CE-11001-03-15-000-2021-05925-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / AUSENCIA DE DEFECTO

SUSTANTIVO

[E]n el presente caso, se analizará el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente jurisprudencial, luego de que se estudie el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional frente al defecto sustantivo. (…) [El problema jurídico consiste en determinar si] ¿La solicitud de amparo presentada por Ecopetrol S.A., en cuanto a las inconformidades relativas a la indebida aplicación del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y prescripción para proferir el acto de determinación de la contribución, reviste relevancia constitucional? (…) [S]e denota que entrar a analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de la autoridad judicial accionada, la cual, a partir del análisis del caso y el criterio de la corporación, determinó que Ecopetrol S.A. era responsable de la contribución por contratos de obra. En esos términos, la intervención del juez constitucional, en el sub examine, comportaría una suplantación de las competencias del juez natural, dado que la acción de tutela no puede emplearse como una tercera instancia para que se aplique la interpretación que la accionante considera es la adecuada, comoquiera que eso corresponde a la órbita de decisión de aquel, menos aun cuando no se evidencia que la autoridad judicial haya incurrido en un yerro ostensible y arbitrario, al proferir la decisión que busca controvertirse. (…) En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de

tutela, en referencia a las inconformidades relativas al defecto sustantivo, por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional (…).

ACCIÓN DE TUTELA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No

configuración / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / CONTRATO DE

EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES /

CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN A DERECHOS FUNDAMENTALES

[E]n el presente caso, se analizará el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente jurisprudencial (…) ¿El Consejo de Estado, Sección Cuarta, aplicó el precedente jurisprudencial vigente para la fecha en que dictó la sentencia aquí debatida, sobre el hecho generador de la contribución de obra pública, o estaba obligada a aplicar los pronunciamientos invocados por la entidad accionante? (…) [S]e aclara que esta instancia constitucional no es el escenario adecuado para cuestionar el criterio jurisprudencial acogido por el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación 2020-CESUJSP-001 del 25 de febrero de 2020, en los términos que expone Ecopetrol S.A., puesto que ello escapa de la órbita de protección de esta acción de tutela. En esa línea de ideas, se procederá a examinar si la corporación referida incurrió en el defecto fáctico alegado. (…) ¿La corporación accionada valoró los contratos y su objeto, de conformidad con las reglas de la sana crítica? (…) Pues bien, al revisar la sentencia del 11 de marzo

de 2021, se advierte que la autoridad precitada, sobre las pruebas que la parte accionante estima indebidamente valoradas, enlistó los diecinueve contratos suscritos por Ecopetrol entre el 4 de junio de 2008 y el 4 de abril de 2009, que la DIAN consideraba que generaban la contribución por obra pública, y se refirió a cada uno de los objetos contractuales, según los documentos de los acuerdos que obraban en los antecedentes administrativos allegados al proceso. A partir de lo anterior, la corporación concluyó que tales negocios correspondían a aquellos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, que tenían por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, la ejecución de cualquier otro trabajo material y, de esta manera, conllevaban la realización del hecho generador de la contribución especial. (…) En consecuencia (…) se negará www.consejodeestado.gov.co el amparo constitucional ante la ausencia de configuración del defecto fáctico y el desconocimiento del precedente judicial invocados por Ecopetrol S.A., a través de la acción interpuesta en contra del Consejo de Estado, Sección Cuarta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05925-00(AC)

Actor: ECOPETROL S.A.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA

Temas: Acción de tutela contra providencia judicial dictada dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negó la nulidad de los actos administrativos que declararon a la entidad accionante sujeto de contribución por contratos de obra pública. Incumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional frente a las inconformidades relativas a la desatención del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y la prescripción para proferir el acto de determinación de la contribución.

Ausencia del desconocimiento del precedente jurisprudencial y defecto fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia. HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ecopetrol S.A. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante DIAN, en la que solicitó la nulidad de las resoluciones de determinación de la contribución1 1 La entidad demandó las siguientes Resoluciones: 900238 del 3 de octubre, 900245 del 4 de octubre, 900280 del 15 de octubre, 900298 del 22 de octubre, 900314 del 25 del mismo mes, 900219 del 19 de septiembre, 900332 y 900326 del 1. ° de noviembre, 900340 del 6 de noviembre, 900354 y 900366 del 7 de noviembre, 900382 del 15 de noviembre, 900385 del 22 de noviembre,

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por contratos de obra pública y los actos administrativos2, mediante los cuales la entidad mencionada resolvió negativamente los recursos de reconsideración interpuestos en contra de las primeras decisiones, y, a título de restablecimiento del derecho, requirió declararlo en paz y salvo, respecto de las sumas de dinero objeto de discusión. El 28 de julio de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda. La decisión fue apelada por la entidad demandada. El 11 de marzo de 2021 el Consejo de Estado, Sección Cuarta, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó lo solicitado en el medio de control. b) Inconformidad La sociedad accionante consideró que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, junto con los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y situaciones consolidadas. Para el efecto, sostuvo que aquel desatendió la Constitución Política y, concretamente, las garantías mencionadas, al aplicar el criterio jurisprudencial definido en la sentencia de unificación 2020-CESUJSP-001 del 25 de febrero de 2020, expediente 22.473. En ese sentido, precisó que la tesis allí fijada por la Sala Plena, según la cual el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública es totalmente independiente del régimen contractual

aplicable y sólo debe revisarse, de un lado, que una de las partes sea de carácter estatal y, de otro, que el objeto del contrato consista en cualquier trabajo material sobre un bien inmueble, es totalmente errada, adolece de toda clase de vicios y desconoce no sólo las reglas propias de cada contrato, sino el precedente de la corporación, en el que se le ha amparado y se ha reconocido que los negocios suscritos por la empresa corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales, a los cuales no se les puede aplicar el tributo, y la excepción normativa preceptuada en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993. Asimismo, explicó que la accionada utilizó el cambio de precedente de manera intempestiva y, con ello, generó un perjuicio económico irreparable, ya que afectó de manera grave e injustificada su competitividad frente a otras empresas del sector, impuso una carga fiscal adicional que afecta el valor de los precios ofertados y el de los contratos y acarrea el recobro a los contratistas de las sumas pagadas a la DIAN. Así, señaló que la corporación accionada inobservó la anterior posición, concretamente las sentencias del 22 de febrero de 2018, expediente 2014-00994 (22.536); 19 de abril de la misma anualidad, expediente 2013-00626 900410 del 4 de diciembre todas del 2013, 900003 y 900004 del 20 de enero, 900045 del 4 de abril, 900049 del 8 de abril del 2014 y 900011 del 24 de febrero de 2014. 2 Los recursos de reconsideración fueron resueltos, a través de las siguientes Resoluciones:

900256 y 900251 del 15 de septiembre, 900269 del 17 de septiembre, 900271 del 19 de septiembre, 900297 del 21 de octubre, 900302 del 23 de octubre, 900307 del 27 de octubre, 900191 del 28 de octubre, 900313 del 27 de octubre, 900328 del 30 de octubre, 900330 del 4 de noviembre, 900341 y 900349 del 12 de noviembre, 900357 y 900359 del 18 de noviembre, 900195 del 19 de noviembre, 900201 del 20 de noviembre, 900370 del 21 de noviembre y 900384 del 2 de diciembre, todas del 2014. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (22.939); 3, 24 y 31 de mayo de la misma anualidad, expedientes 2015-01316 (23.378); y 2015-00771 (23.362) y 2014-00616 (22.388), respectivamente, proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en las cuales determinó que los contratos celebrados por Ecopetrol corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales a los cuales no se les puede aplicar la contribución de obra pública, lo cual atenta en contra del principio de confianza legítima frente a las situaciones consolidadas. De otra parte, manifestó que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, incurrió en un defecto sustantivo por cuanto aplicó de manera indebida el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, en el cual se dispone que los contratos de exploración y explotación de

recursos naturales renovables y no renovables, así como los relativos a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales, se rigen por disposiciones especiales y, en ese entendido, los negocios celebrados por Ecopetrol no podían catalogarse como de obra pública, sino como propios de la actividad comercial e industrial que le compete, no sujetos o exentos de la contribución de obra pública. Igualmente, indicó que incurrió en un defecto procedimental, por cuanto no examinó minuciosamente los contratos discutidos en las resoluciones de determinación ni evidenció que aquellos se trataban de asuntos propios de la actividad de producción o explotación de hidrocarburos, sino que simplemente se limitó a transcribir los objetos contractuales y emplear incorrectamente las reglas de unificación. Finalmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada erró al resolver el debate respecto a la prescripción de la acción para proferir el acto de determinación de la contribución de obra pública, ya que confundió ese fenómeno con el de caducidad y pasó por alto que la DIAN es la entidad encargada de fiscalizar y determinar ese tributo y, en razón a ello, debió emplearse el Estatuto Tributario y no la legislación civil, para fijar el término con el que contaba la administración para efectuar la delimitación de la contribución, de conformidad con el precedente jurisprudencial definido en una decisión proferida por el magistrado Milton Chávez García, de la cual no refirió la fecha ni el número de radicación, sólo transcribió apartes de aquella. PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, como consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 11 de

marzo de 2021 expedida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, y ordenarle dictar una nueva decisión.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO

Consejo de Estado, Sección Cuarta. La magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, en tanto que aquella no fue razonable y suficientemente sustentada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y, por el contrario, la accionante se limitó a reiterar las inconformidades que invocó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que fueron analizados en el proceso, relativas a la notificación extemporánea de los actos enjuiciados y a que los contratos de obra que celebró guardan estrecha relación con las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, de manera que escapan del ámbito de aplicación de la contribución especial por obra pública, con lo que pretende agotar una instancia adicional. De igual manera, indicó que la sentencia objeto de cuestionamiento no incurrió en los defectos sustantivo, procedimental absoluto o violación directa de la Constitución Política, puesto que la corporación se apoyó en las normas y, con fundamento en la interpretación jurídica y en el precedente de esta corporación, sentado en la Sentencia de Unificación de Sala Plena 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, determinó que Ecopetrol S.A. realizó el hecho generador

de la contribución especial porque la sociedad de economía mixta de derecho público suscribió negocios jurídicos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles; además, arguyó que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para cuestionar las reglas jurisprudenciales fijadas por la corporación frente al tema ni insistir en la aplicación de criterios de exégesis que no se encontraban vigentes al momento de la decisión. Por último, manifestó que la solicitud tampoco satisface la exigencia adicional para cuestionar una sentencia de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado, esto es, que se evidencie una anomalía de tal magnitud que exija la intervención del juez constitucional. Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción o, subsidiariamente, negar las pretensiones de la solicitud de amparo. DIAN Diana Astrid Chaparro Manosalva, subdirectora de Gestión y Representación Externa de la Dirección de Gestión Jurídica de la entidad, señaló que la decisión judicial controvertida no adolece de los vicios invocados por la parte accionante ni se configura la transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, por tanto, no tiene un fundamento constitucional, toda vez que Ecopetrol S.A. insiste y reitera argumentos que ya fueron planteados y posteriormente resueltos por las autoridades judiciales competentes. Al respecto, detalló los cargos que la sociedad accionante expuso en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que fueron decididos adecuadamente por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, entre esos,

que no era sujeto pasivo de la contribución de obra pública, en tanto que, en virtud del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, los contratos relacionados con las actividades de exploración, explotación, refinación y demás propias del sector de hidrocarburos suscritos por la sociedad estaban excluidos, y la prescripción de la acción para proferir las resoluciones de determinación del tributo. También, mencionó que la autoridad judicial accionada analizó el objeto de cada uno de los contratos relacionados con el litigio y, con fundamento en dicho estudio, determinó que se generaba la contribución de obra pública y aplicó el criterio fijado Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Sentencia de Unificación 22473 del 2020, el cual no podía cuestionarse, en este escenario, comoquiera que contra esa decisión no se dirige la acción de tutela. Así, resaltó que el mecanismo constitucional es improcedente, ya que no satisface los requisitos jurisprudenciales para la procedencia en contra de la providencia judicial cuestionada y la finalidad de la parte accionante es crear una tercera instancia. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20213, el cual regula que: «[…] Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a

la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento […]»4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado6 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los 3 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 4 Se aclara que si bien el magistrado ponente de la decisión, en casos en los que se discute el desconocimiento de una sentencia de unificación suscrita por él, ha manifestado su impedimento, por considerar que incurre en la causal contenida en el numeral 4 del artículo 56 del CPP, no lo es

menos que, en esta oportunidad, se asumió el conocimiento, debido a que en numerosas oportunidades los referidos impedimentos han sido declarados infundados. 5 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 6Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de los defectos planteados. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes7: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando

exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Procedencia de la acción de tutela contra providencias del Consejo de Estado Resulta necesario poner de presente que en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precitada en el acápite anterior, se decidió admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales de esta corporación, por lo cual desde esa oportunidad este ha sido el criterio pacífico del Consejo de Estado. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en pronunciamientos recientes, la Corte Constitucional8 ha venido sosteniendo que la procedencia de las acciones de tutela dirigidas a debatir sentencias judiciales 7Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. 8 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: SU-917 de 2010, SU-074 de 2016, SU-050

de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018 y SU-072 de 2018. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictadas por altas corporaciones debe ser más restrictiva, por lo cual, además de los requisitos generales de procedencia y los específicos de procedibilidad, debe acreditarse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente mandatos constitucionales o que resulte incompatible con la jurisprudencia sentada por el máximo tribunal constitucional sobre el alcance de un derecho fundamental y, que por ende, requiera la imperiosa intervención del juez constitucional, en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales. Lo anterior en atención a la prerrogativa asignada a las altas cortes consistente en unificar jurisprudencia y ser los órganos de cierre de su jurisdicción, con lo cual dotan de seguridad jurídica las decisiones judiciales y brindan certeza a los usuarios que acuden a los procesos en busca de administración de justicia. Bajo este contexto, la Corte Constitucional coligió que cuando no se presente una irregularidad de la entidad antes señalada, debe admitirse las interpretaciones y valoraciones probatorias, inclusive si el juez de tutela no comparte la decisión. Bajo este contexto, el juez de tutela debe ser especialmente cuidadoso cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de

procedencia. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, la Subsección advierte que, si bien la entidad accionada señaló que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, incurrió en una violación directa de la Constitución Política porque desatendió las garantías constitucionales al debido proceso, seguridad jurídica y confianza legítima, al aplicar el precedente jurisprudencial fijado en la Sentencia de Unificación 2020CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020 de Sala Plena, y en un defecto procedimental, comoquiera que no valoró de manera detallada y pormenorizada los contratos que dieron origen a la contribución por obra pública, lo cierto es que esos argumentos se enmarcan en los defectos denominados desconocimiento del precedente jurisprudencial y fáctico, por lo cual serán estudiados en esas causales, respectivamente. Así las cosas, en el presente caso, se analizará el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente jurisprudencial, luego de que se estudie el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional frente al defecto sustantivo. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La solicitud de amparo presentada por Ecopetrol S.A., en cuanto a las inconformidades relativas a la indebida aplicación del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y prescripción para proferir el acto de determinación de la contribución, reviste de relevancia constitucional? 2. ¿El Consejo de Estado, Sección Cuarta, aplicó el precedente jurisprudencial

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vigente para la fecha en que dictó la sentencia aquí debatida, sobre el hecho generador de la contribución de obra pública, o estaba obligada a aplicar los pronunciamientos invocados por la entidad accionante? 3. ¿La corporación accionada valoró los contratos y su objeto, de conformidad con las reglas de la sana crítica? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) análisis de la relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, (III) desconocimiento del precedente, (IV) estudio del desconocimiento del precedente en el caso concreto, (V) defecto fáctico y (VI) análisis probatorio efectuado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Veamos: - Primer problema jurídico ¿La solicitud de amparo presentada por Ecopetrol S.A., en cuanto a las inconformidades relativas a la indebida aplicación del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y prescripción para proferir el acto de determinación de la contribución, reviste relevancia constitucional?

I. Relevancia Constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional9. Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el

máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones judiciales que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica. En ese orden, sólo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que el juez constitucional está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados y vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario verificar, además, las finalidades de este 9 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito.

II. Análisis de la relevancia constitucional frente al defecto sustantivo

Ecopetrol S.A. requirió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, los cuales consideró vulnerados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión de la expedición de la sentencia del 11 de marzo de 2021. Para el efecto, señaló que aquella incurrió en un defecto sustantivo por aplicación indebida del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, a partir del cual debió concluir que los contratos suscritos no podían catalogarse como de obra pública, sino como propios de la actividad comercial e industrial que le compete, y, por consiguiente, no sujetos o exentos de la contribución mencionada. Igualmente, indicó que la autoridad judicial accionada resolvió de manera incorrecta el debate sobre la prescripción de la acción para proferir el acto de determinación de la contribución, ya que confundió ese fenómeno con el de caducidad y no empleó el Estatuto Tributario para fijar el término con e