CE-11001-03-15-000-2021-06993-00 (AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE / PRONUNCIAMIENTO SOBRE ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA MEDIDA CAUTELAR / AUSENCIA DE MORA JUDICIAL /

APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / CÓMPUTO DE

TÉRMINOS DE LOS MEDIOS DE CONTROL / IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE PÉRDIDA DE COMPETENCIA Previo a resolver, conviene decir que la mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez judicial. El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten

decisiones oportunas. (…) [A] juicio del señor [W.A.C.R.], el Consejo de Estado, Sección Primera, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia porque, a la fecha de interposición de la presente acción, no había proveído sobre la admisión del medio de control radicado con el radicado número 11001-03-24-000-2019-00400-00. Sin embargo, también cuestiona la falta de pronunciamiento en relación con la solicitud de declarar la pérdida de competencia por el lapso que transcurrió desde la radicación de la demanda ordinaria. Justamente, de la revisión del proceso de nulidad simple, la Sala advierte que, en efecto, la demanda fue radicada el 18 de septiembre de 2019 y, a la fecha de radicación de la presente acción -14 de octubre de 2021la autoridad judicial demandada no había decidido sobre la admisión de la demanda ni respecto de las medidas cautelares solicitadas (…) De manera que, transcurrieron 2 años y 26 días para que la Sección Primera del Consejo de Estado se pronunciara sobre la admisión de la demanda, lo cual evidencia que, en efecto, existió la alegada mora judicial con fundamento en la cual la parte actora invoca desconocidos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Sin embargo, en este punto, se precisa que, si bien la radicación de la acción de tutela tuvo lugar el 14 de octubre de 2021 y la providencia que admitió la demanda de nulidad simple se profirió el 15 de octubre de 2021, lo que daría lugar a señalar que este último proveído se emitió con

ocasión a la interposición de la acción de tutela de la referencia, visto el expediente de tutela, se tiene que la admisión del mecanismo constitucional se efectuó mediante auto del 20 de octubre de 2021, de manera que la admisión de la demanda de nulidad simple fue una circunstancia que estaba superada incluso antes de la admisión de la acción de tutela. De ahí que, en el presente caso no se trata de un hecho superado, porque la admisión del medio de control se llevó a cabo antes de la admisión y posterior notificación de la acción de tutela. Ahora bien, establecido lo anterior, conviene decir no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales invocados en relación con la falta de pronunciamiento por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado frente a la solitud de declarar la pérdida de competencia, en atención a los artículos 90 y 121 del CGP. Lo anterior, en primer lugar, porque con la decisión que admitió la demanda -auto del 15 de octubre de 2021no queda duda que la autoridad a la que correspondió la demanda con radicación número 11001-03-24-000-201900400-00, asumió el conocimiento del asunto, lo que es contrario a declarar la pérdida de competencia, como lo pretendía la parte actora. En este punto, se destaca que la petición ante autoridades judiciales se refiere a aquellas solicitudes de las partes de un proceso judicial en curso, que se hacen en uso del derecho de postulación y, por tanto, son resueltas mediante decisión judicial, de manera que, se encuentran amparadas por las garantías del debido proceso. En el presente

caso, la parte actora, en su condición de parte demandante ejerció la referida solicitud, la cual, se entiende resuelta de manera negativa con el auto que avocó el conocimiento de la demanda. (…) En segundo lugar y, fundamentalmente, porque las normas a las que alude la parte actora -artículos 90 y 121 del CGPno resultan aplicables a la actividad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues, sobre la materia existe previsión especial en el CPACA, lo cual descarta el uso de la norma de remisión de que trata el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, como pasa explicarse. La previsión normativa del 306 ejusdem, relacionada con la remisión de los aspectos no regulados en el CPACA al Código General del Proceso, no tiene aplicación en el presente caso, precisamente porque en tratándose de procesos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los términos de instrucción del proceso, la etapa de juzgamiento y para proferir la sentencia, se encuentran regulados expresamente en los artículos 179 al 182 del CPACA. De manera que la existencia de norma especial, que regula la materia, descarta la aplicación de artículos 90 y 121 del CGP en virtud de la remisión normativa aludida. (…) Por lo tanto, no le correspodía a la Sección Primera del Consejo de Estado emitir un pronunciamiento en tal sentido, ni de oficio ni a petición de parte, bastaba entonces, con proferir la decisión que avocó el conocimiento del asunto, como en efecto ocurrió.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 90 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 121 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 306 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

179 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 182

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06993-00 (AC)

Actor: WILSON ALEXANDER CALDERÓN ROA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Temas: Tutela contra providencia judicial, mora judicial.

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, en nombre propio, por el señor Wilson Alexander Calderón Roa contra el Consejo de Estado, Sección Primera, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Wilson Alexander Calderón Roa, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

“1. Respetuosamente solicito al despacho tutelar mi derecho fundamental al debido proceso.

2. Respetuosamente solicito al despacho tutelar mi derecho fundamental al acceso efectivo a la administración de justicia.

3. Respetuosamente solicito al despacho se ordene a la accionada dar curso de manera inmediata a las solicitudes presentadas en memorial radicado el 02 de febrero de 2021, por perdida de competencia.

4. Respetuosamente solicito al despacho decretar las medidas pertinentes y necesarias para el amparo efectivo de mis derechos fundamentales”.

2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Wilson Alexander Calderón Roa manifestó que el 18 de septiembre de 2019 ejerció medio de control de nulidad simple con solicitud de medida cautelar, a la que le correspondió el número de radicación 11001-03-24-000-2019-0040000, a la Sección Primera del Consejo de Estado.

Señaló que, a la fecha de radicación de la presente acción de tutela, han transcurrido dos años y un mes desde que la demanda de nulidad simple fue radicada, sin que haya pronunciamiento sobre la admisión o sobre las medidas cautelares. Que, por lo anterior, el 2 de febrero de 2021, en condición de demandante, solicitó al despacho que declarara la pérdida de competencia para conocer del asunto, de cnformidad con lo previsto en el artículo 121 del CGP, sin obtener respuesta alguna.

3. Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la

mora en resolver sobre la admisión de la demanda de nulidad simple ni respecto de la solicitud de pérdida de competencia. Señala que existe una dilación del proceso, que cataloga como grave, si se tiene en cuenta que la acción pública de nulidad simple es una acción legal de carácter público, que busca el beneficio no del demandante sino de la legalidad del ordenamiento jurídico que rige a los administradosgobernados, lo que se traduce en una acción en favor del interés general y no del individual, por lo que, la mora injustificada para resolver sobre esta acción no solo vulnera los derechos fundamentales del accionante, sino los de toda la colectividad. Indicó que la falta de resolución de la demanda interpuesta permite que la empresa que hace uso de los derechos otorgados mediante los actos administrativos demandados en nulidad continúe llevando a cabo un daño ambiental, social, y económico a las comunidades que se asientan en el área de influencia que recoge los actos administrativos demandados. Agregó que, de conformidad con el inciso segundo del artículo 90 y del artículo 121 del CGP, la autoridad judicial a la que se le repartió la demanda de nulidad simple perdió competencia para conocer del asunto porque se radicó el viernes 13 de septiembre de 2019 y fue repartida al despacho el miércoles 18 de septiembre de 2019, por lo que el término para proferir auto admisorio o de rechazo de la demanda venció el 31 de octubre de 2019, sin que el despacho profiriera decisión. Agregó que, conforme con el artículo 4 de la ley 270 de 1996, la administración de

justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento y los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Hizo extensa relación de jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la mora judicial y el concepto de dilación injustificada.

4. Trámite Previo Mediante auto del 20 de octubre de 2021, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la demandante y al demandado. Así mismo, publicar en la página web del Consejo de Estado la providencia para el conocimiento de todos los terceros interesados y notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

5. Oposición El Consejo de Estado, Sección Primera, por conducto de la magistrada ponente, informó que la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad fue admitida mediante auto proferido el 15 de octubre de 2021, fecha en la que también se emitió el proveído por medio del cual se ordenó correr traslado de la medida cautelar solicitada.

Por lo tanto, sostuvo que el hecho que fundamenta la presentación de la acción de tutela de la referencia ya fue superado, toda vez que ya se profirieron los autos correspondientes a la etapa procesal de admisibilidad de la demanda y actualmente el expediente se encuentra en secretaría para el respectivo trámite de notificaciones. Aclaró que el artículo 121 del CGP no es compatible ni aplicable en los procesos contencioso administrativos, ya que los mismos tienen norma especial en materia de términos para proferir sentencia, esto es, el CPACA, para lo cual, se refirió a la

sentencia del 21 de marzo de 20191 de la Sección Tercera del Consejo de Estado y al auto del 25 de mayo de 2017 de la Sección Primera de la Corporación2. Solicitó desestimar la acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema Jurídico La parte actora considera vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con la presunta omisión por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado en resolver, de un lado, sobre la admisión de la demanda de simple nulidad radicada bajo el número 11001-0324-000-2019-00400-00, junto con las medidas cautelares solicitadas y, del otro, en relación con la falta de pronunciamiento de la solicitud del 2 de febrero de 2021, tendiente a que la autoridad judicial declarara que había perdido competencia para

conocer del asunto, por no proveer sobre la admisión ni proferir sentencia de fondo, de conformidad con lo previsto en los artículos 90 y 121 del CGP. En esa medida, a la Sala le corresponde establecer si el Consejo de Estado, Sección Primera vulneró los derechos fundamentales invocados por incurrir en la mora judicial alegada. De la mora judicial Previo a resolver, conviene decir que la mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez judicial3. El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Magistrado ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Expediente 11001-03-15-000-2019-00766-00(AC), Actor: Wilson Norberto Mendoza Salinas. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Magistrado ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Auto de 25 de mayo de 2017. Expediente 68001-23-33-000-201301077-01, Actor:

José Gualdrón Guerrero. 3 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020. Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende; - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. Caso concreto Como se anticipó, a juicio del señor Wilson Alexander Calderón Roa, el Consejo de Estado, Sección Primera, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia porque, a la fecha de interposición de la presente acción, no había proveído sobre la admisión del medio de control radicado con el radicado número 11001-03-24-000-2019-00400-00. Sin embargo, también cuestiona la falta de pronunciamiento en relación con la solicitud de declarar la pérdida de competencia por el lapso que transcurrió desde la radicación de la demanda ordinaria. Justamente, de la revisión del proceso de nulidad simple, la Sala advierte que, en efecto, la demanda fue radicada el 18 de septiembre de 2019 y, a la fecha de radicación de la presente acción -14 de octubre de 2021la autoridad judicial demandada no había decidido sobre la admisión de la demanda ni respecto de las medidas cautelares solicitadas, como puede observarse de la siguiente captura de pantalla. De manera que, transcurrieron 2 años y 26 días para que la Sección Primera del Consejo de Estado se pronunciara sobre la admisión de la demanda, lo cual evidencia que, en efecto, existió la alegada mora judicial con fundamento en la cual la parte actora invoca desconocidos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Sin embargo, en este punto, se precisa que, si bien la radicación de la acción de tutela tuvo lugar el 14 de octubre de 2021 y la providencia que admitió la demanda de nulidad simple se profirió el 15 de octubre de 2021, lo que daría lugar a señalar que este último proveído se emitió con ocasión a la interposición de la acción de tutela de la referencia, visto el expediente de tutela, se tiene que la admisión del mecanismo constitucional se efectuó mediante auto del 20 de octubre de 2021, de manera que la admisión de la demanda de nulidad simple fue una circunstancia que estaba superada incluso antes de la admisión de la acción de tutela. De ahí que, en el presente caso no se trata de un hecho superado, porque la admisión del medio de control se llevó a cabo antes de la admisión y posterior notificación de la acción de tutela. Ahora bien, establecido lo anterior, conviene decir no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales invocados en relación con la falta de pronunciamiento por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado frente a la solitud de declarar la pérdida de competencia, en atención a los artículos 90 y 121 del CGP. Lo anterior, en primer lugar, porque con la decisión que admitió la demanda -auto del 15 de octubre de 2021no queda duda que la autoridad a la que correspondió la demanda con radicación número 11001-03-24-000-2019-00400-00, asumió el conocimiento del asunto, lo que es contrario a declarar la pérdida de competencia, como lo pretendía la parte actora.

En este punto, se destaca que la petición ante autoridades judiciales se refiere a aquellas solicitudes de las partes de un proceso judicial en curso, que se hacen en uso del derecho de postulación y, por tanto, son resueltas mediante decisión judicial, de manera que, se encuentran amparadas por las garantías del debido proceso. En el presente caso, la parte actora, en su condición de parte demandante ejerció la referida solicitud, la cual, se entiende resuelta de manera negativa con el auto que avocó el conocimiento de la demanda. Luego, no existe la alegada omisión. En segundo lugar y, fundamentalmente, porque las normas a las que alude la parte actora -artículos 90 y 121 del CGPno resultan aplicables a la actividad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues, sobre la materia existe previsión especial en el CPACA, lo cual descarta el uso de la norma de remisión de que trata el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, como pasa explicarse. La previsión normativa del 306 ejusdem4, relacionada con la remisión de los aspectos no regulados en el CPACA al Código General del Proceso, no tiene aplicación en el presente caso, precisamente porque en tratándose de procesos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los términos de instrucción del proceso, la etapa de juzgamiento y para proferir la sentencia, se encuentran regulados expresamente en los artículos 179 al 182 del CPACA. De manera que la existencia de norma especial, que regula la materia, descarta la aplicación de artículos 90 y 121 del CGP en virtud de la remisión normativa

aludida. En ese sentido, se ha pronunciado esta Corporación en reiteradas oportunidades, por ejemplo, en sentencia del 21 de marzo de 2019, expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2019-00766-00, Sección Tercera del Consejo de Estado, oportunidad en la que manifestó: “(…) La Sala abordará, en primer lugar, la solicitud elevada por el accionante para que se declare la pérdida automática de competencia para conocer del presente proceso, con fundamento en el artículo 121 del C.G.P., que dispone: (…) Sin embargo, tal disposición normativa es incompatible e inaplicable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues no existe vacío normativo en la Ley 1437 de 2011 (CPACA.) en lo que respecta a la duración del proceso y los términos en que se debe proferir la sentencia, que sugiera acudir a otro cuerpo normativo para resolver tal aspecto. (…)”. También lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C-229 de 2015, en la que, al respecto, indicó: “Se tiene entonces como principio general uno, según el cual, las disposiciones que regulan la sustanciación y ritualidad del juicio, prevalecen sobre las anteriores, desde el momento en el cual deben empezar a regir. En esta medida, entiende la Corte Constitucional que en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el CPACA al estar hoy en pleno vigor, regula la materia de la expedición del fallo. Dicho sea de paso, el asunto no está huérfano, pues si se revisan los procedimientos contemplados en el CPACA, se observa como regla general

en el artículo 181 un término para llevar a cabo la audiencia de alegaciones y juzgamientos y, en el artículo 182 se establecen los términos y condiciones para la expedición del fallo”. Por lo tanto, no le correspodía a la Sección Primera del Consejo de Estado emitir un pronunciamiento en tal sentido, ni de oficio ni a petición de parte, bastaba entonces, con proferir la decisión que avocó el conocimiento del asunto, como en efecto ocurrió. 4 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En suma, pese a que encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Wilson Alexander Calderón por la mora judicial acreditada, la Sala advierte que, tal como quedó probado, en auto del 15 de octubre de 2021 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de nulidad simple y, por lo tanto, una orden en ese sentido carece de efectividad. Por lo tanto, dadas las particularidades del caso concreto, se impone negar las pretensiones de la acción de tutela que ejerció el señor Wilson Alexander Calderón Roa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Negar las pretensiones de la acción de tutela que ejerció el señor Wilson

Alexander Calderón Roa contra la Sección Primera del Consejo de Estado.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Con firma electrónica)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Con firma electrónica)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ