CE-11001-03-15-000-2021-06302-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / SOLICITUD DE DESARCHIVO Y APROBACIÓN DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO - Facultad exclusiva del Congreso de la República En el presente asunto, el [accionante] pretende que se amparen sus derechos al “debido proceso legislativo, a la participación democrática y a la división del poder” y, como consecuencia, se declare “aprobado el Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, el que, según se manifestó (…) se archivó “por informe de objeción” el 28 de junio de 2012. En primer lugar, la Subsección advierte que el [actor] no expuso las razones por las que considera que el trámite y posterior archivo del proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara amenazó o vulneró sus derechos fundamentales y, en ese sentido, el juez de tutela no encuentra fundamento alguno para acceder a las pretensiones de la demanda. (…) [S]e tiene que, si bien es cierto que distintas personas pueden presentar un proyecto de acto legislativo, también lo es que, según lo consagra la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, la competencia para decidir sobre la aprobación o el archivo de los mismos radica exclusivamente en el Congreso de la República, sin que el juez de tutela se encuentre facultado para intervenir. Así las cosas, la Subsección concluye que el amparo solicitado por el señor [C.G.] es abiertamente improcedente y así lo declarará.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06302-00(AC)

Actor: ALFONSO CLAVIJO GONZÁLEZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Alfonso Clavijo González, de conformidad con el Decreto 333 de 2021.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El señor Alfonso Clavijo González instauró demanda de tutela contra la Presidencia de la República y el Congreso de la República, por considerar vulnerados sus derechos al “debido proceso legislativo, a la participación democrática y a la división del poder”. El tutelante formuló las siguientes pretensiones (trascripción literal con posibles errores incluidos): - Dejar sin valor la aprobación por parte del Congreso del informe rendido por la comisión accidental respecto de las objeciones que el Gobierno Nacional formuló al Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. - Declarar aprobado el Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011

Senado – 143 de 2011 Cámara por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. - Ordenar que se suscriba, como acto legislativo, el Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones, por parte de los Presidentes y Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. - Ordenar que se envíe a la Presidencia de la República el Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 cámara ‘Por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones’. - Ordenar al Presidente de la República promulgar en el Diario Oficial el acto legislativo ‘por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones’.

2. Hechos relevantes Se radicó ante el Congreso de la República el proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución”.

Se manifestó que el proyecto de acto legislativo surtió el trámite respectivo y culminó con la aprobación del informe de conciliación tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República. El 20 de junio de 2012, una vez aprobado el referido proyecto, se remitió al

presidente de la República para ser promulgado. El 25 de junio de 2012, el Gobierno Nacional formuló objeciones al proyecto por “inconstitucionalidad e inconveniencia”. Mediante Decreto 1351 de 2012, el presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para considerar las objeciones presentadas. En sesión de 28 de junio de 2012, las plenarias de la Cámara y el Senado aceptaron las objeciones y, por tanto, se archivó el proyecto. El señor Jaime Araújo Rentería presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el Decreto 1351 de 2012, pero la Corte Constitucional se inhibió de resolver de fondo, tras considerar que “al no haberse promulgado, el acto legislativo no había ingresado al ordenamiento jurídico”. Por otra parte, señaló que el Consejo de Estado, mediante sentencia de 16 de septiembre de 2014, “declaró nulo por inconstitucionalidad el Decreto 1351 de 2012 debido a la falta de competencia con la que actuó el Presidente de la República y no por la actuación legislativa que permitió el archivo de la reforma a la justicia”. Afirmó (trascripción literal con posibles errores incluidos): … por efectos de la nulidad del Decreto 1351 de 2012, las objeciones al Proyecto de Acto Legislativo 0007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, las sesiones extraordinarias del Congreso y lo aprobado durante ellas carecen de valor y se reputan inexistentes según el artículo 149 de la Constitución Política. En esa condición, el Presidente del Congreso debe enviar a la

Presidencia de la República el proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara para su publicación en el Diario Oficial y el Presidente de la República debe ordenar la publicación y promulgación del acto legislativo que el Congreso aprobó al agotar el trámite del Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, en cumplimiento de Constitución Política y de la ley 5 de 1992.

3. La admisión y el trámite de la demanda de tutela 3.1. Mediante providencia de 21 de septiembre de 2021, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar al presidente de la República y al presidente del Congreso de la República. 3.2. El Congreso de la República informó que es cierto que esa Corporación tramitó el proyecto de Acto Legislativo No. 007 de 2011, acumulado 09/2011, 11/2011, 12/2011 – 143/2011 Cámara “por medio del cual se reforma la Constitución Política en asuntos relacionados con la justicia” y que el proyecto se archivó por informe de objeción del 28 de junio de 2012.

En ese sentido, precisó que “no es viable el desarchive de proyectos que ya hayan sido archivados ya que, no existe en nuestra legislación la figura del desarchive…”. Por lo anterior, indicó que, en observancia de lo establecido en los artículos 140 y 141 de la Ley 5º de 1992 –Reglamento del Congreso– el ahora tutelante puede acudir ante la Corporación para presentar proyectos de ley.

Adujo que para que el Congreso de la República profiera, tramite, reforme, modifique o adicione una norma, debe adelantar un proceso legislativo atendiendo a las normas y procedimientos legales aplicables, “sumado a ello, es de advertir, que todo ciudadano colombiano de forma directa podrá presentar iniciativa de ley ante el Congreso de la República”. Por lo expuesto, concluyó que la acción de tutela es improcedente, porque no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, si se tiene en cuenta que “el accionante puede accionar mediante la iniciativa popular ante esta Corporación”.

II. C O N S I D E R A C I O N E S De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que señale la ley.

En el presente asunto, el señor Alfonso Clavijo González pretende que se amparen sus derechos al “debido proceso legislativo, a la participación democrática y a la división del poder” y, como consecuencia, se declare “aprobado el Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, el que, según se manifestó en la contestación de la demanda y se verificó en la página web del Senado de la República1, se archivó “por informe de objeción” el 28 de junio de

2012. En primer lugar, la Subsección advierte que el señor Clavijo González no expuso las razones por las que considera que el trámite y posterior archivo del proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara amenazó o vulneró sus derechos fundamentales y, en ese sentido, el juez de tutela no encuentra fundamento alguno para acceder a las pretensiones de la demanda. 1 http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-de-acto-legislativo/periodo-legislativo2010-2014/2011-2012/article/7-por-medio-del-cual-se-reforma-la-constitucion-politica-en-asuntosConviene mencionar que, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela se encuentra facultado para emitir fallos extra y ultra petita, lo cierto es que ello solo es posible cuando “de la situación fáctica de la demanda puede evidenciar la vulneración de un derecho fundamental, aun cuando su protección no haya sido solicitada por el peticionario”2, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio. Precisa la Sala que, lo pretendido por el tutelante, la aprobación de un proyecto de Acto Legislativo -normas con el objeto de modificar, reformar, adicionar o derogar los textos constitucionales-, es competencia exclusiva del Congreso de la República, tal y como se desprende de los artículos 1503 de la Constitución relacionados-con-la-justicia. 2 T-104 de 23 de marzo de 2018. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 3 “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las

siguientes funciones:

1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.

2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.

3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

4. Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.

5. Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales.

6. Variar, en circunstancias extraordinarias y por graves motivos de conveniencia pública, la actual residencia de los altos poderes nacionales.

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.

9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones.

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la Política y 64 de la Ley 5 de 1992, “por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”.

En efecto, se tiene que el artículo 221 de dicha norma señala que los proyectos de Acto Legislativo “... deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en este Reglamento”. conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 <ver Notas del Editor> del presente artículo, ni para decretar impuestos.

11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.

13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.

14. Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República, con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa.

15. Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria.

16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados.

17. Conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos. En caso de que los favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar. <Inciso adicionado por el artículo 1 del Legislativo 2 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> En ningún caso el delito de secuestro, ni los delitos relacionados con la fabricación, el tráfico o el porte de estupefacientes, serán considerados como delitos políticos o como conductas conexas a estos, ni como dirigidas a promover, facilitar, apoyar, financiar, u ocultar cualquier delito que atente contra el régimen constitucional y legal. Por lo tanto, no podrá existir respecto de ellos, amnistía o indulto.

PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 1 del Legislativo 2 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Las disposiciones del inciso segundo del numeral 17 del artículo 150 de la Constitución Política, en ningún caso afectarán las disposiciones de acuerdos de paz anteriores, ni

sus respectivas disposiciones y serán aplicadas a conductas cometidas con posterioridad a la entrada en vigencia del presente acto legislativo.

18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías.

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público; b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; Por su parte, el artículo 223 prevé que los proyectos de acto legislativo pueden ser presentados por el Gobierno Nacional, 10 miembros del Congreso, “un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva”, “un veinte (20%) por ciento de los Concejales del país” o “un veinte (20%) por ciento de los diputados del país”.

El artículo 224 de la Ley 5 de 1992 establece: f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones

públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas. <Nota Aclaratoria> La Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente en aclaración del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional No. 125, del 25 de septiembre de 1991, informó lo sucedido con el tenor original del literal f) publicado en la Gaceta No. 114, el cual establecía: "f) Regular la educación".

20. Crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras.

21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica.

22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva.

23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

24. Regular el régimen de propiedad industrial, patentes y marcas y las otras formas de propiedad intelectual.

25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.

Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional. 4 “ARTÍCULO 6o. CLASES DE FUNCIONES DEL CONGRESO. El Congreso de la República cumple:

1. Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos.

2. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.

3. Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado.

La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política.

4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política.

5. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992 -1994.

6. Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes.

7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante.

8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones”.

ARTÍCULO 224. PERÍODOS ORDINARIOS SUCESIVOS. El trámite de un proyecto de acto legislativo tendrá lugar en dos (2) períodos ordinarios y consecutivos. Dos períodos ordinarios de sesiones comprenden una legislatura, a saber: el primero, que comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El primer período bajo la vigencia de la nueva Constitución, inició el 1o. de diciembre y concluyó el día 20 siguiente de 1991; y el segundo, del 14 de enero al 26 de junio de 1992. En línea con lo anterior, el artículo 225 consagra que el proyecto de acto legislativo “debe ser aprobado en cada una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera vuelta; publicado por el Gobierno, requerirá de mayoría absoluta en la segunda vuelta. ambos períodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura”. Finalmente, el artículo 227 prevé que “las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”. En ese contexto, se tiene que si bien es cierto que distintas personas pueden presentar un proyecto de acto legislativo, también lo es que, según lo consagra la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, la competencia para decidir sobre la aprobación o el archivo de los mismos radica exclusivamente en el Congreso de la República, sin que el juez de tutela se encuentre facultado para intervenir. Así las cosas, la Subsección concluye que el amparo solicitado por el señor Clavijo González es abiertamente improcedente y así lo declarará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado por el señor Alfonso Clavijo González, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/docum entos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.