CE-11001-03-15-000-2021-05400-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los ocho meses a partir de la notificación de la providencia acusada / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE / AUTO QUE APRUEBA LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL -Providencia ejecutoriada En el asunto bajo examen, el accionante pretende controvertir la providencia proferida por el Tribunal accionado el 13 de junio de 2019 que fue notificada por estado el 30 de octubre de 2020, por lo que, teniendo en cuenta que la tutela fue radicada el 17 de agosto de 2021, deviene inexorable que lo hizo por fuera del plazo que tenía para ello, sin que haya justificado los motivos por los que accionó hasta esa fecha, ni alegó la falta de notificación de dicha decisión. Valga indicar que, en los términos del numeral 4 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, vigente para la fecha de los hechos, el auto que aprueba una conciliación extrajudicial solo podrá ser apelado por el Ministerio Público y, como en este evento ello no ocurrió, la providencia quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 2020; por consiguiente, la inmediatez tampoco se supera si se tiene en cuenta que, como se dijo, la tutela fue radicada el 17 de agosto de 2021. En consecuencia, la acción de tutela deviene improcedente, toda vez que fue

interpuesta pasados ocho meses de notificada la decisión que afirma le está vulnerando los derechos fundamentales, sin que exista motivo alguno que justifique su inactividad ni tampoco acreditó o alegó que se encuentre en un estado de debilidad manifiesta.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05400-00(AC)

Actor: MARÍA TERESA OBREGÓN DE MEDINA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN

SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Tesis: No es procedente promover una acción de tutela en contra de una providencia judicial cuando no se cumple con el requisito de la inmediatez. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora María Teresa Obregón de Medina en contra de la providencia proferida el 13 de junio de 2019 por la Subsección B, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia con el fin de que fuera protegido su derecho fundamental al debido proceso; para ello formuló las siguientes pretensiones1: “PRIMERO: Decretar la nulidad de todo lo actuado dentro del expediente

2018-02331, a partir de la liquidación presentada por la Contadora Liquidadora de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: Disponer que la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Magistrado ponente JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO, respetando el debido proceso y las formas propias del juicio, de conformidad con la nulidad decretada, proceda a dictar y reponer el auto que en derecho corresponda, esto es APROBANDO o improbando en su totalidad y sin modificaciones lo conciliado ante la Procuraduría General de la Nación.

TERCERO: Disponer que la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Magistrado ponente JOSÉ RODRIGO ROMERO ROMERO, respetando el debido proceso y las formas propias del juicio, de conformidad con la nulidad decretada, proceda a valorar las objeciones presentadas a la liquidación efectuada por la contadora, y luego de ello en ejercicio de una valoración probatoria numérica y jurídica, proceda a dictar el auto que en derecho corresponda, esto es APROBANDO o improbando en su totalidad y sin modificaciones lo conciliado ante la Procuraduría General de la Nación. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05400 00.

CUARTO. Que se apruebe el acuerdo conciliatorio en su totalidad sin modificaciones ni parámetros de liquidación no acordes al régimen especial de pensiones de las fuerzas militares con sus partidas

computables. QUINTO. Ordenar que por parte de la Procuraduría General de la Nación se disponga una vigilancia especial al desarrollo del proceso”.

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que el 24 de julio de 2018, en calidad de beneficiaria de la asignación de retiro del brigadier general Antonio José Medina Escobar, radicó derecho de petición ante la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares

(CREMIL) en el que solicitó la reliquidación de la prestación “por la existencia de diferencias entre los aumentos realizados y los dispuestos por el índice de Precios al Consumidor (IPC) correspondiente a los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003, 2004 y subsiguientes y en consecuencia ordenar el pago de los valores indexados”2. Indicó que el 15 de agosto de 2018, la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) respondió la solicitud presentada explicando que, si bien no accedía a lo pedido, “dada la posición jurisprudencial del Consejo de Estado reconsideró la posición asumida y sugirió adelantar el trámite de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación”3. Expuso que el 3 de agosto de 2018 fue presentada la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación y en la diligencia surtida el 20 de septiembre de 2018 se suscribió el acuerdo conciliatorio. Afirmó que el acuerdo fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que surtiera el control de legalidad correspondiente.

Sostuvo que el 19 de marzo de 2019 el expediente fue enviado a la contadora liquidadora de la secretaría de la sección segunda del referido tribunal; sin embargo, no se corrió traslado ni se puso en conocimiento de las partes la liquidación efectuada por la funcionaria. Adujo que el 28 de junio de 2019, a pesar de que no fue notificada de la citada liquidación, allegó un memorial en el que alega la existencia de un error en la liquidación presentada por la contadora “que afectaba gravemente el acuerdo conciliatorio, reduciendo el valor en un 30,29%”4. 2 Ibídem. 3 Ibídem. 4 Ibídem. Argumentó que “el auto que supuestamente aprueba la conciliación prejudicial, modifica sustancialmente lo conciliado por las partes, vulnerándose con ello el debido proceso de la actora, pues su voluntad de conciliar expresada por su apoderado en audiencia ante la Procuraduría, lo fue por el valor allí ofrecido y no por el que fue finalmente liquidado en secreto por el tribunal de Cundinamarca, sin oportunidad de contradicción”5. Precisó que la acción de tutela está dirigida contra el “fallo del auto (sic) aprobatorio de la conciliación (sic) por la Sección Segunda Oral del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de la referencia, fechado del 13 de junio de 2019 y notificado el 30 de octubre de 20206”. En cuanto al requisito de inmediatez, refirió que “la entidad CREMIL dio cumplimiento a lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, no han transcurrido más de seis (6) meses”7.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue enviada el 17 de agosto de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General de la Corporación8 y asignada por reparto en la misma fecha9. 3.2. Por auto del 19 de agosto de 202110 fue admitida y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección B, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; vincular, por tener interés en el resultado del proceso, al representante legal de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL y a la Procuradora 56 Judicial ll para Asuntos Administrativos, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado11. Igualmente, se solicitó a la Subsección B, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que allegara copia en archivo digital o físico del expediente con radicación nro. 25000 2342 000 2018 02331 00, el cual fue remitido en medio magnético12. 3.3. La apoderada judicial de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares rindió informe en oportunidad vía correo electrónico13 y solicitó declarar improcedente la tutela porque “la parte demandante desconoció el requisito de subsidiariedad que caracteriza esta vía constitucional, ya que tenía a su alcance el mecanismo de 5 Ibídem. 6 Ibídem. 7 Ibídem. 8 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05400 00. 9 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con

radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05400 00. 10 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05400 00. 11 Esta orden se cumplió el 24 de agosto de 2021. Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05400 00. 12 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05400 00. 13 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05400 00. defensa ya referido para obtener un pronunciamiento que es propio del juez natural”14. 3.4. La Subsección B, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Procuradora 56 Judicial ll para Asuntos Administrativos, guardaron silencio, pese a que fueron notificados del auto que admitió la tutela. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,15 a su vez modificado por el artículo 1 del Decreto 333 de 202116, así como con fundamento

en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201917 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2. HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente18: 4.2.1. El apoderado de la señora María Teresa Obregón de Medina presentó solicitud de conciliación extrajudicial en la que convocó como extremo pasivo a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL). 4.2.2. El 20 de septiembre de 2018 se suscribió ante la Procuraduría 56 Judicial ll para Asuntos Administrativos el acuerdo conciliatorio entre las partes y, en 14 Ibídem. 15 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 16 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 17 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 18 Lo que se desprende del expediente nro. 25000 2342 000 2018 02331 00. Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Proceso con radicado nro.

11001 03 15 000 2021 05400 00. consecuencia, las diligencias fueron remitidas al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (reparto) para que hiciera el control de legalidad de lo acordado. 4.2.3. Por auto del 19 de marzo de 2019, la Subsección B, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó que “la Contadora Liquidadora de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Tribunal verifique si es correcta la liquidación presentada en la audiencia de conciliación extrajudicial realizada ante el Ministerio Público y que sirvió de soporte del acuerdo a que llegaron las partes”. 4.2.4. Mediante proveído del 13 de junio de 2019, la citada corporación judicial dispuso: “PRIMERO: Apruébese el acuerdo conciliatorio logrado entre la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la señora María Teresa Obregón de Medina, en la audiencia celebrada el 20 de septiembre de 2018 ante la Procuraduría 56 Judicial ll para Asuntos Administrativos y que consta en el Acta REG – lN – CE -002, radicación nro. 206 – 2018 SIAF 24536 del 3 de agosto de 2018 por la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO

MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL

CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS CON NOVENTA Y NUEVE CENTAVOS ($274.449.451.99)”. 4.2.5. La precitada decisión fue notificada por estado el 30 de octubre de 202019 y la tutela radicada el 17 de agosto de 2021.

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del solicitante, éste debe formularla en un plazo razonable y proporcionado contado a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración de tales derechos, pues aceptar lo contrario desvirtuaría el carácter excepcional de esta acción. 19 Según se verifica en el sistema de consulta de procesos “Justicia XXl”. En este sentido, en la sentencia SU-354 de 201720, la Corte Constitucional destacó que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la sentencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito “(…) (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; (ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes (…)”. La citada Corporación21 estableció dos eventos en los que es posible valorar la admisibilidad de una acción de tutela presentada luego de que hubiese

transcurrido un largo período respecto de la vulneración o amenaza de derechos: “(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”22. La razonabilidad del plazo debe ser valorada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados y (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición23. De manera similar, la Corte Constitucional, en la sentencia SU - 069 del 21 de junio de 2018, explicó “que la tutela debe interponerse dentro de un término oportuno y razonable, es decir, en un momento cercano a aquel en que se presentó la vulneración o amenaza. No obstante, también ha considerado que en los eventos donde la afectación permanece en el tiempo el requisito debe

flexibilizarse no solo porque la posición desfavorable es continua y actual, sino por la situación de debilidad en que puede hallarse el accionante”. A su turno, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su jurisprudencia y estableció los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, señalando24: “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, “resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela”25”26. 20 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. 21 Sentencias T-584 de 2011, SU-499 de 2016 entre otras. 22 Sentencia T-584 de 2011. 23 Sentencias T-648 de 2003, T-322 de 2008, T-581 de 2012, entre otras. 24Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A.M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 25 “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999” 26 “Sentencia T-189 de 2009.” Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos

fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo27. Tal aseveración es razonable toda vez que, “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos”28. Además, tal como se señala en reciente providencia de la misma Corporación29, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros “que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable30”. Además, garantiza la seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ese principio“31”. También frena el abuso del derecho al “evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos32”. Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. (…) Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. (Negrillas y resaltado del texto). Así entonces, en los casos en que se controvierten providencias judiciales, por

regla general, la acción se debe interponer dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad, plazo que deberá 27 “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 28 “Ibíd.” 29 “Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. “ 30 “Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. “ 31 “Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras.” 32 “Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de

2009, entre otras.” ser analizado en cada caso particular, tomando en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante. En el asunto bajo examen, el accionante pretende controvertir la providencia proferida por el Tribunal accionado el 13 de junio de 2019 que fue notificada por estado el 30 de octubre de 2020, por lo que, teniendo en cuenta que la tutela fue radicada el 17 de agosto de 2021, deviene inexorable que lo hizo por fuera del plazo que tenía para ello, sin que haya justificado los motivos por los que accionó hasta esa fecha, ni alegó la falta de notificación de dicha decisión. Valga indicar que, en los términos del numeral 4 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, vigente para la fecha de los hechos, el auto que aprueba una conciliación extrajudicial solo podrá ser apelado por el Ministerio Público y, como en este evento ello no ocurrió, la providencia quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 2020; por consiguiente, la inmediatez tampoco se supera si se tiene en cuenta que, como se dijo, la tutela fue radicada el 17 de agosto de 2021. En consecuencia, la acción de tutela deviene improcedente, toda vez que fue interpuesta pasados ocho meses de notificada la decisión que afirma le está vulnerando los derechos fundamentales, sin que exista motivo alguno que justifique su inactividad ni tampoco acreditó o alegó que se encuentre en un estado de debilidad manifiesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora María Teresa Obregón de Medina en contra de la providencia proferida el 13 de junio de 2019 por la Subsección B, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acorde con lo explicado en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

(firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente)

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente (E) Consejero de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (ausente con excusa)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado