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ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICANiega / SOLICITUD DE ESQUEMA DE SEGURIDAD PARA LA PARTE ACTORA - En razón a las amenazas por ser apoderado judicial en procesos con víctimas / OMISIÓN DE LA PARTE ACTORA DE REMITIR EL CONSENTIMIENTO PARA LA VINCULACIÓN AL PROGRAMA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN / ANÁLISIS DEL RIESGO PARA EL INGRESO AL PROGRAMA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA UNP - Si es de carácter extraordinario u ordinario / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE

DERECHOS FUNDAMENTALES

[La Sala] observa que la UNP, mediante correo electrónico del 26 de noviembre de 2020, le solicitó al señor [C.N.C.D.] que remitiera el consentimiento para la vinculación al programa de prevención y protección, una fotocopia de su cédula de ciudadanía, un documento que acredite su pertenencia a la población contemplada en el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 y la denuncia de los hechos ante la Fiscalía General de la Nación. (…) El 21 de diciembre de 2020, la UNP le indicó que para iniciar el procedimiento ordinario del programa de protección y prevención debía remitir [un documento necesario para la vinculación a dicho programa]. (…) El 25 de enero de 2021, la UNP le reiteró que debía enviar el documento señalado con anterioridad. (…) [En ese orden de ideas, se] advierte que el derecho a la seguridad personal exige del ciudadano allegar los documentos y adelantar el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico,

en aras de que la UNP realice un estudio serio y proporcionado del riesgo al que está expuesto el peticionario -si es de carácter extraordinario u ordinario-. (…) En virtud de lo anterior, no se advierte por parte de la UNP un actuar que conlleve a la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, pues quedó demostrado que ha sido la omisión del señor Carbonó Daconte la que ha impedido que se adelante el procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015, en aras de determinar el nivel de riesgo y adoptar las medidas necesarias para su protección. (…) [Así las cosas, se negará el amparo deprecado].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05468-00(AC)

Actor: CIRO NICOLÁS CARBONÓ DACONTE Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Radicación: 11001-03-15-000-2021-05468-00

Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Para solicitar esquema de seguridad / NIEGA AMPARO – No se probó la amenaza o vulneración de un derecho fundamental, dado que el actor no ha cumplido con la carga que le exige la ley para agotar el

procedimiento respectivo. La Sala se pronuncia, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por Ciro Nicolás Carbonó Daconte, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Por escrito presentado el 19 de agosto de 2021, el señor Ciro Nicolás Carbonó Daconte instauró demanda de tutela contra la Presidencia de la República, la Unidad Nacional de Protección -UNP-, Nación -Ministerio del Interior, Procuraduría General de la Nación y la Policía Nacional, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, la vida y la integridad física.

2. Hechos

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela 2.1. El actor señaló que se ha desempeñado como abogado en diferentes procesos y que en ejercicio de su profesión ha recibido amenazas en contra de su vida. 2.2. Que el 14 de diciembre de 2018, en un proceso en el que fungía como representante de las víctimas, se profirió una condena de 35 años por el delito de homicidio y porte ilegal de armas, fecha a partir de la cual sintió que corría peligro su vida, incluso recibió una llamada telefónica en la que se le informó que “estaban ofreciendo plata por su vida”. 2.3. Señaló que todas las amenazas que ha recibido las ha puesto de presente a las autoridades competentes, razón por la que le habían asignado protección por

parte de la Policía Nacional; sin embargo, de un momento a otro se le retiraron los agentes “sin previo aviso y sin realizar ninguna investigación o algo parecido”. 2.4. Por esa situación también ha resultado afectado su núcleo familiar y los trabajadores de su oficina de abogados. 2.5. Sostuvo que actualmente está recibiendo nuevas amenazas vía telefónica, en la que le manifiestan que debe renunciar a ciertos procesos y que tiene “los días contados”; además, que se ha enterado de panfletos en los que amenazan 3

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela “algunos de mis clientes y que también amenazan a sus colaboradores, temiendo por esto por cuanto funjo como apoderado de víctimas”. 2.6. Indicó que ha realizado las denuncias correspondientes pero que hasta la fecha no ha obtenido ninguna respuesta; adicionalmente que (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): De las múltiples solicitudes de ESQUEMA DE SEGURIDAD, se han encargado de colocarme trabas, a realizar trámites, en fin en mi vida profesional no me da tiempo para hacer trámites para proteger mi vida, y mucho menos en mi vida personal que por obvias razones también se ve afectada, ya que ni puedo dormir por la preocupación de que me puedan hacer algo, el temor no me deja tranquilo.

Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): 4

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela

1. Tutelar los derechos fundamentales DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA VIDA, A LA SEGURIDAD DE LA INTEGRIDAD FÍSICA, consagrados en nuestra Constitución Política Nacional, los cuales fueron violados por LA

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN –

UNP, MINISTERIO DEL INTERIOR, PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN, DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA.

2. Por todo lo anterior se ordene a quien compete se me devuelva EL

ESQUEMA DE SEGURIDAD.

3. La admisión y el trámite de la demanda de tutela 3.1. Mediante auto del 25 de agosto de 2021, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a las autoridades accionadas y se le comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.2. La Presidencia de la República sostuvo que la denuncia presentada por el actor se le remitió a la Unidad Nacional de Protección, a la Fiscalía General de la Nación y a la Policía Nacional.

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela Propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que por disposición del Decreto 4065 de 2011, le corresponde a la UNP todo lo relacionado con la protección de las personas que se encuentren en un riesgo extraordinario o extremo.

3.3. La Unidad Nacional de Protección señaló que no ha vulnerado un derecho fundamental del señor Carbonó Daconte, toda vez que el 26 de noviembre de 2020 le comunicó que para iniciar el estudio de nivel de riesgo debía remitir “el documento de acreditación, que demuestre: 1.- que pertenece a algunos de los grupos poblacionales, contemplados en el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015”. Advirtió que el 25 de enero de 2021, se le reiteró que debía enviar el anterior documento; sin embargo, hasta la fecha no lo ha allegado, por lo que el accionante pretende, con la demanda de tutela, obviar el procedimiento establecido en la Ley. 6

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela 3.4. La Nación - Ministerio del Interior, la Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Con la demanda de tutela el accionante pretende que se le “devuelva el esquema

de seguridad” que le fue retirado “sin previo aviso y sin realizar ninguna investigación o algo parecido”. El artículo 81 de la Ley 418 de 1997 creó el programa de protección para las personas que se encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad1. 1 Artículo 81. El Gobierno Nacional pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas, que se encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad 7

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela Por su parte, el Decreto 1066 de 2015 reguló el procedimiento que se debía adelantar para iniciar el trámite de solicitud de protección: Artículo 2.4.1.2.40. Procedimiento ordinario del programa de protección. El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente:

1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional de

Protección.

2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que pertenezcan a las siguientes categorías: Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición.

Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales,

campesinas y de grupos étnicos. Dirigentes o activistas de las organizaciones de derechos humanos y los miembros de la Misión Médica. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente. 8

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela

3. Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – Ctrai

(…). De las pruebas aportadas, se observa que la UNP, mediante correo electrónico del 26 de noviembre de 2020, le solicitó al señor Ciro Nicolás Carbonó Daconte que remitiera el consentimiento para la vinculación al programa de prevención y protección, una fotocopia de su cédula de ciudadanía, un documento que acredite su pertenencia a la población contemplada en el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 y la denuncia de los hechos ante la Fiscalía General de la Nación; además, señaló que (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): En concordancia con lo anteriormente expuesto, una vez realizada las verificaciones del caso y analizando la documentación remitida, se pudo determinar que la misma se encuentra incompleta, por lo cual se le informa por medio de la presente comunicación, los aspectos esenciales que rigen el Programa que coordina esta Entidad y se le indica que, para dar inicio al

procedimiento ordinario, consagrado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, se debe cumplir con los parámetros anteriormente mencionados. 9

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela El 21 de diciembre de 2020, la UNP le indicó que para iniciar el procedimiento ordinario del programa de protección y prevención debía remitir el siguiente documento (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Documento a través del cual se acredite la pertenencia del solicitante a la Población. 13. La acreditación del apoderado, se efectuará a través de copia simple del auto a través del cual se le reconoce personería jurídica para actuar dentro del proceso. Es de resaltar que el documento al que se ha hecho referencia deberá indicar el tipo de proceso en el que se actúa, el cual necesariamente debe versar sobre una violación a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario (negrilla del original).

El 25 de enero de 2021, la UNP le reiteró que debía enviar el documento señalado con anterioridad; adicionalmente manifestó que (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): En otro sentido, una vez verificadas las bases de información de la Unidad, se pudo evidenciar que a la fecha no se han remitido los documentos solicitados. Por tal motivo, no se ha desarrollado el procedimiento ordinario del Programa de Prevención y Protección en su favor y se reitera mediante el

presente correo la documentación esencial requerida (negrilla del original). Bajo ese escenario, se advierte que el derecho a la seguridad personal exige del ciudadano allegar los documentos y adelantar el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico, en aras de que la UNP realice un estudio serio y 10

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela proporcionado del riesgo al que está expuesto el peticionario -si es de carácter extraordinario u ordinario-.

La Corte Constitucional ha señalado que es carga de quien solicita medidas de protección probar, al menos sumariamente, las supuestas amenazas a las que está expuesto: Para exigir la protección del derecho a la seguridad personal, el actor debe probar, al menos sumariamente, los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra expuesto a una amenaza. En esta medida, debe acreditar: a) la naturaleza e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección y; b) que se encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización del inicio del daño consumado2. 2 Corte Constitucional, sentencia T-339-10. 11

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela En este punto, resulta importante aclarar que la UNP, en la contestación de la demanda de tutela, indicó que el señor Carbonó Daconte no ha proporcionado

los documentos requeridos para adelantar el procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015, omisión que también fue puesta de presente por el mismo accionante, al señalar que su “vida profesional no [le] da tiempo para hacer trámites para proteger [su] vida, y mucho menos mi vida personal que por obvias razones también se ve afectada”. Lo anterior demuestra que la única razón por la que la UNP no ha logrado determinar si el riesgo al que está expuesto el actor es de carácter extraordinario o no, ha sido por la pasividad del señor Ciro Nicolás. En virtud de lo anterior, no se advierte por parte de la UNP un actuar que conlleve a la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, pues quedó demostrado que ha sido la omisión del señor Carbonó Daconte la que ha impedido que se adelante el procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015, en aras de determinar el nivel de riesgo y adoptar las medidas necesarias para su protección. 12

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

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Actor: Ciro Nicolás Carbonó Daconte Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela

MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/ evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 14