CE-11001-03-15-000-2021-05123-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA AUTORIDAD JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / VIGILANCIA JUDICIAL ADMINISTRATIVA - Mecanismo idóneo y eficaz Los casos en que las partes consideren que las corporaciones judiciales o jueces están incurriendo en mora judicial y requieren una pronta resolución del caso, tienen a su alcance otro medio de defensa, esto es, la vigilancia judicial administrativa. (…) Quiere decir lo anterior que las solicitudes de presunta mora judicial o demás irregularidades que los sujetos procesales consideren se presenten en un proceso, deberán dirigirse a los Consejos Seccionales, siendo estos la autoridad administrativa competente para realizar el trámite respectivo y así garantizar que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial administren una oportuna y eficaz justicia en cada uno de los procesos adelantados en sus despachos. (…) Por tanto, se concluye que la acción de la referencia no cumple con el requisito general de subsidiariedad, el cual exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos en el ordenamiento jurídico, para proteger los derechos que se estiman conculcados, antes de formular la solicitud de amparo. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en contra del Tribunal Administrativo del Meta. NOTA DE RELATORÍA: Con Aclaración de voto del consejero Gabriel Valbuena Hernández, sin medio magnético a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05123-00(AC)

Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de controversias contractuales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante apoderada judicial, afirmó que actualmente cursa proceso de controversias contractuales instaurado por aquel en contra de la compañía Seguros del Estado S.A.S. y de la señora Candelaria Trujillo Moreno, con radicado 2016-00028-00. Indicó que el 25 de noviembre de 2019 solicitó al Tribunal Administrativo del Meta fijar fecha para celebrar la audiencia inicial, petición que fue reiterada, por correo electrónico, el 21 de julio de 2020, el 29 de octubre de esa anualidad, el 18 de febrero de 2021 y el 24 de mayo hogaño, sin que a la fecha la autoridad judicial precitada haya emitido un pronunciamiento en torno a ese requerimiento.

b) Inconformidad La accionante consideró que el Tribunal Administrativo del Meta1 vulneró sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, puesto que ha transcurrido más de un año sin que aquella autoridad se pronuncie sobre las solicitudes que presentó para programar la audiencia inicial en el medio de control precitado, lo cual constituye una grave dilación del trámite judicial respectivo. PRETENSIONES La parte accionante solicitó declarar que el Tribunal Administrativo del Meta vulneró sus derechos fundamentales antes referidos y, en esa medida, requirió ordenarle que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contados a partir de la notificación de la presente decisión, resuelva de fondo las peticiones que aquella presentó en el medio de control de controversias contractuales con radicado 201600028-00. Así mismo, de forma subsidiaria, requirió ordenar todo lo pertinente para restablecer sus garantías iusfundamentales transgredidas. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Meta El magistrado Héctor Enrique Rey Moreno afirmó que el 12 de diciembre de 2015 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, promovió demanda en contra de la sociedad Seguros del Estado S.A y de la señora Candelaria Trujillo Moreno, la cual fue rechazada el 23 de agosto de 2016, por lo que la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto el 13 de diciembre de igual anualidad por el Consejo de Estado, en el sentido de revocar la anterior decisión y ordenar la admisión de la

demanda. Por lo anterior, sostuvo que el 11 de julio de 2018 esa corporación judicial, ante la imposibilidad de adelantar la notificación personal de la señora Trujillo Moreno, solicitó su emplazamiento, para lo cual expidió el respectivo edicto, que fue 1 Al respecto, si bien la accionante, en el escrito de tutela, afirmó que la falta de respuesta de las solicitudes presentadas en el proceso de controversias contractuales referido devino del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, lo cierto es que al consultar ese expediente en el sistema de gestión judicial “Justicia XXI WEB TYBA” se evidenció que el mismo se encuentra a cargo del Tribunal Administrativo del Meta. Además, se observó que la peticionaria del amparo dirigió acción de tutela contra esa corporación judicial y en la mayoría del escrito hizo referencia a aquella. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co publicado el 12 de agosto del mismo año y el 26 de febrero de 2019 designó curador ad-litem, quien contestó la demanda el 2 de mayo de 2019. Sin embargo, manifestó que, tras haber corrido traslado de las excepciones presentadas por la parte demandada, no fue posible fijar fecha para celebrar la audiencia inicial porque, en primer lugar, para el mes de marzo, fecha en que inició la pandemia de COVID-19, el expediente del proceso referido se encontraba en la Secretaría de dicha corporación a la espera de ingresar al despacho junto con otros 26 procesos, de los cuales debían evacuarse inicialmente aquellos cuya

fecha era más antigua y no habían podido culminarse debido a que solo contaban con dos salas de audiencias para los 5 magistrados que conformaban, para ese momento, la corporación. En segundo lugar, indicó que en atención a la mencionada pandemia, el 17 de marzo de 2020 el presidente de la República, mediante el Decreto 417 de ese año, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, motivo por el cual el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales desde el 16 de marzo hasta el 1.º de julio de 2020, escenario que obligó a los despachos judiciales a realizar la digitalización de los asuntos a su cargo previo a la emisión de cualquier actuación, la cual se convirtió en una actividad compleja por falta de recursos humanos y tecnológicos, que a la fecha no sido posible terminar. Sin embargo, resaltó que, para ello, el Consejo Seccional de la Judicatura del Meta contrató con la empresa Nueva Transportadora Siglo XXI, para la digitalización de los expedientes físicos que se tramitan en dicha autoridad judicial. Igualmente, adujo que, previo a la emisión de cualquier actuación, se deben descargar los archivos del expediente, verificar su contenido y los cds, incorporar la correspondencia allegada desde marzo de 2020, corregir los errores en la digitalización y, posteriormente, cargarlos en el aplicativo denominado “Justicia Siglo XXI Web (TYBA)” En tercer lugar, mencionó que han existido otro tipo de circunstancias objetivas que impiden agilizar los asuntos ordinarios que se surten en esta instancia, como la congestión judicial y la necesidad de atender asuntos de otra naturaleza que

cuentan con prioridad constitucional, tales como las acciones de habeas corpus, las de cumplimiento, las populares, las tutelas, los incidentes de desacato, los electorales, las pérdidas de investidura y los controles inmediatos de legalidad previstos en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que para el mencionado Tribunal corresponden a los actos expedidos por los alcaldes y gobernadores de los departamentos del Meta, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés, que desde octubre de 2020 hasta la fecha, ha recibido 118, cifra para la cual el equipo de trabajo es insuficiente. Por último, destacó que con la creación del despacho 006 y la redistribución de procesos efectuados en abril del año en curso, la carga laboral disminuyó de 873 a 604; sin embargo, no es posible perder de vista que aún se deben tramitar, aunque los sujetos procesales insistan, vía correo electrónico, en la prelación de sus procesos. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sociedad Seguros del Estado S.A. y la señora Candelaria Trujillo Moreno no rindieron el informe solicitado, a pesar de que fueron notificados en debida forma del auto admisorio de la acción de la referencia. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20212, el

cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]». Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Cuál es la naturaleza de las solicitudes presentadas por la NaciónMinisterio de Agricultura y Desarrollo Rural? 2. ¿La accionante cuenta con otro mecanismo judicial para discutir la presunta mora en que ha incurrido el Tribunal Administrativo del Meta, para pronunciarse sobre los memoriales que aquella radicó en el medio de control de controversias contractuales relacionados con la programación de la audiencia inicial?

3. En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está demostrada la configuración de un perjuicio irremediable?

Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) derecho de petición ante autoridades judiciales, (II) análisis de la naturaleza del escrito de petición, (III) exigencia general de subsidiariedad, (IV) existencia de otro mecanismo de defensa judicial, (V) perjuicio irremediable y (VI) inexistencia en el caso bajo estudio. Veamos: - Primer problema jurídico ¿Cuál es la naturaleza de las solicitudes presentadas por la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural?

I. El derecho de petición ante autoridades judiciales 2 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de

2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tratándose de solicitudes presentadas ante autoridades judiciales, la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de actuaciones: estrictamente judiciales y administrativas. En ese orden de ideas, cuando se presenta un pedimento en ejercicio del derecho de petición dentro del trámite de un proceso, el juez de tutela debe determinar si corresponde a una petición judicial o administrativa. Las primeras son aquellas mediante las cuales pretende exigirse al juez o corporación judicial que cumpla con sus funciones y de esa forma se ponga en marcha la administración de justicia. En relación con este tipo de solicitudes el máximo tribunal constitucional afirmó que el derecho de petición no es procedente para ese efecto, pues las autoridades judiciales actúan dentro de un procedimiento reglado. Por su parte, las peticiones relacionadas con actuaciones administrativas, es decir, las que son ajenas al debate jurídico del proceso, se rigen por el trámite establecido para el derecho de petición y, en esa medida, la autoridad judicial debe seguir las normas aplicables al mismo.

II. Análisis de la naturaleza de la petición bajo estudio La accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, al no brindarle una respuesta a las solicitudes que elevó, para programar la audiencia inicial en el proceso de controversias contractuales, en el cual aquella entidad actúa como demandante.

Pues bien, para poder emitir un pronunciamiento sobre la inconformidad planteada por la parte accionante, es necesario identificar, en primer lugar, si la petición por ella presentada ante la autoridad judicial referida es de naturaleza administrativa o judicial. Así, del material probatorio que reposa en el expediente, se observa que el 22 de noviembre de 20193 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó al Tribunal Administrativo del Meta fijar fecha para celebrar la audiencia inicial en el medio de control de controversias contractuales con radicado 2016-00028-00 y, adicionalmente, se denota que esta petición fue reiterada, por correo electrónico, los días 21 de julio de 2020, 29 de octubre de igual anualidad y el 18 de febrero de 20214. En esa medida, debe reiterarse lo expuesto en el acápite anterior en el sentido de que no resulta procedente utilizar el derecho de petición, cuando lo que se pretende es que el juez o la corporación judicial cumpla con sus funciones y, de esta forma, ponga en marcha la administración de justicia, comoquiera que estos actúan dentro de un procedimiento previamente reglado por el ordenamiento jurídico que no puede ser desconocido. Ciertamente, en el presente asunto se aprecia que la entidad accionante pretende cuestionar aspectos procesales que no pueden ser debatidos a través del derecho 3 Al respecto, se aclara que si bien la accionante, en el escrito de tutela, manifestó que la primera solicitud la elevó el 25 de noviembre de 2019, lo cierto es que al revisar las pruebas aportadas al expediente se observa que la misma fue radicada ante la Secretaría del Tribunal Administrativo del Meta el 22 de noviembre de 2019.

4 Según la información extraída del programa “SAMAI”, esta prueba corresponde al registro: «4_TUTELA(.pdf)». Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de petición, de conformidad con la jurisprudencia constitucional antes señalada, pues lo que busca es poner en marcha el aparato judicial para que la corporación accionada celebre la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el proceso precitado, por lo cual no es viable examinar la ausencia de respuesta en virtud del mencionado derecho. Aclarado lo anterior, y en atención a que la accionante procura discutir una presunta mora judicial por parte del Tribunal accionado, puesto que a la fecha este no ha resuelto su solicitud tendiente a que se fije fecha para llevar a cabo la diligencia mencionada, debe determinarse si la solicitante del amparo dispone de otro mecanismo judicial para alegar tal supuesto. - Segundo problema jurídico ¿La accionante cuenta con otro mecanismo judicial para discutir la presunta mora en que ha incurrido el Tribunal Administrativo del Meta, para pronunciarse sobre los memoriales que aquella radicó en el medio de control de controversias contractuales relacionados con la programación de la audiencia inicial?

III. Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1. El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su

alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para evitar un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

IV. Existencia de otro mecanismo de defensa judicial 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]»

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co La Subsección advierte que la inconformidad de la entidad accionante recae en que el Tribunal Administrativo del Meta no ha resuelto las solicitudes que aquella elevó para programar la audiencia inicial en el medio de control de controversias contractuales con radicado 2016-00028-00, con lo cual desconoce el principio de celeridad y los plazos fijados para el trámite judicial respectivo. Al respecto, conviene precisar que para los casos en que las partes consideren que las corporaciones judiciales o jueces están incurriendo en mora judicial y requieren una pronta resolución del caso, tienen a su alcance otro medio de defensa, esto es, la vigilancia judicial administrativa. En efecto, el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 20116 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura: «ejercer la vigilancia judicial administrativa para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial», mecanismo que goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución. Quiere decir lo anterior que las solicitudes de presunta mora judicial o demás irregularidades que los sujetos procesales consideren se presenten en un proceso, deberán dirigirse a los Consejos Seccionales, siendo estos la autoridad administrativa competente para realizar el trámite respectivo y así garantizar que

los funcionarios y empleados de la Rama Judicial administren una oportuna y eficaz justicia en cada uno de los procesos adelantados en sus despachos. Acerca de ello, debe precisarse que la acción de tutela reviste un carácter subsidiario que exige el agotamiento de los mecanismos de defensa con los que cuenta el interesado antes de acudir a la misma, lo cual no ocurrió en el caso concreto, comoquiera que la accionante no empleó el medio con el que contaba para la protección de los derechos fundamentales que estimó vulnerados, por lo que a esta Subsección no le es posible emitir un pronunciamiento de fondo frente a lo alegado, puesto que el juez de tutela no puede desconocer las competencias que le fueron atribuidas a otra autoridad, máxime si se tiene en cuenta que la solicitud de vigilancia judicial administrativa es un medio propicio para analizar lo que la accionante hoy discute. Sin embargo, debe examinarse si en el asunto bajo estudio se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que flexibilice esta exigencia y amerite estudiar de fondo el presente asunto, lo que se verificará en los siguientes acápites. - Tercer problema jurídico ¿Está demostrada la configuración de un perjuicio irremediable? 6 Que derogó el Acuerdo 088 de 1997. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

V. El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la

intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional7, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1. Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2. Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y, que por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar dicha afectación.

VI. Inexistencia del perjuicio irremediable en el caso bajo estudio Una vez revisadas las pruebas que obran en el expediente de la referencia no es posible determinar la existencia de una circunstancia de vulnerabilidad, ni se dan los presupuestos para considerar una afectación o amenaza urgente de los derechos fundamentales que la peticionaria invoca, con el fin de flexibilizar la exigencia de subsidiariedad, y que hagan necesaria la intervención del juez constitucional. Adicionalmente, en el escrito de tutela, tampoco se aprecia alguna justificación para que la parte accionante no utilizara el mecanismo de defensa del

que dispone para alegar la supuesta la mora en que incurrió el Tribunal accionado. Por tanto, se concluye que la acción de la referencia no cumple con el requisito general de subsidiariedad, el cual exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos en el ordenamiento jurídico, para proteger los derechos que se estiman conculcados, antes de formular la solicitud de amparo. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en contra del Tribunal Administrativo del Meta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 7 Corte Constitucional. Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en contra del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto

2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI”.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co