CE-11001-03-15-000-2021-06062-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RECONOCIMIENTO

DE PRIMA TÉCNICA / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En primer lugar, el [accionante] señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció la jurisprudencia aplicable al caso, por cuanto ignoró lo dispuesto en (i) el fallo de tutela dictado el 23 de septiembre de 2013 por la Sección Cuarta de esta Corporación y (ii) la sentencia proferida el 24 de agosto de 2006 por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación. No obstante, la Sala estima que al actor no le asiste razón en ninguno de los casos. (…) 10.1.- Por una parte, si bien el mencionado fallo de tutela guarda similitudes fácticas con la acción que ocupa a la Sala, este no fijó reglas jurisprudenciales que requieran ser aplicadas a futuro por otros operadores judiciales. (…) En segundo lugar, el accionante argumentó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca interpretó de manera errada el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996, toda vez que le exigió el cumplimiento de la totalidad de los factores que establece dicho artículo. Para la Sala, este reproche no ha de prosperar, pues la autoridad judicial accionada no verificó –ni mucho menos exigió– el cumplimiento de todos los factores que establece el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996. (…) En tercer lugar, el señor

Salcedo Andrade argumentó que la autoridad judicial accionada no debió verificar el cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 2 del Decreto 1661 de 1991, sino los factores del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996. (…) En este orden de ideas, la Sala encuentra fundado que el tribunal accionado haya enfocado su examen en los requisitos que establece el artículo 2 del Decreto 1661 de 1991 y no en los factores del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06062-00(AC)

Actor: CLAUDIO AUGUSTO SALCEDO ANDRADE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Procede la Sala a resolver la acción de tutela interpuesta por el señor Claudio Augusto Salcedo Andrade contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2021 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 76001-33-33-015-2015-00070-01, en el cual obra como demandante.

1 La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017

y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 7 de septiembre de 2021 el señor Salcedo Andrade interpuso, a través de apoderado judicial, una acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados por la sentencia proferida el 30 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de radicado No. 76001-33-33-015-2015-00070-01. En dicha decisión, la autoridad judicial accionada revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor presentó en contra de la Contraloría General de la República. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<Atendiendo a los hechos expuestos, de la manera más respetuosa solicito se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y como consecuencia de ello procédase a dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia del 30 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el expediente 76001-33-33-0152015-00070-01, demandante CLAUDIO AUGUSTO SALCEDO ANDRADE, demandado CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, magistrado ponente

Dr. RONALD OTTO CEDEÑO BLUME>>.

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El señor Salcedo Andrade ha estado vinculado a la Contraloría General de la República desde el 29 de junio de 1993. Ha ocupado distintos cargos y actualmente se desempeña como profesional universitario grado 01 en el grupo de Vigilancia Fiscal de la Gerencia del Valle. 3.2.- Mediante memorando del 9 de mayo de 20171, el gerente de Talento Humano de la Contraloría General de la República negó el reconocimiento de la prima técnica solicitada por el accionante. 3.3.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Salcedo Andrade demandó el mencionado acto administrativo y solicitó que 1 El accionante anotó que el acto administrativo fue emitido el 9 de marzo de 2017, pero al estudiar las pruebas que obran en el expediente la Sala constató que el memorando es del 9 de mayo de

2017. 2 se ordenara a la Contraloría General de la República (i) reconocer la prima técnica en una proporción del 45% del salario básico mensual devengado, (ii) pagar las sumas de dinero dejadas de percibir por concepto de prima técnica desde el momento en el que la solicitó y (iii) reliquidar las prestaciones sociales y emolumentos a los que hubiere lugar. 3.4.- El 13 de septiembre de 2019 el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Cali accedió a las pretensiones del medio de control. La parte

demandada interpuso recurso de apelación, y en sentencia del 30 de abril de 2021 la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

C. Fundamentos de derecho 4.- El señor Salcedo Andrade alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en tres yerros diferentes: (i) un defecto sustantivo por indebida aplicación normativa,

(ii) un defecto por desconocimiento de la jurisprudencia aplicable al caso y (iii) un defecto sustantivo por indebida interpretación de las normas. 4.1.- En primer lugar, afirmó que el ad quem basó su decisión en normas inaplicables al caso. En particular, adujo que el Decreto 1661 de 1991 regula la prima técnica de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, por lo que sus disposiciones no pueden extrapolarse a los funcionarios de la Contraloría General de la República, quienes –para la época de los hechos– estaban cobijados por normas especiales: la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996. 4.2.- En segundo lugar, señaló que el tribunal accionado no tuvo en cuenta el fallo de tutela proferido el 23 de septiembre de 2013 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En dicha providencia, esta Corporación amparó los derechos fundamentales de un funcionario de la Contraloría General de la República a quien se le había negado la prima técnica bajo el argumento de que no acreditó haber cursado estudios superiores de especialización, maestría o doctorado en áreas

directamente relacionadas con su cargo. En esa oportunidad, la Sección Cuarta de esta Corporación encontró que el funcionario acreditó haber cursado una especialización antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, por lo que era merecedor de la prima técnica. 4.2.1.- De forma semejante, indicó que en agosto de 2006 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado determinó que si bien el Decreto 1724 de 1997 modificó el contenido de los artículos 2 y 5 del Decreto 1384 de 1996 –que permitían el reconocimiento de la prima técnica en el nivel profesional al interior de la Contraloría General de la República– mantuvo este beneficio para quienes, a la fecha de su entrada en vigencia, ya habían consolidado su derecho a percibir la prima técnica. 4.2.2.- Con base en esta jurisprudencia, el actor concluyó que es merecedor de la prima técnica, por cuanto a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 3 cumplía con los requerimientos que exigía el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996 para el reconocimiento de dicho beneficio. En efecto, manifestó que para ese momento (i) había obtenido un título profesional en administración de empresas, (ii) tenía una amplia experiencia relacionada con las funciones propias del cargo, pues llevaba más de quince años trabajando en la Contraloría General de la República, (iii) había obtenido un título de especialista en administración pública y (iv) había participado en diversos seminarios y cursos académicos. 4.3.- En tercer lugar, argumentó que el fallador de segunda instancia incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 5 del Decreto 1384 de

1996, pues le exigió al accionante el cumplimiento de todos y cada uno de los factores que establece el artículo, mientras que este dice claramente que dichos factores <<se tendrán en cuenta conjunta o separadamente, además de los principios establecidos en este Decreto>>.

D. Intervenciones y oposiciones 5.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cabeza del magistrado Ronald Otto Cedeño Blume, solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo. En su entender, el accionante está utilizando la vía de tutela como una tercera instancia para ventilar sus pretensiones, las cuales no tienen fundamento jurídico. Precisó que el caso se decidió a la luz de la normatividad aplicable y de las pautas jurisprudenciales que ha trazado el Consejo de Estado en casos similares, por lo que en ningún momento se vulneraron sus derechos fundamentales. 6.- La Contraloría General de la República solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, pues consideró que esta no satisface el requisito de subsidiariedad. Según el apoderado de la autoridad, el accionante aún cuenta con un mecanismo judicial idóneo y adecuado para salvaguardar sus derechos fundamentales, a saber: el recurso extraordinario de revisión. 6.1.- Adicionalmente, adujo que el señor Salcedo Andrade tampoco acreditó la configuración de alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Manifestó que la autoridad judicial accionada valoró todos y cada uno de los elementos probatorios aportados a lo largo del proceso, se basó en la jurisprudencia vinculante y tuvo en cuenta las

normas aplicables al caso. 7.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a pesar de haber sido debidamente notificada, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala no accederá a las pretensiones de la acción de tutela, pues considera que la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

(i) no desconoció la jurisprudencia aplicable al caso concreto, (ii) no interpretó de 4 forma errada el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996 y (iii) no incurrió en un yerro por indebida aplicación del Decreto 1661 de 1991. 9.- Para empezar, la Sala constata que el recurso de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia: (i) el accionante indicó de manera clara tanto las razones como los hechos en los que se fundamenta la acción; (ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional, pues el accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales fueron vulnerados por la presunta interpretación y aplicación indebida de las normas y la jurisprudencia aplicables; (iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad, porque el accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso2; (iv) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que la sentencia acusada data del 30 de abril de 2021 (fue notificada el 21 de junio

de 2021) y la acción de tutela se presentó el 7 de septiembre de 2021, y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 10.- En primer lugar, el señor Salcedo Andrade señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció la jurisprudencia aplicable al caso, por cuanto ignoró lo dispuesto en (i) el fallo de tutela dictado el 23 de septiembre de 2013 por la Sección Cuarta de esta Corporación3 y (ii) la sentencia proferida el 24 de agosto de 2006 por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación4. No obstante, la Sala estima que al actor no le asiste razón en ninguno de los casos. 10.1.- Por una parte, si bien el mencionado fallo de tutela guarda similitudes fácticas con la acción que ocupa a la Sala, este no fijó reglas jurisprudenciales que requieran ser aplicadas a futuro por otros operadores judiciales. 10.2.- Por otra parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación señaló que, a pesar de que el Decreto 1724 de 1997 eliminó la prima técnica para los funcionarios públicos del nivel profesional, creó un régimen de transición para aquellos que a la fecha de su entrada en vigencia (i) ya percibían dicho beneficio o (ii) ya habían consolidado su derecho a percibirlo. Si bien los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil no son vinculantes, la Sala encuentra que la autoridad judicial accionada sí reconoció la existencia del régimen de transición, por cuanto no aplicó directamente lo dispuesto en el Decreto 1724 de 1997, sino que se dio a

la tarea de verificar si el accionante había cumplido con los requisitos para obtener la prima técnica antes de la entrada en vigencia de dicho decreto. En la sentencia reza lo siguiente: 2Cabe aclarar que, contrario a las apreciaciones de la Contraloría General de la República, en este caso no procede el recurso extraordinario de revisión, por cuanto los reproches del accionante no concuerdan con alguna de las causales que establece el artículo 250 del CPACA. 3 Radicado No.11001-03-15-000-2013-01715-00. 4Radicado No.11001-03-06-000-2006-00047-00(1745). El accionante se equivocó en la fecha de esta providencia, pues anotó que fue proferida en octubre de 2006. 5 <<[M]ediante el artículo 4º del citado Decreto 1724 de 1997 se creó un régimen de transición, al disponer que aquellas personas a quienes se les hubiere reconocido la prima técnica, en cargos diferentes a los niveles Directivo, Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes, continuarían disfrutándola hasta su retiro del organismo o se cumplieran las condiciones para su pérdida. (…) se observa que el demandante para la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 del 4 de julio de 1997 no tenía acreditada la experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años, si se cuenta la misma a partir del título de Especialista en Administración Pública, el cual sólo lo obtuvo el 6 de diciembre de 1996>>. 11.- En segundo lugar, el accionante argumentó que el Tribunal Administrativo del

Valle del Cauca interpretó de manera errada el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996, toda vez que le exigió el cumplimiento de la totalidad de los factores que establece dicho artículo. Para la Sala, este reproche no ha de prosperar, pues la autoridad judicial accionada no verificó –ni mucho menos exigió– el cumplimiento de todos los factores que establece el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996. En ningún punto de la sentencia se mencionaron dichos factores; el análisis que realizó el ad quem se enfocó en el examen de los requisitos del literal a) del artículo 2 del Decreto 1661 de 1991, los cuales deben satisfacerse en conjunto para obtener el reconocimiento de la prima técnica5. 12.- En tercer lugar, el señor Salcedo Andrade argumentó que la autoridad judicial accionada no debió verificar el cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 2 del Decreto 1661 de 1991, sino los factores del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996. Lo anterior, debido a que el primer decreto aplica únicamente a los funcionarios de la Rama Ejecutiva, mientras que el segundo es la norma especial que regula la prima técnica para los empleados de la Contraloría General de la República. Para la Sala, este cargo no tiene vocación de prosperidad por las razones que se exponen a continuación: 12.1.- El artículo 113 de la Ley 106 de 1993 estableció las generalidades de la prima técnica para los funcionarios de la Contraloría General de la República en los siguientes términos: <<El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que

desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y el nivel profesional. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por ley para el respectivo cargo. Para su asignación se deberán contar con certificado de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año. Artículo 46 y ss. Decreto-Ley 720 de 1978. 5 En el artículo reza lo siguiente: <<Para tener derecho a prima técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado. a)- Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres años; o, b)- Evaluación del desempeño>>. 6 La prima técnica será asignada por Resolución del Contralor General de la República. Criterios, Requisitos, Formalidades>>. 12.2.- Mediante la sentencia C-100 de 1996 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del primer inciso de la norma antes transcrita, por cuanto el ordinal 19 del artículo 150 de la Carta Política señala que la reglamentación de los requisitos mínimos para acceder a la prima técnica está a cargo del Gobierno nacional. Así las cosas, determinó que <<el contralor [no podrá] conceder nuevas primas técnicas con base en su propia reglamentación, sino que deberá basarse en las reglamentaciones expedidas en esta materia por

el Ejecutivo>>. Por lo tanto, el régimen de prima técnica contemplado en el Decreto 1661 de 1991, si bien fue previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva, resultó ser el marco normativo aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República. 12.3.- En atención a lo anterior, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1384 de 1996, mediante el cual definió la prima técnica, su campo de aplicación, su cuantía y los factores para su valoración al interior de la Contraloría General de la República. Sin embargo, la entrada en vigencia de esta nueva norma no implicó la derogatoria del Decreto 1661 de 1991; por el contrario, esta Corporación ha entendido que el Decreto 1384 de 1996 se promulgó con el fin de complementar aquello que no había contemplado el régimen general de prima técnica y ajustarlo a las disposiciones de la sentencia C-100 de 19966. De hecho, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha explicado lo siguiente: <<[E]n la medida en que el artículo 3 del Decreto 1384 de 1996, al tratar de regular lo pertinente sobre los requisitos, no los enlistó ni definió de manera específica, sino que enunció de manera general, que estos corresponderían a los que excedieran los mínimos previstos para el ejercicio del cargo; planteamiento que necesariamente implica la remisión a las exigencias que sí contempla de manera explícita el Decreto 1661 de 1991 expedido por el Gobierno Nacional, tal como correspondía según lo estimado por la Corte Constitucional al momento de declarar la exequibilidad condicionada del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, cuando precisó que el Contralor no podrá (…) proceder a reglamentar los

requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde (…) al Gobierno>>.7 12.4.- En este orden de ideas, la Sala encuentra fundado que el tribunal accionado haya enfocado su examen en los requisitos que establece el artículo 2 del Decreto 1661 de 1991 y no en los factores del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996. 12.5.- Además, esta Sala concuerda con el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en que antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 el señor Salcedo Andrade no configuró su derecho a que se le reconociera la prima 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 de marzo de 2018. Radicado No. 54001-23-33-000-2015-0012901(1028-17). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. M.P. William Hernández Gómez. 23 de julio de 2020. Radicado No. 68001-23-33-000-2016-0110601(4301-18). 7 técnica, pues no cumplió con los requisitos que establece el Decreto 1661 de

1991. Lo anterior, debido a que no acreditó la experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional durante un término de tres años, pues obtuvo su título de especialista en administración pública en diciembre de 1996. 13.- La decisión objeto de tutela examinó los supuestos fácticos y jurídicos de manera completa y razonada, por lo cual no es procedente acceder al amparo

solicitado. En ella se cumplió cabalmente la obligación de motivación que implica la justificación del fallo fundada en las normas, los hechos y las reglas jurisprudenciales que el juez estime aplicables analizadas frente al caso concreto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia solicitado por señor Claudio Augusto Salcedo Andrade por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la

Corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado 8