CE-11001-03-15-000-2021-05823-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO JUDICIAL EN TRÁMITE / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL – No acreditado / AUSENCIA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE La Sala, en el presente caso, encuentra improcedente la acción de tutela al no encontrar superado el requisito que se revisa porque: a) no se han agotado todos los medios para la defensa de sus derechos , pues tal y como se extrajo del escrito de tutela y de las intervenciones realizadas, el acto administrativo con el cual presenta inconformidad fue objeto de distintas demandas de nulidad que actualmente son tramitados por la Sección Primera de esta corporación ; b) no se trata de un sujeto de especial protección y c) no se acreditó un perjuicio irremediable. Con respecto al tema de especial protección, cabe mencionarse que la Corte Constitucional precisó : “La Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a

un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados”. Así, la Sala encuentra que la parte demandante, no es un sujeto de especial protección constitucional, razón por la cual se entiende que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para defender sus intereses. Adicionalmente, la parte demandante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que requiera de una urgente atención por parte del juez. La Sala no desconoce que lo pretendido por la accionante, a través de este mecanismo constitucional, fue controvertir un acto administrativo de carácter general y abstracto, razón por la cual, se hace más fuerte la decisión de declarar improcedente la acción de tutela presentada por la [actora], pues no se presenta ninguna de las circunstancias excepcionales que hicieren procedente la acción. Así las cosas, no es factible que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural y desconozca la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, para así pronunciarse sobre materias que no son de su competencia, máxime cuando no se evidenció una vulneración de derechos de carácter particular y concreto, ni una situación de urgencia o gravedad que sustente su intervención. De acuerdo con lo anterior, es necesario que se agoten todos los recursos que el sistema judicial dispuso con el fin de conjurar las situaciones que amenacen derechos fundamentales y con el fin de impedir el uso indebido de la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA 1 de 6

Bogotá D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05823-00(AC)

Actor: MARÍA DEL PILAR MUÑOZ URREGO Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA/ Requisitos de procedibilidad/ Subsidiariedad.

Síntesis del caso: La parte actora instauró acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados con la expedición de la Resolución No. 3100 de 2019 del Ministerio de Salud y

Protección Social. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver en primera instancia, la acción de tutela presentada por la señora María del Pilar Muñoz Urrego contra el Ministerio de Salud y Protección Social.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera Instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante

1. La señora María del Pilar Muñoz Urrego, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Ministerio de Salud y Protección Social, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo y al libre ejercicio

de la profesión, tras considerar que con la expedición de la Resolución No. 3100 de 20192 se omitió expedir una modificación justa sobre la prestación de servicios de salud en edificaciones de hasta 3 niveles o pisos.

2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al Trabajo y al Ejercicio de la Profesión de mi representado.

SEGUNDO: Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y/o quien corresponda, que suspenda la aplicación, como requisito para la habilitación de los Profesionales Independientes de la Salud, del numeral 8 del inciso 11.1.2. del anexo técnico de la Resolución 3100 de 2019, hasta tanto no exista un 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, 333 de 2021 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud 2 de 6 pronunciamiento de fondo con respecto a la nulidad de la norma por parte del H.

Consejo de Estado.”

3. Como hecho relevante, la parte actora señaló que, el 25 de noviembre de 2019, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 31003, a través de la cual, entre otros, se regló lo relativo a los estándares de la

infraestructura de edificaciones de uso exclusivo de salud4.

4. El fundamento de la vulneración radicó en que la actora no puede cumplir con el requisito estándar de infraestructura exigido por el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud descrito en el numeral 8 del inciso 11.1.2 de la referida resolución.

5. De igual manera, la actora afirmó que tampoco cuenta con la capacidad económica para cumplir con la disposición que ordena realizar la instalación de un ascensor, rampa o sistema alternativo de instalación, lo cual hace que dicha norma se torne desproporcionada, injusta e imposible de cumplir y se vulneren sus derechos al trabajo y al ejercicio libre de la profesión, habida cuenta de que el artículo 26 de la Resolución No. 3100 de 2019, modificado por la Resolución No. 2215 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social que dispuso que el 31 de agosto de 2021 sería la fecha límite para cumplir con las condiciones definidas, so pena de inactivar los servicios no autoevaluados. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros5

6. El Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que la Resolución No. 3100 de 2019 cuenta con la debida motivación para su expedición y presunción de legalidad. En el mismo sentido solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por ausencia del requisito de subsidiariedad ya que, existen otros medios de defensa judicial para estudiar de fondo la legalidad del acto.

7. La Sección Primera del Consejo de Estado, manifestó que, si bien era cierto que en el escrito de tutela se relacionaron algunos procesos de nulidad que

estaban siendo tramitados en dicha Sección, también era cierto que de las pretensiones e inconformidades expuestas por la actora no se advirtió reparo alguno tendiente a controvertir alguna actuación adoptada dentro de los mismos y/o que se dirigiera el amparo contra el Consejo de Estado, razón por la cual no había lugar a pronunciamiento alguno sobre el asunto.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3 Por medio del cual se definieron los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud y se adoptó el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud. 4 "Numeral 8: Los prestadores de servicios de salud ubicados en edificaciones de hasta tres (3) pisos o niveles contados a partir del nivel más bajo construido, y que funcionen en segundo o tercer nivelo piso. cuentan con ascensor o rampa o sistema alternativo de elevación. El sistema alternativo de elevación no puede ser utilizado cuando se presten servicios hospitalarios, cirugía, urgencias, o de atención del parto.” 5 Mediante Auto de 13 de agosto de 2021, el Juzgado 11 Civil del Circuito de Bogotá resolvió admitir la acción de tutela de la referencia. A través de Sentencia de 20 de agosto de 2021, la aludida autoridad judicial “negó” la tutela tras considerar que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. Mediante escrito de 25 de agosto de 2021, la parte demandante presentó impugnación, la cual fue concedida el mismo día. A través de Auto de 31 de agosto de 2021, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá declaró la nulidad de todo lo actuado en la

acción de tutela y remitió la actuación al Consejo de Estado, toda vez que encontró que la Sección Primera del Consejo de Estado debía vincularse al proceso porque, eventualmente, la decisión a adoptarse, a través del presente mecanismo constitucional, podía incidir en el mecanismo ordinario que se tramitaba ante la corporación. Por dicha razón, el 17 de agosto de 2021, el despacho sustanciador resolvió, entre otras, (1) Avocar conocimiento de la acción de tutela de la referencia, (2) admitir la acción de tutela de la referencia y, (3) tener como parte demandado al Ministerio de Salud y Protección Social y vincular a la Sección Primera del Consejo de Estado como tercero interesado. 3 de 6

Contenido: 2.1 Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. 2.2. Conclusiones. 2.1. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela

8. En el presente caso, la Sala declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de subsidiariedad, como pasa a explicarse.

9. Para estudiar el aludido requisito, debe considerarse que la demandante pretende que, por vía de tutela, se suspenda la aplicación del numeral 8 del inciso 11.1.2 del anexo técnico de la Resolución No. 3100 de 2019 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, hasta tanto no exista un pronunciamiento de fondo respecto de la nulidad de dicha norma por parte del Consejo de Estado.

10. En concordancia con lo anterior, resulta preciso recordar que el artículo 6

del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 86 Constitucional, señaló que la tutela, por regla general, resulta improcedente, cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

11. La Corte Constitucional6 ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales.

12. La Sala, en el presente caso, encuentra improcedente la acción de tutela al no encontrar superado el requisito que se revisa porque: a) no se han agotado todos los medios para la defensa de sus derechos7, pues tal y como se extrajo del escrito de tutela y de las intervenciones realizadas, el acto administrativo con el cual presenta inconformidad fue objeto de distintas demandas de nulidad8 que actualmente son tramitados por la Sección Primera de esta corporación9; b) no se trata de un sujeto de especial protección y c) no se acreditó un perjuicio irremediable.

13. Con respecto al tema de especial protección, cabe mencionarse que la Corte Constitucional10 precisó (se trascribe): “La Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de 6 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-116 de 2018. “Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y

extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.” 8 Radicados No. 11001-03-24-000-2020-00281-00, 11001-03-24-0002020-00481-00, 11001-03-24-0002020-00522-00, 11001-03-24-000-2020-00516-00; 11001-03-24-000-2021-00086-00 y 11001-03-24-000-2021-00246-00. 9 Adicionalmente, la Sala encontró que con relación al proceso No. 11001-03-24-000-2021-00246-00 se solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la norma atacada por la accionante, por lo cual, se pone de presente que a través de los referidos mecanismos ya se solicitaron medidas cautelares para que la autoridad judicial competente determine si es necesario adoptarlas, de manera previa a proferir una decisión de fondo sobre el asunto. 10 Corte Constitucional. Sentencia T 736 de 2013.

4 de 6 discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados”.

14. Así, la Sala encuentra que la parte demandante, no es un sujeto de especial protección constitucional, razón por la cual se entiende que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para defender sus intereses. Adicionalmente, la parte demandante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que requiera de una urgente atención por parte del juez.

15. La Sala no desconoce que lo pretendido por la accionante, a través de este mecanismo constitucional, fue controvertir un acto administrativo de carácter general y abstracto11, razón por la cual, se hace más fuerte la decisión de declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Muñoz Urrego, pues no se presenta ninguna de las circunstancias excepcionales que hicieren procedente la acción.12

16. Así las cosas, no es factible que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural y desconozca la naturaleza subsidiaria de la acción

de tutela, para así pronunciarse sobre materias que no son de su competencia, máxime cuando no se evidenció una vulneración de derechos de carácter particular y concreto, ni una situación de urgencia o gravedad que sustente su intervención.

17. De acuerdo con lo anterior, es necesario que se agoten todos los recursos que el sistema judicial dispuso con el fin de conjurar las situaciones que amenacen derechos fundamentales y con el fin de impedir el uso indebido de la acción de tutela.

2.2. Conclusiones

18. Por las consideraciones expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente y, en ese sentido, no hay lugar a pronunciarse sobre los demás requisitos generales ni sobre el fondo del asunto.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: (…) 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” 12 Al respecto: Corte Constitucional, en Sentencia C-132 de 2018, (se trascribe) “7.4. Para la Corte la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente como mecanismo subsidiario, siempre que se demuestre la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, en cuanto, a pesar del contenido impersonal de la actuación administrativa, resulte posible determinar quién es el titular del derecho conculcado.// Recordó la Sala que la acción de tutela puede ser ejercida contra actos administrativos generales (i) cuando la persona afectada carece de medios ordinarios para procurar la defensa de sus derechos fundamentales, dado que no

tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y (ii) cuando la aplicación del acto administrativo general amenace o vulnere los derechos fundamentales de una persona. Además, reiteró que la acción de tutela es procedente contra las determinaciones de orden general en el evento que éstas causen daños a los derechos fundamentales de las personas y que devengan en perjuicios irremediables.” 5 de 6

RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la señora María del Pilar Muñoz Urrego, contra el Ministerio de Salud y

Protección Social.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin13.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Firmado electrónicamente

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado 13 secgeneral@consejodeestado.gov.co. 6 de 6