CE-11001-03-15-000-2021-04902-01 (AC)

ACCIÓN DE TUTELA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO

SUPERADO / IMPULSO PROCESAL / TRÁMITE DE AUDIENCIA INICIAL EN

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

[S]i bien al momento de presentarse la acción de tutela la sección primera del Consejo de Estado no había fijado fecha para celebrar audiencia inicial; lo cierto es que, durante el presente trámite constitucional, se profirió y notificó la providencia de 30 de septiembre de 2021, a través de la cual se fijó para el 26 de noviembre de 2021, la celebración de la referida diligencia. (…) En este orden de ideas, teniendo en cuenta que en el caso examine pudo configurarse la carencia actual de objeto por hecho superado (…) En concordancia con los postulados constitucionales y legales, se tiene que la naturaleza esencial de la acción de tutela, radica principalmente en proteger al ciudadano contra la amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales. Bajo ese contexto, dicha teleología se extingue al momento en que tal situación cesa, es decir, que la finalidad que motivó el ejercicio del mecanismo constitucional ha desaparecido del universo jurídico, ya que el derecho que se intentó proteger ya ha sido reparado. (…) Corolario de lo anterior, la orden pretendida por el o la demandante de tutela no tendría sentido legal ni vinculación formal de acatamiento, toda vez que por sustracción de materia dicha orden caería en el extremo vacío. (…) No obstante, es preciso manifestar que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos situaciones que exigen igual número de consecuencias, y por tanto,

diferentes: 1. El hecho superado, y 2. el daño consumado. (…) Por su parte, la carencia de objeto por daño consumado ocurre cuando la reparación del derecho no ha sido efectiva o simplemente nunca existió, contrario sensu, y con ocasión de la falta de garantía del derecho invocado en protección, se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.

Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04902-011(AC)

Actor: YESID CALVACHE SAAVEDRA

Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO –.

La Sala decide la impugnación2 interpuesta por la autoridad judicial accionada, contra la sentencia de 23 de septiembre de 2021, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado, que accedió al amparo deprecado, con ocasión de la 1 Todas las actuaciones adelantadas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respectivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. 2 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe electrónico de la Secretaría General de la Corporación del 27 de octubre de 2021. presunta mora en que se incurrió para pronunciarse acerca de la solicitud de fijación de fecha de audiencia inicial preceptuada en el artículo 180 del C.P.A.C.A.,

elevada por el señor Yesid Calvache Saavedra en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales3, radicado 2014-00553-00.

I. EL ESCRITO DE TUTELA.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: En el año 2014, el tutelante demandó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, inicialmente en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, adecuado por la autoridad judicial a la de simple nulidad. Con este, la parte actora pretende anular la Resolución 183 de 28 de febrero de 2014, “Por la cual se modifica una licencia ambiental y se toman otras determinaciones”, con radicado 11001-03-24-000-2014-00553-00. El 10 de febrero de 2021, presentó memorial ante la magistrada ponente de la sección primera del Consejo de Estado que conoce el asunto, en el que solicitó se fijara fecha de audiencia inicial, en los siguientes términos: “1. Se fije fecha para citar la próxima audiencia de tramite o de fallo, la anterior solicitud se hace teniendo en cuenta que ya hace 6 años aproximadamente se formuló la demanda.” Argumentó que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, en tanto a la fecha de presentación de esta acción de tutela habían transcurrido más de 15 días desde la presentación del derecho de petición del 10 de febrero de 2021, sin que la consejera a la que se dirigió tal

solicitud la responda de fondo. Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] PRIMERO. Tutelar nuestro derecho fundamental de petición ORDENANDO, AL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, en cabeza de la doctora, MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALES, consejera lo contencioso administrativo, de contestación de FONDO a mi petición hecha mediante oficio de 10 de febrero de 2021 (...) SEGUNDO: Adelantar todas las acciones para efectos de notificación. […]»

II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA.

Mediante Auto de 3 de agosto de 2021, en primera instancia se admitió la acción de tutela presentada por Yesid Calvache Saavedra contra la sección primera del Consejo de Estado –y ordenó su notificación como demandado; de otro lado, ordenó vincular a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, de conformidad con lo establecido en los artículos 7 del Decreto 2591 de 1991.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 3 En adelante ANLA.

3.1. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA. La apoderada judicial de la referida entidad dio respuesta a la presente acción de tutela, manifestando que carece de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que el amparo deprecado se refiere a un derecho de petición presentado ante una autoridad judicial. 3.2. Sección primera del Consejo de Estado. La consejera titular del despacho que tiene a su cargo pronunciarse sobre la referida solicitud, pidió negar la acción de tutela, en tanto no operó el fenómeno de la mora judicial, teniendo en cuenta que:

Mediante auto de 14 de noviembre de 2017 se dispuso que el día 4 de marzo de 2019 se realizaría la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de

2011. Sin embargo, en memorial de 19 de febrero de 2019, el actor solicitó el aplazamiento de la referida diligencia, debido a que carecía de abogado que representara sus intereses y los de la comunidad del municipio de Villa Garzón,

Putumayo. El 28 de marzo de 2019, el actor radicó un memorial contentivo del poder que le otorgó a un abogado para que representara sus intereses en el proceso; y, el 5 de abril de esa misma anualidad, aquel allegó un escrito en el que desistió de una solicitud elevada ante la Defensoría del Pueblo tendiente a la designación de un abogado. Aunque es cierto que el 10 de febrero de 2021 el actor pidió la reprogramación de la fecha para celebrarse la audiencia inicial, tal solicitud no debe valorarse a la luz de las reglas previstas para el derecho de petición, pues de no existir tal diferenciación, se vulnerarían las formalidades que deben observar las partes, cuyo principal propósito es garantizar el debido proceso.

IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA.

La sección cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 23 de septiembre de 2021, accedió al amparo deprecado, con las siguientes consideraciones: «[…] Y aunque la sala no desconoce ni la situación de congestión judicial padecida por la administración de justicia colombiana, ni los retos que han tenido que asumir los jueces de la República a raíz de la pandemia, en el caso concreto no se encuentra que estos factores justifiquen la mora en que

incurrió el despacho de la magistrada ponente accionada, integrante de la Sección Primera de esta Corporación. Esto se debe a más de un año antes de la aparición de la pandemia, el asunto ingresó al despacho para fijar fecha de audiencia inicial. Por ende, incluso si se considera la congestión que aqueja a la Rama Judicial, así como la suspensión de términos decretada en el año 2020, ha transcurrido un periodo de tiempo más que suficiente para fijar el día de tal diligencia. […]»

V. EL ESCRITO DE IMPUGNACIÓN.

La autoridad judicial accionada impugnó la decisión del a quo, argumentando que se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto las circunstancias fácticas que generaron la presunta vulneración alegada por el actor desaparecieron, toda vez que ese Despacho, mediante proveído de 30 de septiembre de 2021, fijó como fecha para llevarse a cabo la audiencia inicial dentro del mencionado proceso el día 26 de noviembre del presente año, a las 10:00 a.m. Adicionalmente, resaltó que en el presente caso no había lugar a amparar derecho fundamental alguno, toda vez que el Despacho a mi cargo no incurrió en una mora judicial injustificada, como se afirmó en la sentencia recurrida, pues no se tuvo en cuenta que dentro del proceso objeto de controversia se surtieron diferentes actuaciones con la finalidad de realizar la audiencia inicial, diligencia que no se practicó en la fecha inicialmente fijada, debido a la propia solicitud de aplazamiento presentada por el actor, lo que descarta cualquier mora judicial o dilación injustificada en el proceso en comento, máxime si se tiene en cuenta el

cúmulo de procesos que tiene a cargo la Sección Primera y la complejidad de los mismos, por su naturaleza residual.

VI. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) De los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones y, iii) caso concreto.

6.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 23 de septiembre de 2021, por la sección cuarta del Consejo de Estado. 6.2. Problema Jurídico. Teniendo en cuenta los escritos de amparo y de impugnación, la Sala deberá determinar si: ¿en el presente asunto se configura carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto ya se fijó fecha de audiencia inicial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Calvache Saavedra contra la ANLA, con radicado 2014-00553? 6.3. De los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones. Procedencia de la acción de tutela para su protección. La Constitución Política de 1991 refleja una organización estatal delineada a manera de estado social y constitucional de derecho. Ninguno de los adjetivos que califican esa forma política debe considerarse vacío, o como una consigna política

sin efecto práctico. El Estado es de derecho porque las autoridades guían sus actuaciones a partir de reglas de juego previamente definidas y provenientes del legislador democráticamente electo; es social porque se compromete con la prestación de servicios públicos, la eficacia de los derechos sociales y la esfera material de la igualdad; y es constitucional porque toda la estructura estatal está diseñada para hacer eficaces los derechos de los ciudadanos, que operan como límites (obligaciones de abstención) y vínculos (obligaciones positivas) para las autoridades públicas. La eficacia de los derechos constitucionales es entonces un rasgo definitorio del estado colombiano. El principio de eficacia indica que la consagración retórica de un derecho, aunque necesaria, no constituye por sí misma una garantía del mismo, si la persona no cuenta con los instrumentos jurídicos para perseguir la satisfacción de su contenido o para lograr su goce efectivo. Por ello, el artículo 2º de la Constitución Política establece el mandato de eficacia de los derechos, deberes y obligaciones contenidos en la norma fundamental; el artículo 5º determina la prevalencia de los derechos inherentes del hombre, cláusula que debe ser leída en armonía con el artículo 93 de la carta que dota de fuerza normativa constitucional a los tratados de derechos humanos; el artículo 4º afirma la prevalencia de las normas constitucionales y, por lo tanto, de los derechos fundamentales; y los artículos 29 y 228 definen, respectivamente, los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental. Esa consideración se explica porque es

condición para el ejercicio de todos los demás derechos, siempre que su eficacia o fuerza normativa se vea amenazada y porque representa una herramienta para la erradicación de toda posible arbitrariedad proveniente de las autoridades. En ese sentido, el ordenamiento jurídico colombiano otorga a todas las personas la titularidad del derecho a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo (artículo 25 de la convención americana sobre derechos humanos). El acceso a la administración de justicia, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional, no se agota con la posibilidad de que los ciudadanos presenten sus pretensiones (o excepciones) ante los jueces, pues exige la adecuada observación de las pruebas; la aplicación de las normas legales y los principios constitucionales pertinentes para la solución de la controversia; el compromiso del funcionario para asegurar la justicia material y, la declaración de la vulneración de los derechos, así como la adopción de las medidas adecuadas para su reparación o protección. Además, en armonía con el artículo 29 de la Constitución Política, todo ello debe ocurrir dentro de un término razonable. En ese sentido, el artículo citado dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en principio, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales. Por ello, la Constitución Política ordena a la administración de justicia, o a los funcionarios

que la ejercen, acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando no sólo el derecho al recurso judicial efectivo sino cada uno de los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales. Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; como claramente lo prescribe el artículo 29 de la Constitución Política, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello. Esas excepciones deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y sólo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos. En ese sentido, la invocación de la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales; y, de otra parte, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada, y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en

general, se adopten no sólo de manera oportuna, sino que además sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales. Finalmente, es oportuno recordar que la acción de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. Por ello, con independencia de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por motivos de mora judicial, la tutela es un recurso procedente para asegurar la vigencia de los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso sin dilaciones injustificadas, y el recurso judicial efectivo, bajo los parámetros de análisis sentados en los párrafos precedentes. 6.4. Caso concreto En el presente caso, el señor Yesid Calvache Saavedra, en ejercicio de la acción de tutela pretende se ordene a la sección primera del Consejo de Estado decida acerca de las solicitudes de fijación de fecha para la realización de audiencia inicial, consagrada en el artículo 180 del C.P.A.C.A. en el proceso contencioso administrativo adelantado por él en contra de la ANLA, con radicado 2014-055300. La inconformidad del accionante está relacionada con la presunta mora en la que ha incurrido la consejera que conoce del medio de control que interpuso contra la ANLA, pues a la fecha, desde el año 2014 que promovió la demanda no se ha adelantado la audiencia inicial. De esta manera, es necesario realizar un análisis de las actuaciones procesales desarrolladas al interior del referido proceso contencioso, con el fin de establecer

si se ha presentado mora por parte de la autoridad judicial accionada que vulnere el derecho fundamental al debido proceso del petente, como sujeto procesal – demandante – dentro del asunto cuestionado, de conformidad con la información visible en la página web de la Rama Judicial4, así: 4 https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=FWkabNCct2Del2Qy %2bwGgLmIfvf8%3d Así del recuento parcial de actuaciones resulta relevante resaltar que: - Mediante auto de 14 de noviembre de 2017 se dispuso que el día 4 de marzo de 2019 se realizaría la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de

2011. Sin embargo, en memorial de 19 de febrero de 2019, el actor solicitó el aplazamiento de la referida diligencia, debido a que carecía de abogado que representara sus intereses y los de la comunidad del municipio de Villa Garzón, Putumayo. - El 28 de marzo de 2019, el actor radicó memorial de poder que le otorgó a un abogado para que representara sus intereses en el proceso; y que el 5 de abril de esa misma anualidad, aquel allegó un escrito en el que desistió de una solicitud elevada ante la Defensoría del Pueblo tendiente a la designación de un abogado. - Mediante auto de 30 de septiembre de 2021, «para efectos de llevar a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, se señala como fecha el día 26 de noviembre de 2021, a las 10:00 a.m. […]».

Como se observa, si bien al momento de presentarse la acción de tutela la sección

primera del Consejo de Estado no había fijado fecha para celebrar audiencia inicial; lo cierto es que, durante el presente trámite constitucional, se profirió y notificó la providencia de 30 de septiembre de 2021, a través de la cual se fijó para el 26 de noviembre de 2021, la celebración de la referida diligencia. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que en el caso examine pudo configurarse la carencia actual de objeto por hecho superado, se deben realizar las siguientes consideraciones al respecto: En concordancia con los postulados constitucionales y legales, se tiene que la naturaleza esencial de la acción de tutela, radica principalmente en proteger al ciudadano contra la amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales. Bajo ese contexto, dicha teleología se extingue al momento en que tal situación cesa, es decir, que la finalidad que motivó el ejercicio del mecanismo constitucional ha desaparecido del universo jurídico, ya que el derecho que se intentó proteger ya ha sido reparado. Corolario de lo anterior, la orden pretendida por el o la demandante de tutela no tendría sentido legal ni vinculación formal de acatamiento, toda vez que por sustracción de materia dicha orden caería en el extremo vacío. No obstante, es preciso manifestar que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos situaciones que exigen igual número de consecuencias, y por tanto, diferentes: 1. El hecho superado, y 2. el daño consumado. Para el primero, tenemos que se presenta cuanto en el lapso de interposición de la acción fundamental y el momento del fallo, la amenaza o vulneración cuya protección fue solicitada ya ha sido reparada. Al respecto, la Corte Constitucional

consideró: «[…] La carencia actual de objeto por hecho superado, se da cuando en el entre tanto de la interposición de la demanda de tutela y el momento del fallo del juez de amparo, se repara la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se ha solicitado. (…) cuando la situación de hecho que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto a que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción. […]»5 Por su parte, la carencia de objeto por daño consumado ocurre cuando la reparación del derecho no ha sido efectiva o simplemente nunca existió, contrario sensu, y con ocasión de la falta de garantía del derecho invocado en protección, se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez constitucional. 5 Corte Constitucional, sentencia T-308 de 2003, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. En vista de lo anterior, evidencia la Sala que en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto, en tanto la situación que originó la vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo invocó el señor Yesid Calvache Saavedra fue superada. Sin perjuicio de lo expuesto, de manera pedagogía se le informa a la parte actora, que, ante presuntas moras judiciales injustificadas, de considerarlo pertinente, puede acudir a la vigilancia judicial, tal como lo consideró la subsección A de la

sección segunda de esta Corporación en decisión de tutela de 10 de mayo de 20186, en los siguientes términos: «[…] Aunado a lo anterior, la accionante cuenta con otros medios de defensa a su alcance para solicitar la decisión en forma pronta, esto es, la vigilancia judicial administrativa, la queja disciplinaria etc. En efecto, el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 20117, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura la de «ejercer la vigilancia judicial administrativa para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial»; mecanismo que goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución […]» Así las cosas, esta Sala de decisión REVOCARÁ la decisión del a quo para, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

VII. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 23 de septiembre de 2021, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado que accedió al amparo. En su lugar,

DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO,

en la acción de tutela presentada por el señor Yesid Calvache Saavedra contra la sección primera de la misma Corporación, de conformidad con la parte motiva de eta providencia. SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 6 Consejero Ponente William Hernández Gómez. Expediente 11001-03-15-000-2018-01137-00

Actor: María Eugenia Rojas Villamil C/. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 7 Que derogó el Acuerdo 088 de 1997.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.