CE-11001-03-15-000-2021-04902-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / CONFIGURACIÓN DE LA MORA JUDICIAL

INJUSTIFICADA / REQUISITOS DE LA MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA – Acreditados / AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AUTO QUE FIJA FECHA PARA LA AUDIENCIA – Omisión de proferir decisión al respecto / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLESuperó los dos años sin que se haya proferido una decisión sobre la fijación de fecha para la audiencia / DEBER DE DILIGENCIA – El actor actuó de forma diligente frente al retardo / COMPLEJIDAD DEL ASUNTO - No se requería un tiempo prudencial para surtir tal actuación / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA – Ha retrasado algunos trámites judiciales / PANDEMIA / COVID 19 / RETARDO DE LA ACTUACIÓN DEL JUEZ – Pese a las demoras propias de la pandemia y de la congestión judicial no se justifica la demora del despacho competente para proferir la decisión en

cuestión / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO

[L]a sala considera que la autoridad judicial accionada incurrió en mora judicial injustificada, puesto que superó el plazo razonable para fijar fecha de audiencia inicial en el medio de control tramitado bajo radicado Nro. 11001-03-24-000-201400553-00. Para la sala, fijar fecha de audiencia inicial no amerita una tardanza de más de dos años, tiempo transcurrido en el presente caso, ya que el asunto ingresó por última vez al despacho el 29 de mayo de 2019 y aún no se ha dispuesto el día para la realización de tal diligencia. Ahora bien, la sala

comprende que en el asunto se han surtido diversas actuaciones que en el pasado extendieron la programación de la audiencia inicial, sin que aquello constituya mora judicial injustificada, tal como lo fue (i) la resolución de la medida cautelar solicitada (19 de agosto de 2015 a 26 de octubre de 2015), (ii) el trámite del emplazamiento del tercero con interés (16 de noviembre de 2016 a 9 de junio de 2017), (iii) el hecho de que ya se había fijado fecha de audiencia inicial, pero por solicitud del actor esta se aplazó (24 de noviembre de 2017 a 26 de febrero de 2019). No obstante, posterior a esas actuaciones, el 29 de mayo de 2019 el asunto ingresó a despacho para continuar con el respectivo trámite, sin que aun exista fecha para la realización de la audiencia inicial. Con todo, no puede olvidarse que desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 1 de julio de 2020 los términos judiciales se suspendieron con ocasión de la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional, en virtud de la expansión del Covid-19. Aun así, teniendo en cuenta tal circunstancia, lo cierto es que entre 29 de mayo de 2019 (ingreso a despacho del asunto) al 16 de marzo de 2020 (inicio de la suspensión de términos judiciales) no existió obstáculo para que el despacho ponente fijara fecha para la audiencia inicial. Conclusión que se hace extensiva para el periodo de 1 de julio de 2020 (finalización de la suspensión de términos

judiciales) a la fecha. Adicionalmente al tiempo transcurrido desde que el asunto ingresó al despacho, existen otros criterios para establecer si la autoridad judicial excedió el lapso razonable con que contaba para fijar fecha de audiencia inicial. Tal como se indicó en el acápite anterior, uno de estos es la complejidad que reviste el caso o la actuación a resolver. Frente a lo cual se considera que el determinar un día para la realización de la mencionada audiencia no reviste complejidad alguna. De ahí que no se requiera un tiempo prudencial para surtir tal actuación. Otro de los criterios a considerar para establecer si la autoridad judicial excedió el plazo razonable es la actividad procesal del interesado. En el caso, tal como informó la autoridad judicial accionada, el señor [Y.C.S.] presentó tres memoriales de 8 de enero de 2020, 12 de febrero de 2020 y 10 de febrero de 2021, en los que le solicitó a la magistrada ponente fijar fecha para la audiencia inicial. Lo que corrobora que aquel ha actuado diligentemente ante el retardo. Y aunque la sala no desconoce ni la situación de congestión judicial padecida por la administración de justicia colombiana, ni los retos que han tenido que asumir los jueces de la República a raíz de la pandemia, en el caso concreto no se encuentra que estos factores justifiquen la mora en que incurrió el despacho de la magistrada ponente accionada, integrante de la Sección Primera de esta Corporación. Esto se debe a más de un año antes de la aparición de la pandemia,

el asunto ingresó al despacho para fijar fecha de audiencia inicial. Por ende, incluso si se considera la congestión que aqueja a la Rama Judicial, así como la suspensión de términos decretada en el año 2020, ha transcurrido un periodo de tiempo más que suficiente para fijar el día de tal diligencia. Así las cosas, al advertir que en el caso se configura la mora judicial injustificada, se amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor [Y.C.S.].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04902-00(AC)

Actor: YESID CALVACHE SAAVEDRA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA Temas Acción de tutela. Petición judicial. Mora judicial injustificada.

Fijación fecha audiencia inicial. Referencia Acción de tutela SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Yesid Calvache Saavedra, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El 28 de julio de 20211, el señor Yesid Calvache Saavedra instauró acción de tutela, en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por

1 Generación de tutela en línea. Archivo en Samai 435 KB. considerar vulnerado su derecho fundamental a la petición. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO. Tutelar nuestro derecho fundamental de petición ORDENANDO, AL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, en cabeza de la doctora, MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALES, consejera lo contencioso administrativo, de contestación de FONDO a mi petición hecha mediante oficio de 10 de febrero de 2021 (…) SEGUNDO: Adelantar todas las acciones para efectos de notificación.”2

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2014, el tutelante demandó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, inicialmente en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, adecuado por la autoridad judicial a la de simple nulidad.

Con este, la parte actora pretende anular la Resolución Nro. 183 de 28 de febrero de 2014, “Por la cual se modifica una licencia ambiental y se toman otras determinaciones” (Radicado: 11001-03-24-000-2014-00553-00). 2.2. El 10 de febrero de 2021, el tutelante presentó memorial ante la magistrada ponente del Consejo de Estado, Sección Primera que conoce el asunto, en el que solicitó se fijara fecha de audiencia inicial, en los siguientes términos: “1. Se fije fecha para citar la próxima audiencia de tramite o de fallo, la anterior solicitud se hace teniendo en cuenta que ya hace 6 años aproximadamente se formuló la demanda.”

3. Fundamentos de la acción

La parte actora aseguró que ya han transcurrido más de 15 días desde la presentación del derecho de petición del 10 de febrero de 2021, sin que la consejera a la que se dirigió tal solicitud la responda de fondo. Por último, expuso un marco conceptual y jurisprudencial sobre el derecho a la petición, así como algunas consideraciones sobre el debido proceso y los principios de legalidad, de confianza legítima y de buena fe.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 3 de agosto de 2021, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Yesid Calvache Saavedra, quien actúa en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Primera; se ordenó notificar en calidad de terceros a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y a la sociedad Gran Tierra Energy Colombia Ltd., que fungen como demandado y tercero interviniente respectivamente, en el proceso radicado bajo el Nro. 11001-0324-000-2014-00553-00; y se ordenó efectuar las notificaciones pertinentes. 4.2. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales manifestó que no transgredió los derechos fundamentales del actor, ya que los hechos 2 Escrito de tutela. Fl. 2. Archivo en Samai 4751 KB. narrados en el escrito de tutela aluden a un derecho de petición presentado ante una autoridad judicial. Motivo por el cual solicitó ser desvinculado del trámite de tutela. 4.3. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la consejera ponente del asunto, informó que mediante auto de 14 de noviembre de 2017 se

dispuso que el día 4 de marzo de 2019 se realizaría la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, en memorial de 19 de febrero de 2019, el actor solicitó el aplazamiento de la referida diligencia, debido a que carecía de abogado que representara sus intereses y los de la comunidad del municipio de Villa Garzón, Putumayo. Agregó que el 28 de marzo de 2019, el actor radicó un memorial contentivo del poder que le otorgó a un abogado para que representara sus intereses en el proceso; y que el 5 de abril de esa misma anualidad, aquel allegó un escrito en el que desistió de una solicitud elevada ante la Defensoría del Pueblo tendiente a la designación de un abogado. De otra parte, manifestó que aunque era cierto que el 10 de febrero de 2021 el actor pidió la reprogramación de la fecha para celebrarse la audiencia inicial, tal solicitud no debía valorarse a la luz de las reglas previstas para el derecho de petición. Esto último debido a que se trata de una actuación que versa sobre un proceso judicial. Lo cual supone que esta última debe resolverse con base en la reglamentación prevista en la Ley 1437 de 2011.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las

autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, la sala determinará si la consejera ponente del asunto vulneró el derecho a la petición del accionante, en razón a que no se ha pronunciado sobre la solicitud contenida en el memorial presentado el 10 de febrero de 2021. Asimismo, estudiará si aquella incurrió en mora judicial 3 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. injustificada al no haber fijado fecha para audiencia inicial, en el medio de control tramitado bajo radicado Nro. 11001-03-24-000-2014-00553-00.

3. Derecho de petición dentro de procesos judiciales 3.1. En reiteradas ocasiones la jurisprudencia ha sostenido que las reglas del derecho fundamental a la petición no son aplicables cuando se le solicita a un servidor judicial que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya que las peticiones sobre actuaciones judiciales se encuentran reguladas en procedimientos propios.

Los memoriales y los recursos, entonces, se rigen por los términos y etapas

procesales previstos por el legislador y, en general, por las leyes procedimentales propias de cada mecanismo judicial. Esto significa que las peticiones y escritos que se interponen ante autoridades judiciales sobre aspectos relacionados con el litigio se regulan por las reglas propias de cada juicio. Por ende, las disposiciones que rigen el derecho de petición no son aplicables a las solicitudes que pretendan obtener pronunciamientos relacionados con procesos judiciales, así estos se presenten bajo el rótulo de derecho de petición. De no existir tal diferenciación, se vulnerarían las formalidades que deben observar las partes, el juez y los terceros interesados, cuyo principal propósito es garantizar el debido proceso. 3.2. Con base en lo anterior, la Sala considera que el caso debe analizarse bajo la óptica del derecho fundamental al debido proceso, ya que la solicitud que presentó el actor está relacionada con el trámite del medio de control de nulidad, específicamente sobre una solicitud judicial o memorial no resuelto, en el que la parte reclama la fijación de la fecha para la realización de la audiencia inicial. De hecho, tratándose de asuntos en que se alega la transgresión del derecho a la petición en procesos judiciales por dilaciones judiciales, la verdadera controversia gira en torno al derecho al debido proceso. Por ende, el análisis al que materialmente está llamado el juez de tutela es a establecer si configuró o no una mora judicial injustificada. En consecuencia, la Sala analizará si en el caso se configuró mora judicial injustificada, ante la falta de fijación de la audiencia inicial. Análisis que se

efectuará en atención a que al final lo pretendido por el actor es lograr una actuación dentro del proceso de simple nulidad.

4. Mora judicial y su análisis en el caso concreto 4.1. Frente a la mora judicial esta sala ha reconocido que quien interpone una acción judicial o algún recurso dentro de un proceso judicial tiene derecho a que se le resuelva dentro de los términos establecidos en la ley. Sin embargo, se ha insistido en que dadas las condiciones que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a negligencia.

La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no se debe al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial. Por lo tanto, en el evento en que exista una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada y en consecuencia no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el

asunto, sin que exista motivación para justificar la demora en que incurrió. Para determinar si se ha excedido dicho plazo hay que verificar: (i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad competente; y (iv) el análisis global de procedimiento. 4.2. Con base en lo anterior, la sala considera que la autoridad judicial accionada incurrió en mora judicial injustificada, puesto que superó el plazo razonable para fijar fecha de audiencia inicial en el medio de control tramitado bajo radicado Nro. 11001-03-24-000-2014-00553-00. Para la sala, fijar fecha de audiencia inicial no amerita una tardanza de más de dos años, tiempo transcurrido en el presente caso, ya que el asunto ingresó por última vez al despacho el 29 de mayo de 2019 y aún no se ha dispuesto el día para la realización de tal diligencia. Ahora bien, la sala comprende que en el asunto se han surtido diversas actuaciones que en el pasado extendieron la programación de la audiencia inicial, sin que aquello constituya mora judicial injustificada, tal como lo fue (i) la resolución de la medida cautelar solicitada (19 de agosto de 2015 a 26 de octubre de 2015), (ii) el trámite del emplazamiento del tercero con interés (16 de noviembre de 2016 a 9 de junio de 2017), (iii) el hecho de que ya se había fijado fecha de audiencia inicial, pero por solicitud del actor esta se aplazó (24 de noviembre de 2017 a 26 de febrero de 2019). No obstante, posterior a esas actuaciones, el 29 de mayo de 2019 el asunto

ingresó a despacho para continuar con el respectivo trámite, sin que aun exista fecha para la realización de la audiencia inicial. Con todo, no puede olvidarse que desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 1 de julio de 20204 los términos judiciales se suspendieron con ocasión de la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional, en virtud de la expansión del Covid-19. Aun así, teniendo en cuenta tal circunstancia, lo cierto es que entre 29 de mayo de 2019 (ingreso a despacho del asunto) al 16 de marzo de 2020 (inicio de la suspensión de términos judiciales) no existió obstáculo para que el despacho ponente fijara fecha para la audiencia inicial. Conclusión que se hace extensiva para el periodo de 1 de julio de 2020 (finalización de la suspensión de términos judiciales) a la fecha. Adicionalmente al tiempo transcurrido desde que el asunto ingresó al despacho, existen otros criterios para establecer si la autoridad judicial excedió el lapso razonable con que contaba para fijar fecha de audiencia inicial. 4 Acuerdos PCSJA2011517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y PCSJA2011549 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, sobre la suspensión de términos judiciales. Tal como se indicó en el acápite anterior, uno de estos es la complejidad que reviste el caso o la actuación a resolver. Frente a lo cual se considera que el

determinar un día para la realización de la mencionada audiencia no reviste complejidad alguna. De ahí que no se requiera un tiempo prudencial para surtir tal actuación. Otro de los criterios a considerar para establecer si la autoridad judicial excedió el plazo razonable es la actividad procesal del interesado. En el caso, tal como informó la autoridad judicial accionada, el señor Calvache presentó tres memoriales de 8 de enero de 2020, 12 de febrero de 2020 y 10 de febrero de 2021, en los que le solicitó a la magistrada ponente fijar fecha para la audiencia inicial. Lo que corrobora que aquel ha actuado diligentemente ante el retardo. Y aunque la sala no desconoce ni la situación de congestión judicial padecida por la administración de justicia colombiana, ni los retos que han tenido que asumir los jueces de la República a raíz de la pandemia, en el caso concreto no se encuentra que estos factores justifiquen la mora en que incurrió el despacho de la magistrada ponente accionada, integrante de la Sección Primera de esta Corporación. Esto se debe a más de un año antes de la aparición de la pandemia, el asunto ingresó al despacho para fijar fecha de audiencia inicial. Por ende, incluso si se considera la congestión que aqueja a la Rama Judicial, así como la suspensión de términos decretada en el año 2020, ha transcurrido un periodo de tiempo más que suficiente para fijar el día de tal diligencia. 4.3. Así las cosas, al advertir que en el caso se configura la mora judicial

injustificada, se amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor Yesid Calvache Saavedra. En consecuencia, se le ordenará a la autoridad judicial accionada que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, fije fecha de la audiencia inicial del medio de control tramitado bajo radicado Nro. 11001-03-24-000-2014-00553-00 y notifique tal decisión a las partes. Asimismo, se dispondrá que la audiencia se lleve a cabo en un plazo razonable, en atención a la dilación advertida en el asunto. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Yesid Calvache Saavedra, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En consecuencia, ordenar a la consejera de Estado doctora Nubia Margoth Peña Garzón, integrante de la Sección Primera del Consejo de Estado que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, fije fecha de la audiencia inicial del medio de control tramitado bajo radicado Nro. 11001-03-24-000-2014-00553-00 y notifique tal decisión a las partes.

En todo caso, la audiencia referida deberá realizarse en un plazo razonable, en atención a la dilación advertida en el asunto.

3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.

5. De no ser impugnada esta providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL

Presidente BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

ARGÜELLO