CE-11001-03-15-000-2021-06231-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acción de tutela no es una tercera instancia / REAJUSTE DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO DE LA

POLICÍA NACIONAL

[E]n la tutela, el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el recurso de apelación que presentó contra la providencia de primera instancia del incidente de liquidación de condena. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto al contenido y alcance del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, asunto que ya fue resuelto en la providencia del 21 de julio de 2021 (…) Siendo así, es claro que aunque el actor invocó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que terminó promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a la apertura de incidente de liquidación de condena para efecto del cumplimiento de la providencia del 11 de marzo de 2021. En últimas, a juicio de la Sala, el demandante pretende desconocer los procedimientos y términos legalmente previstos para el cumplimiento de sentencias judiciales.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06231-00(AC)

Actor: HÉCTOR HERNANDO MALAGÓN MAHECHA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Héctor Hernando Malagón Mahecha contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. El 14 de septiembre de 2021, el señor Héctor Hernando Malagón Mahecha pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la providencia del 21 de julio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: Ruego de manera respetuosa a los señores Magistrados del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, amparen los derechos fundamentales al debido proceso, violados al señor Agente (r) Héctor Hernando Malagón Mahecha, y como consecuencia de ello, se disponga: DEJAR sin efectos la providencia del 21 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el proceso radicado 66001-3333001-2021-00095-00. En consecuencia, se le ordene que, en el término que se disponga contado a partir de la notificación del fallo de tutela, profiera otra decisión en reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones de la decisión que se profiera.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante sentencia del 17 de mayo de 2007, la Sección Segunda del Consejo

de Estado unificó la jurisprudencia en el sentido de señalar que la liquidación de la asignación de retiro de oficiales de la Policía Nacional debe realizarse con base en el IPC previsto en la Ley 100 de 1993, por resultar más favorable. Asimismo, indicó que el reajuste procedería según lo dispuesto por el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004. 2.2. El agente retirado Héctor Hernando Malagón Mahecha solicitó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional la extensión del precedente fijado en la sentencia del 17 de mayo de 2007 y que, por ende, fuera reliquidada la pensión de invalidez reconocida mediante Resolución 4308 del 21 de agosto de 1996. 2.3. Mediante oficio S–2018–044701 del 6 de agosto de 2018, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional denegó la solicitud del actor. 2.4. Por auto del 11 de marzo de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, extendió los efectos de la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2017 al asunto del señor Luis Hernando Malagón Mahecha. Dicha providencia dispuso lo siguiente: Primero: Extender los efectos de la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 17 de mayo de 2007, bajo el radicado 25000-23-25-000-2003-08152-01 (8464-2005), al señor Héctor Hernando Malagón Mahecha. Por consiguiente, el reconocimiento del derecho al señor Héctor Hernando Malagón Mahecha se hará de la siguiente manera con base en las pruebas

aportadas:

1. Entre el 1.º de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 2004, en los años que el ajuste del IPC del año anterior le haya resultado más favorable. La liquidación así realizada será utilizada como base para las mesadas de la pensión de invalidez del 1° de enero de 2005 en adelante, pero sólo tendrá efectos fiscales a partir del 13 de agosto de 2015, por prescripción trienal.

2. Las sumas generadas en el ordinal anterior, deberán reajustarse en su valor con la aplicación de la siguiente fórmula: Índice final R = Rh x ----------------- Índice inicial De donde (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH) que es lo dejadoe percibir por el señor Héctor Hernando Malagón Mahecha, desde el 13 de agosto de 2015, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de este auto, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago. La liquidación se hará de conformidad con los parámetros indicados en la presente decisión y el artículo 269 del CPACA. 2.5. El señor Héctor Hernando Malagón Mahecha propuso incidente de liquidación de condena contra el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de lograr el cumplimiento de la providencia del 11 de marzo de 2021. 2.6. El Juzgado Primero Administrativo de Pereira, por auto del 20 de mayo de 2021, rechazó el incidente de liquidación de condena, «dado que siendo claros y

determinables los parámetros de liquidación de la sentencia, la misma no puede catalogarse como condena en abstracto, sino de naturaleza concreta y, en esas condiciones, no está llamada a liquidarse mediante el trámite incidental propuesto». 2.7. La parte actora apeló dicha decisión, pues, en su criterio, de conformidad con el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, la liquidación debe realizarse mediante incidente «porque se toma en abstracto así no lo sea». Que la propia providencia del 11 de marzo de 2021 señala que la liquidación debe realizarse de conformidad con el artículo 269 de la Ley 1437. Que, además, iniciar un proceso ejecutivo derivaría en demoras adicionales. 2.8. Por auto del 21 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la providencia del 20 de mayo de 2021, por las mismas razones expuestas por el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, esto es, porque la condena fijada en la providencia del 11 de marzo de 2021 fue en concreto y resulta improcedente abrir incidente de liquidación de perjuicios, que sólo procede para condenas en abstracto. El tribunal demandado agregó que no está facultado para desconocer la existencia del proceso ejecutivo, por cuanto las normas procesales son de orden público.

3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte actora adujo que el auto del 21 de julio de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, desconoció la orden impartida en providencia del 11 de marzo de 2021, puesto que no siguió el procedimiento establecido en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011. Que «el Colegiado de Risaralda no quiere

entender que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, es un trámite regulado de manera especial por el artículo 269».

4. Trámite 4.1. Por auto del 20 de septiembre de 2021, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso lo siguiente: (i) notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda; (ii) notificar, en calidad de terceros con interés, al ministro de defensa nacional y al director general de la Policía Nacional, que oficiaron como demandados en el trámite incidental, y (iii) requerir al Juzgado Primero Administrativo de Pereira para que allegara copia magnética del incidente con radicado 66001-33-33-001-2021-00095-01, demandante: Héctor Hernando Malagón Mahecha. 4.2. Mediante correos electrónicos del 28 de septiembre de 2021, la Secretaría General de la Corporación realizó las notificaciones y requerimientos1.

5. Intervenciones

51. El Tribunal Administrativo de Risaralda pidió que la tutela de la referencia fuera declarada improcedente, habida cuenta de que no cumple el requisito de relevancia constitucional. Que no se evidencia que la providencia cuestionada resulte caprichosa o carente de fundamento. Que, de hecho, la parte actora ni siquiera identificó el defecto que haría procedente la acción de tutela. 5.1.1. Agregó que, en todo caso, la providencia cuestionada es acorde con lo previsto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto la condena en

abstracto y el incidente de liquidación de condena sólo procede cuando resulta imposible para dictar la liquidación. Que lo cierto es que la providencia del 11 de marzo de 2011, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, encontró elementos para estimar el perjuicio y dictó condena en concreto. Que, siendo así, no resulta procedente el incidente de liquidación de condena. 5.2. La Policía Nacional manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la actuación cuestionada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no 1 Ver índice 7 de Samai. 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»4.

2. Planteamiento del problema jurídico

2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe decidir si la tutela de la referencia cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse cumplido ese requisito, será planteado y decidido el problema jurídico de fondo, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1. En ese sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones

se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7. Es necesario que el 4 SU-573 de 2017. 5 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Ibidem. interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión

cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.3. En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora se limita a reiterar los argumentos que ya había expuesto en el trámite incidental que promovió contra el Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Si bien el demandante alega que la providencia del 21 de julio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, vulneró el derecho fundamental al debido

proceso, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre la procedencia del incidente de liquidación de condena para efecto del cumplimiento de la providencia del 11 de marzo de 2021 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.3.1. A continuación, la Sala procede a explicar más detalladamente las razones por las que el asunto carece de relevancia constitucional. 2.4 En el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la providencia del 20 de mayo de 2021, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, se lee lo siguiente: Las consideraciones expuestas por el Despacho corresponden a un juicioso análisis de las normas que regulan las sentencias en abstracto y en concreto, por lo que no existe ninguna duda al respecto y me adhiero a ello. Pero considero que la distinguida iudex, no analizó el presente paginario desde el trámite especial que le da a este tipo de asuntos la norma procesal (art. 269 del CPACA), la cual establece que una vez se expida el auto que ordena extender los efectos de la sentencia de unificación en asuntos económicos deberá liquidarse por incidente, porque se toma en abstracto así no lo sea. En el mismo fallo se ordena: […] Lo anterior, tiene razón de ser, porque lo que se busca es que mediante un procedimiento expedito se reconozca el derecho y si es económico debe liquidarse seguidamente por incidente, de no ser así, por ejemplo: una vez queda el auto en firme se remite a la entidad para que realice la liquidación, y sí ella no hace la liquidación en debida forma, cuál sería el camino para

seguir, un proceso ejecutivo, al cual los jueces regularmente le dan trámite más lento que al proceso contencioso, entonces el procedimiento especial no tendría sentido. 2.4.1. En el mismo sentido, en la demanda de tutela, la parte actora expuso lo siguiente: […] El Colegiado de Risaralda no quiere entender que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, es un trámite regulado de manera especial por el artículo 269 […] […] En cumplimiento a lo establecido en la norma procesal, el Consejo de Estado en el auto del 18 de marzo de 2021, ordena extender los efectos de la sentencia y seguidamente dispone: “La liquidación se hará de conformidad con los parámetros indicados en la presente decisión y el artículo 269 del

CPACA.”.

El auto comentado se trata de un verdadero derecho adquirido que no puede ser desconocido por la autoridad pagadora o por el juez del incidente, sin vulnerar derechos fundamentales, pues el operador de justicia ni siquiera puede apartarse de lo resuelto, aun sustentado su posición disidente en debida forma. Porque el trabajador tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi,

que los beneficiarios legítimamente siguen. Así las cosas, estamos ante una decisión encontrada pero razonable, pues las consideraciones consignadas por la Magistratura en el auto denunciado, es aplicable a los procesos contenciosos y ejecutivos, pero inaplicable para el asunto que nos ocupa, porque es la misma norma procesal la que le imprime a la figura jurídica de extensión de la jurisprudencia un trámite especial. En este orden de ideas, se evidencia que la omisión en la que incurrió la magistratura en el fallo recurrido, violó los derechos fundamentales del accionante, al negarle el trámite al incidente de liquidación establecido en el artículo 269 del CPACA y ordenado en el fallo del Consejo de Estado con efectos erga omnes, lo que permite dejarlo sin efectos y ordenar su trámite inmediato. 2.4.2. Como se ve, en la tutela, el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el recurso de apelación que presentó contra la providencia de primera instancia del incidente de liquidación de condena. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto al contenido y alcance del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, asunto que ya fue resuelto en la providencia del 21 de julio de 2021, así: En consonancia con lo manifestado por la a quo, la decisión trascrita cuenta con los datos necesarios para determinar el monto correspondiente al reconocimiento dispuesto en favor del señor Héctor Hernando Malgón Mahecha, es decir, la condena ofrece en forma precisa e inequívoca los

factores para lograr esa determinación, contrario a lo que se entiende por una condena in genere. Ahora, sobre el procedimiento para la extensión de la jurisprudencia aludido por el recurrente en su alzada, el artículo 269 del CPACA, preceptúa que “De no existir acervo probatorio suficiente para la liquidación, la decisión se dictará en abstracto, caso en el cual la liquidación se hará a petición de la parte interesada, mediante el trámite incidental previsto en el artículo 193 del este código para la liquidación de condenas (…)”, circunstancia que aquí no ha ocurrido, en cuanto el auto contentivo de la condena en favor del interesado, como se indicó previamente, fija en forma clara los parámetros de liquidación y la fórmula para actualizar la misma, lo que desvirtúa la viabilidad de acudir a un procedimiento judicial subsiguiente como el trámite incidental para tal efecto; y, por esa misma razón, no comparte el Despacho la interpretación del impugnante sobre tal postulado normativo, cuando afirma que el artículo 269 del CPACA establece que la condena de un auto que ordena extender los efectos de la sentencia de unificación en asuntos económicos, deberá liquidarse por incidente “porque se toma en abstracto así no lo sea”, ya que esta premisa no se deduce de parte alguna de su contenido expreso, y en contraposición a ello, se encuentra la administración en plena facultad y posibilidad de realizar las operaciones aritméticas respectivas según las bases fijadas en una condena a todas luces determinable, para efectuar su liquidación y proceder con el reconocimiento a que haya lugar.

[…] En consecuencia, al tratase de una decisión con una condena en concreto y no en abstracto, habrá de confirmarse la providencia proferida el 20 de mayo de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, que dispuso el rechazo del trámite incidental de liquidación de condena, por improcedente. 2.5. Siendo así, es claro que aunque el actor invocó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que terminó promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a la apertura de incidente de liquidación de condena para efecto del cumplimiento de la providencia del 11 de marzo de 2021. En últimas, a juicio de la Sala, el demandante pretende desconocer los procedimientos y términos legalmente previstos para el cumplimiento de sentencias judiciales. 2.6. Conforme con lo anterior, la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Magistrada (Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Magistrado