para que exponga un asunto de derechos fundamentales y realice una protesta de orden general y abstracto en contra de los artículos transitorios introducidos por el Acto Legislativo 3 de 2017 En el caso concreto, el [actor], miembro retirado de la Fuerza Pública, presentó escrito de tutela en contra del el Presidente de la República, porque consideró vulnerado su derecho fundamental a la igualdad, en la medida en que, en los acuerdos de la Habana, les concedieron 10 curules en el Congreso de la República a los ex miembros de las FARC (5 en el Senado y 5 en la Cámara).

Pues bien, la Sala observa que el [actor] no expuso en qué consistió la acción u omisión concreta del Presidente de la República que pretende cuestionar, ni manifestó una situación específica en la que esté involucrado y de la que se pueda comprender que sus derechos fundamentales fueron vulnerados o son amenazados. A pesar de que manifestó que su derecho fundamental a la igualdad fue violado porque a los ex miembros de las FARC les otorgaron unas curules en el Congreso, no explicó las condiciones, parámetros o criterios de comparación necesarios para realizar un juicio de igualdad, es decir, aquellos supuestos de hecho que son susceptibles de ser confrontados para definir si en el plano jurídico existió un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. En consecuencia, hay lugar a negar el amparo deprecado. Ahora bien, la Sala no desconoce que, en todo caso, el accionante presentó una inconformidad en contra de las normas que crearon las curules en el Congreso de la República para los ex miembros de las FARC, en el sentido de que no crearon también algunas curules para los miembros de la Fuerza Pública. Sobre este punto, en primer lugar, como el mismo tutelante lo reconoció, los miembros de la Fuerza Pública, conforme al artículo 219 Constitucional, no son deliberantes, no pueden ejercer el sufragio o “intervenir en actividades o debates de partidos o movimientos políticos”. En esos términos, cualquier pretensión de integrantes de la Fuerza Pública de participar en política, va en contravía de los contenidos normativos de la Constitución. En segundo lugar, es preciso aclarar, por un lado, que en el Acuerdo Final para la Terminación

del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado en la Habana entre los delegados del Gobierno Nacional y de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo, se convino la creación de unas curules para el nuevo partido político que surgió de estos últimos. (…) Para materializar el anterior acuerdo, el Congreso de la República profirió, a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, el Acto Legislativo núm. 3 de 2017 que elevó al rango constitucional la creación de las curules para el partido que surgió de los ex miembros de las FARC . Este acto Legislativo la Corte Constitucional lo declaró exequible en la sentencia C-027 de 2018. Finalmente, el Acto Legislativo núm. 1 de 2016 , que incorporó a la Constitución Política el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz a través de un artículo transitorio. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co (…) También es preciso aclarar, por otro lado, que la acción de tutela es subsidiaria, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, porque solo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Además, que los artículos 40, numeral 6, 241 y 242, en sus numerales 1, ibídem, prevén la acción pública de inconstitucionalidad como mecanismo jurídico para mantener el ordenamiento constitucional Colombiano. De

todo lo expuesto, la Sala concluye que la inconformidad del accionante no supera el requisito de subsidiariedad, puesto que, al no contener situaciones particulares que expongan un asunto de derechos fundamentales, en realidad constituye una protesta del orden general y abstracto en contra de los artículos transitorios introducidos por el Acto Legislativo 3 de 2017, que prevén la creación de las curules para el partido político que surgió luego de los Acuerdos de la Habana. Esas normas, si bien fueron objeto de control constitucional por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-027 de 2018, pueden ser demandadas vía acción pública de inconstitucionalidad, solo por las razones establecidas en el literal K del artículo transitorio creado con el Acto Legislativo 01 de 2016. También, puede ser cuestionada bajo la teoría de la sustitución de la Constitución. Finalmente, la Sala no desconoce que los ex miembros de la Fuerza Pública, como es la condición del tutelante, pueden acudir a la iniciativa legislativa popular, dispuesta en el artículo 2 de la Ley 134 de 1994, con el fin de proponer la creación de curules que los pueda representar en el Congreso de la República de forma directa. En consecuencia, la Sala negará la solicitud de amparo interpuesta por Alejo Narváez en contra del Presidente de la República, y declarará improcedente la tutela, en relación con las quejas dirigidas a las normas que crearon curules en los Acuerdos de la Habana, por las razones expuestas en esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04631-00(AC)

Actor: ALEJO NARVÁEZ

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la solicitud de amparo que presentó Alejo Narváez en contra de la Nación, Presidencia de la República.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co

I. ANTECEDENTES 1.1. Hechos y argumentos de tutela Alejo Narváez presentó escrito de tutela1 en el que narró que, como resultado de los acuerdos de paz de La Habana, fueron creados unos escaños en el congreso destinados a algunos miembros de las extintas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), no obstante, no se tuvo en cuenta a los miembros de la Fuerza Pública. 1.2. Pretensiones de la tutela Solicitó que se ampare su derecho fundamental a la igualdad dentro de los acuerdos de la Habana, en su condición de ex integrante del Ejército Nacional, y, en consecuencia, que se le asigne una curul en el Senado de la República en las mismas condiciones que les fue entregado a los ex miembros de las FARC.

Además, pidió que se le permita designar a una persona, dentro de los miembros de la Fuerza Pública, para que ocupe una curul en la Cámara de Representantes. 1.2. Trámite de tutela e intervenciones 1.2.1. El Despacho del magistrado ponente, mediante auto proferido el 22 de julio de 20212, admitió la solicitud de tutela y ordenó a la autoridad accionada que rindiera informe. 1.2.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República afirmó3 que sus funciones, así como las del presidente de la República, no tienen ninguna relación con lo pretendido por el actor. Explicó que, el Acto Legislativo número 3 del 23 de mayo de 20174 estableció un procedimiento especial para la paz, y que el Congreso de la República es el competente para reformar la Constitución y legislar, lo que incluye crear nuevas curules y destinarlas a determinados grupos poblacionales.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo establecido en el artículo 86 Superior, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación5. 2.2. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o 1 Ver, archivo con certificado 9766A970B2CFE84B A5924B90F2C8C70B 37C689AE89194BA7

A72DF1D496436D9B.

A72DF1D496436D9B. 2 Ver, archivo con certificado 49E8AE713A43888F 51E85A76808343D1 4A21D8CCF32886D8 0164DC1DD5D109BC. 3 Ver, archivo con certificado 9BEEE9F4E296E0E2 344E9B41DC110CB6 090221E397CB6EC9 E991D9961A9CC7ED. 4 “Por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. 5 “Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley6. 2.3. En el caso concreto, Alejo Narváez, miembro retirado de la Fuerza Pública, presentó escrito de tutela en contra del el Presidente de la República, porque consideró vulnerado su derecho fundamental a la igualdad, en la medida en que, en los acuerdos de la Habana, les concedieron 10 curules en el Congreso de la República a los ex miembros de las FARC (5 en el Senado y 5 en la Cámara). 2.3.1. Pues bien, la Sala observa que el señor Narváez no expuso en qué consistió la acción u omisión concreta del Presidente de la República que pretende cuestionar, ni manifestó una situación específica en la que esté involucrado y de la

que se pueda comprender que sus derechos fundamentales fueron vulnerados o son amenazados. A pesar de que manifestó que su derecho fundamental a la igualdad fue violado porque a los ex miembros de las FARC les otorgaron unas curules en el Congreso, no explicó las condiciones, parámetros o criterios de comparación necesarios para realizar un juicio de igualdad, es decir, aquellos supuestos de hecho que son susceptibles de ser confrontados para definir si en el plano jurídico existió un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales7. En consecuencia, hay lugar a negar el amparo deprecado. 2.3.2. Ahora bien, la Sala no desconoce que, en todo caso, el accionante presentó una inconformidad en contra de las normas que crearon las curules en el Congreso de la República para los ex miembros de las FARC, en el sentido de que no crearon también algunas curules para los miembros de la Fuerza Pública. 2.3.2.1. Sobre este punto, en primer lugar, como el mismo tutelante lo reconoció, los miembros de la Fuerza Pública, conforme al artículo 219 Constitucional, no son deliberantes, no pueden ejercer el sufragio o “intervenir en actividades o debates de partidos o movimientos políticos”. En esos términos, cualquier pretensión de integrantes de la Fuerza Pública de participar en política, va en contravía de los contenidos normativos de la Constitución. 2.3.2.2. En segundo lugar, es preciso aclarar, por un lado, que en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado en la Habana entre los delegados del Gobierno Nacional y de las Fuerzas

Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo, se convino la creación de unas curules para el nuevo partido político que surgió de estos últimos, de la siguiente forma: “3.2.1.2. Representación política a. Congreso de la República “[…] En el Senado se garantizará un mínimo de 5 curules, incluidas las obtenidas de conformidad con las reglas ordinarias. En la Cámara de Representantes se garantizará un mínimo de 5 curules, incluidas las obtenidas de conformidad con 6 Sentencia T-867 de 2013 de la Corte Constitucional: “Esta Corporación, en ejercicio de su labor como intérprete autorizado de la Constitución, ha determinado en reiterada jurisprudencia, el alcance y contenido que el Constituyente otorgó al artículo 86 de la Carta Política, resaltando que la acción judicial en él contemplada, además de ostentar un carácter preferente y sumario, tiene por principal objeto, la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de los ciudadanos, siempre que estos se vean afectados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular que se encuentre dentro de los supuestos de hecho contemplados en la ley”. 7 Ver sentencia C-104 de 2016. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co las reglas ordinarias. Para este efecto, en la Cámara de Representantes se asignará una curul a cada una de las 5 listas que obtengan las mayores votaciones y que no hubieren obtenido curul”. Para materializar el anterior acuerdo, el Congreso de la República profirió, a través

del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz8, el Acto Legislativo núm. 3 de 20179 que elevó al rango constitucional la creación de las curules para el partido que surgió de los ex miembros de las FARC10. Este acto Legislativo la Corte Constitucional lo declaró exequible en la sentencia C-027 de 2018, en la que indicó: “En conclusión, el tratamiento asimétrico otorgado al partido o movimiento político con personería jurídica que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, no sustituye el elemento fundacional de participación en política en condiciones de igualdad, ni del pluralismo ni de las víctimas al corresponder a un ajuste institucional excepcional y transitorio propio de la justicia transicional, de amplitud de escenarios de participación en la búsqueda de superar el conflicto armado interno y garantizar la estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz”. (La Sala subraya). 8 Ver Acto Legislativo núm. 01 de 2016. 9 “Por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. 10 “Artículo Transitorio 2º.El partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá presentar lista propia o en coalición para la circunscripción ordinaria del Senado de la República, la cual competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias. Sin embargo, para las elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026 del Senado de la República se

aplicarán las siguientes reglas especiales:

1. Se realizará una primera operación para identificar y asignar el número de curules que le correspondan al partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal de conformidad con la fórmula establecida en el artículo 263 de la Constitución Política. Si una vez aplicada esta regla, la lista propia o en coalición que inscriba el partido o el movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP no alcanzaré <sic> a obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces le asignará las que hiciera falta para completar un mínimo de 5 miembros. En todo caso, estas cinco (5) curules serán siempre adicionales al número de miembros del Senado de la República señalado en el artículo 171 de la

Constitución Política.

2. Si de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior, la lista propia o coalición que inscriba el partido o movimiento político que surja de las FACR-EP a la vida política legal obtuviere cinco (5) o menos curules, se repetirá el proceso de asignación de las cien (100) curules de la circunscripción ordinaria del Senado de la República de conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista.

3. Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral primero del presente artículo, la lista propia o en coalición del partido o movimiento político que surja de las FARC-EP a la vida política, obtiene un número de curules superior a cinco (5) aquellas que superen este número serán asignadas y descontadas de las cien (100) curules de la circunscripción ordinaria del Senado. Posteriormente se repetirá el procedimiento para

asignar un número de curules igual a cien (100) menos las curules asignadas a la lista del partido o movimiento política que surja de las FARC-EP que excedan las cinco iniciales, de conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista. Artículo Transitorio 3o. La Cámara de Representantes estará integrada durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco (5) Representantes adicionales a los que se determinan en el artículo 176 de la Constitución Política, elegidos de conformidad con las siguientes reglas especiales:

1. El partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas de candidatos propios o en coalición para las circunscripciones territoriales en que se elige la Cámara de Representantes.

2. Estas listas competirán en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias por la totalidad de las curules que se eligen en dichas circunscripciones.

3. Finalizada la asignación de las curules en cada circunscripción territorial, el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces asignará al partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal las que le hicieren falta para completar un mínimo de 5 miembros electos. Para este efecto, el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces ordenará en orden descendente las 5 listas inscritas para la Cámara de Representantes por dicho partido o movimiento político, en listas propias o en coalición, que

hubieren alcanzado las mayores votaciones y le asignará una curul a las listas que no la hubieren obtenido de conformidad con las reglas ordinarias de asignación de tales curules”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co Finalmente, el Acto Legislativo núm. 1 de 201611, que incorporó a la Constitución Política el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz a través de un artículo transitorio, dispuso en el literal k ibídem, lo siguiente: “k) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados”. (La Sala subraya). También es preciso aclarar, por otro lado, que la acción de tutela es subsidiaria, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, porque solo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Además, que los artículos 40, numeral 6, 241 y 242, en sus numerales 1, ibídem, prevén la

acción pública de inconstitucionalidad como mecanismo jurídico para mantener el ordenamiento constitucional Colombiano. Al respecto, indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-932 de 2004: “El sistema constitucional colombiano consagra como principal mecanismo para el ejercicio del control de constitucionalidad abstracto la acción de inconstitucionalidad, que otorga a todo ciudadano en ejercicio la facultad de acusar ante el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, normas de inferior jerarquía que se estiman contrarias al ordenamiento superior, a fin de que sean declarados inexequibles mediante una providencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional. […] En este sentido, la finalidad de la acción de inconstitucionalidad es la efectividad del principio fundamental de supremacía de la Constitución (Art. 4 C.P.), debiendo ser [e]sta la única motivación del ciudadano, que en desarrollo del deber contenido en el numeral 5 del artículo 95 Superior acude a la jurisdicción constitucional en ejercicio del derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (Art. 40-6 C.P.)”. De todo lo expuesto, la Sala concluye que la inconformidad del accionante no supera el requisito de subsidiariedad, puesto que, al no contener situaciones particulares que expongan un asunto de derechos fundamentales, en realidad constituye una protesta del orden general y abstracto en contra de los artículos transitorios introducidos por el Acto Legislativo 3 de 2017, que prevén la creación de las curules para el partido político que surgió luego de los Acuerdos de la

Habana. Esas normas, si bien fueron objeto de control constitucional por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-027 de 2018, pueden ser demandadas vía acción pública de inconstitucionalidad, solo por las razones establecidas en el literal K del artículo transitorio creado con el Acto Legislativo 01 de 2016. También, puede ser cuestionada bajo la teoría de la sustitución de la Constitución12. 11 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. 12 Sentencia C-053 de 2016. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la Sala no desconoce que los ex miembros de la Fuerza Pública, como es la condición del tutelante, pueden acudir a la iniciativa legislativa popular, dispuesta en el artículo 2 de la Ley 134 de 1994, con el fin de proponer la creación de curules que los pueda representar en el Congreso de la República de forma directa. En consecuencia, la Sala negará la solicitud de amparo interpuesta por Alejo Narváez en contra del Presidente de la República, y declarará improcedente la tutela, en relación con las quejas dirigidas a las normas que crearon curules en los Acuerdos de la Habana, por las razones expuestas en esta providencia.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo interpuesta por Alejo Narváez en contra del Presidente de la República, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Alejo Narváez, en relación con los argumentos dirigidos a cuestionar las normas que crearon curules en los Acuerdos de la Habana, por los motivos consignados en esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

CUARTO: ENVIAR la presente providencia, en caso de no ser impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente de Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Magistrado

NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrado Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co