CE-11001-03-15-000-2021-05002-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia acusada / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE En el caso concreto, la Sala advierte que la solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia del 6 de noviembre de 2020 fue notificada por estado electrónico el 26 de enero de 2021, mientras que la demanda de tutela fue presentada por correo electrónico del 30 de julio de 2021, esto es, después de seis meses y tres días, tiempo que supera el plazo adoptado por esta Corporación en la sentencia de Sala Plena. La Sala no desconoce que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. En este caso, sin embargo, no se advierte alguna circunstancia que justifique la demora en presentar la acción de tutela. Si la parte demandante estimaba que en el proceso de nulidad y

restablecimiento del derecho fueron vulnerados derechos fundamentales, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto conoció la decisión que confirmó el rechazó parcial de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Si bien la demandante alega que la inmediatez debe contarse a partir de la notificación del auto de obedézcase y cúmplase, lo cierto es que no puede tenerse en cuenta para efectos de analizar la inmediatez, por cuanto se trata de una providencia meramente formal, que de ninguna manera afecta o condiciona la decisión adoptada en segunda instancia, que confirmó el rechazo de la demanda. Se reitera, la decisión que puso fin al proceso ordinario fue el auto del 6 de noviembre de 2020 y, por ende, la inmediatez debe contarse a partir de la notificación de esa decisión. Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos expuestos por la parte actora contra las providencias objeto de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05002-00(AC)

Actor: MARTHA CECILIA CLAVIJO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, Y OTRO

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Temas: Contra providencia judicial que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por caducidad. La tutela no cumple el requisito de inmediatez. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Martha Cecilia Clavijo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Martha Cecilia Clavijo pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por los autos del 26 de julio de 2019 y 6 de noviembre de 2020, dictados en su orden, por el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. En consecuencia, propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: Primero. TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a la IGUALDAD establecido en los artículos 29, 229 y 13 de la Constitución Política de Colombia.

Segundo. DECLARAR, que, por lo expuesto en el presente documento, tanto el AUTO que CONFIRMA AUTO DE RECHAZÓ de la DEMANDA notificado mediante estado del 26 de enero del 2021, dictada por el TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA despacho de

la honorable magistrada PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO, así como el AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA del 26 de julio del 2019 notificado mediante estado del 29 de JULIO del 2019 emitido por el JUZGADO 46 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C; violaron los artículos 29, 229 y 13 de la Constitución Política de Colombia. Tercero. ORDENAR, la revisión de, tanto el AUTO que CONFIRMA AUTO DE RECHAZÓ de la DEMANDA notificado mediante estado del 26 de enero del 2021, dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA despacho de la honorable magistrada PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO, así como el AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA del 26 de julio del 2019 notificado mediante estado del 29 de JULIO del 2019 emitido por el JUZGADO 46 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la Justicia. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto. Por todo lo expuesto, solicito, se REVOQUE tanto el AUTO que CONFIRMA AUTO DE RECHAZÓ de la DEMANDA notificado mediante estado del 26 de enero del 2021, dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA despacho de la honorable magistrada

PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO, así como el AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA del 26 de julio del 2019 notificado mediante estado del 29 de JULIO del 2019 emitido por el JUZGADO 46 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C, en el proceso de la referencia, y en su lugar el despacho estudie en el proceso las pretensiones que pretenden: (…)

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Martha Cecilia Clavijo estuvo vinculada a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., desde el 3 de marzo de 2009 al 30 de abril de 2017, mediante contratos de prestación de servicios. 2.2. El 13 de junio de 2017, la señora Clavijo presentó reclamación administrativa a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., a fin de obtener el reconocimiento y pago de los derechos laborales propios de un contrato de trabajo en virtud del principio de la realidad sobre las formalidades. La entidad por Oficio OJU-E-1185-2017 del 29 de junio de 2017, negó lo solicitado. 2.3. Nuevamente, el 13 de agosto de 2018, la actora presentó reclamación ante la entidad, en el que solicitaba el reconocimiento del vínculo laboral en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades al existir una verdadera relación legal y reglamentaria, además del reconocimiento y pago de todas las acreencias a que tenía derecho. 2.4. La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., mediante Oficio OJUE-2401-2018 del 28 de agosto de 2018, negó lo solicitado. 2.5. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Martha Cecilia Clavijo demandó la nulidad del Oficio OJU-E-2401-2018 del 28 de agosto de 2018 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que, en aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas los servicios que prestó son de una verdadera relación legal y reglamentaria, se ordene el reconocimiento y pago de todos los salarios y prestaciones a que tiene derecho. 2.6. La demanda correspondió al Juzgado 46 Administrativo de Bogotá, que, por auto del 26 de julio de 2019, entre otras, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad: “en relación con las pretensiones de prestaciones sociales y salariales determinadas en los literales a, b, e, d, e, f, g, h, i, 1, m, n, o, p, q, y r del numeral 2.4. del acápite de "PRETENSIONES" de la demanda y, continuar el proceso en relación con las señaladas en los literales j y k del mencionado acápite”. 2.7. La demandante apeló la decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en providencia del 6 de noviembre de 2020, la confirmó. En síntesis, el tribunal señaló que: “las

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

pretensiones de la demanda se encuentran afectadas por el fenómeno de la caducidad, por cuanto aquella fue presentada el 21 de febrero de 2019, cuando el término había fenecido el 30 de octubre de 2017 teniendo en cuenta que la parte actora adujo haber sido notificada del oficio OJU-E 1185-2017 el 29 de junio de

2017. Razón por la cual, el juicio que adelantó el juzgado respecto de aquellas pretensiones encuentran asidero legal en el artículo 169 del CPACA y la consecuencia no era otra que rechazar la demanda”.

3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. La señora Martha Cecilia Clavijo, de manera preliminar, manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Específicamente, en cuanto al cumplimento del requisito de inmediatez, la demandante señaló que la providencia de segunda instancia fue notificada el 26 de enero de 2021 y el auto de obedézcase y cúmplase data del 31 de mayo siguiente, por lo que la tutela fue presentada en tiempo. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la actora alegó que las providencias cuestionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados. En concreto, señaló que, al no tener certeza sobre la fecha de notificación del acto demandado, lo procedente, según la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, era dar trámite al proceso. 3.3. Que, si bien existen dos oficios en los que la administración negó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones a la demandante, al haber

existido una verdadera relación legal y reglamentaria, se trata de actos independientes, por lo que, a su juicio, contrario a lo señalado por los operadores judiciales, no era necesario demandarlos conjuntamente. 3.4. Además, señaló que: “(…) la entidad demandada emitió dos respuestas distintas, y en la segunda de estas NO se hizo alusión a que ya se había respondido lo pedido con anterioridad o inclusive dar respuesta adjuntando la primera respuesta, naturalmente por que las peticiones son sustancialmente distintas, al punto que se les dio respuesta separada”. 3.5. Que, los autos acusados desconocieron el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado respecto a que no procede el rechazo de plano cuando se controvierte la notificación de los actos acusados y cuando existe una duda razonable sobre la caducidad del medio de control.

4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 4 de agosto de 2021, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y al Juez 46 Administrativo de Bogotá.

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 12 de agosto de 20211.

5. Intervenciones 5.1. El Juez 46 Administrativo de Bogotá, solicitó que se declarara improcedente la

solicitud de amparo al no cumplir con los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial. 5.1.1. En lo que tiene que ver con el fondo de asunto, señaló: “(…) que los adhesivos o sellos colocados en los actos administrativos acusados, dan plena certeza de la persona notificada, así como de la fecha de notificación. En efecto, el primero de ellos, esto es, el Oficio No. OJU-E-1185-2017 de 27 de junio de 2017 se envió a la dirección de la señora Martha Cecilia Clavijo Orjuela (demandante dentro del proceso), y su fecha de notificación o envió fue el 29 de junio de 2017. Respecto del oficio No. OJU-E-2401-2018 de 27 de agosto de 2018, se denota que el oficio se remitió a Scientia Consultores el día 28 de agosto de 2018”. 5.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, no intervino, pese a que, como se vio, fue notificado de la admisión de la demanda de tutela.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse

contra cualquier autoridad pública. 1.2. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad 1 Índice 7 de Samai. 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones

jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»4.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. De manera previa a cualquier consideración, la Sala estima necesario verificar si la solicitud de amparo interpuesta por la parte actora cumple el requisito de inmediatez. 2.2. La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. 2.2.1. La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora.

2.2.2. Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda5, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 2.2.3. Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas 4 SU-573 de 2017. 5 Sentencia T123 de 2007. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resueltas logren certeza y estabilidad»6. 2.3. En el caso concreto, la Sala advierte que la solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia del 6 de noviembre de 2020 fue notificada por estado electrónico el 26 de enero de 2021, mientras que la demanda de tutela fue presentada por correo electrónico del 30 de julio de 2021, esto es,

después de seis meses y tres días, tiempo que supera el plazo adoptado por esta Corporación en la sentencia de Sala Plena. 2.4. La Sala no desconoce que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 2.4.1. En este caso, sin embargo, no se advierte alguna circunstancia que justifique la demora en presentar la acción de tutela. Si la parte demandante estimaba que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fueron vulnerados derechos fundamentales, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto conoció la decisión que confirmó el rechazó parcial de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.2. Si bien la demandante alega que la inmediatez debe contarse a partir de la notificación del auto de obedézcase y cúmplase, lo cierto es que no puede tenerse en cuenta para efectos de analizar la inmediatez, por cuanto se trata de una providencia meramente formal, que de ninguna manera afecta o condiciona la decisión adoptada en segunda instancia, que confirmó el rechazo de la demanda. Se reitera, la decisión que puso fin al proceso ordinario fue el auto del 6 de noviembre de 2020 y, por ende, la inmediatez debe contarse a partir de la notificación de esa decisión. 2.5. Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un

pronunciamiento de fondo sobre los argumentos expuestos por la parte actora contra las providencias objeto de tutela. En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Martha Cecilia Clavijo, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

6 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Magistrada (Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Magistrado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co