CE-11001-03-15-000-2021-07187-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA

CONSTITUCIONAL / TERCERA INSTANCIA / LEGALIDAD DE ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO PROFERIDO POR LA DIAN /

CONTRIBUCIÓN ESPECIAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / HECHO

GENERADOR DEL TRIBUTO / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ESTATAL /

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA

[L]a Subsección observa que no se cumple con el primer objetivo fijado jurisprudencialmente para esta causal, puesto que la controversia se limita a un aspecto de mera legalidad, ya que esta versa sobre la forma en la que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, interpretó y aplicó las referidas normas, para efectos de definir si la autoridad judicial debía anular los actos administrativos demandados y declararlo no responsable de la contribución por obra pública. Por consiguiente, resulta evidente que el propósito de Ecopetrol S.A. es que se acoja la exegesis que estima es la adecuada, para resolver su caso, a pesar de que este no tiene transcendencia desde el punto de vista constitucional, lo cual impide la satisfacción de esta primera finalidad. (…) [S]e evidencia que el propósito de la accionante no es demostrar la configuración de una causal específica de procedencia de la tutela, sino que pretende que se realice un nuevo estudio favorable a sus intereses y se acoja la interpretación que considera es la correcta frente al hecho generador de la contribución por obra pública y el plazo con el que contaba la administración para determinar ese tributo, aspectos que, como se

explicó, fueron razonablemente examinados y desestimados por la ahora accionada. En esa medida, se advierte que la acción de tutela no es una instancia adicional a la adelantada en sede judicial ni a través de ella puede intentarse reabrir el objeto de discusión del proceso contencioso, como lo procura la solicitante del amparo, en esta instancia constitucional. (…)[E]copetrol S.A. realizó el hecho generador de la contribución especial referida, dado que los negocios suscritos tenían como propósito la realización de actividades de construcción, reparación y mantenimiento sobre bienes inmuebles, lo anterior en aplicación del criterio jurisprudencial de unificación de la sentencia 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, y determinó que el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 no fijaba ninguna exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato, por lo que la entidad demandante era agente retenedor del tributo. (…) De otra parte, la corporación mencionada explicó que no era de recibo el cargo de nulidad planteado por la sociedad, sobre la extemporaneidad de varios de los actos de determinación acusados, habida cuenta de que le fueron notificados por fuera del plazo de cinco años fijado por los artículos 717 y 817 del Estatuto Tributario, en el entendido que esa disposición no resultaba aplicable porque se refería a la oportunidad para expedir liquidaciones oficiales (de revisión o de aforo), mas no para el procedimiento analizado en ese proceso; además, aclaró que la norma que regía el caso era el artículo 2536 del Código Civil, que prevé los términos generales de prescripción para las

actuaciones que carecen de regulación específica y, en ese contexto, todas las resoluciones demandadas en el sub judice fueron proferidas dentro del plazo previsto en la referida norma.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / CARENCIA DE FUERZA

VINCULANTE DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / CONTRIBUCIÓN

ESPECIAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / HECHO GENERADOR DEL

TRIBUTO / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL / EFECTOS DE LA

COSA JUZGADA / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ANTECEDENTES

ADMINISTRATIVOS

[S]e encuentra que ninguna de las decisiones citadas por la solicitante del amparo constituye para el caso un precedente judicial aplicable, dado que fueron emitidos en anualidades anteriores a las de la sentencia de unificación mencionada, en la que se definió un criterio uniforme sobre el hecho generador de la contribución por obra pública respecto a las entidades con un régimen especial de contratación, por lo cual la corporación accionada no estaba en la obligación de acogerlos, al dictar la sentencia controvertida en esta instancia y, en esa medida, no se presenta el yerro invocado. (…) [E]l Consejo de Estado, Sala Plena, en ordinal segundo de la parte resolutiva del proveído del 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, advirtió que los asuntos respecto de los cuales operó la cosa juzgada resultaban inmodificables, de manera que las reglas jurisprudenciales allí fijadas solo podrían

usarse en las situaciones pendientes de decisión o que fueran llevadas con posterioridad a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, primer escenario que se presenta en el caso bajo estudio, puesto que se encontraba en curso el recurso de apelación de la sentencia del 24 de agosto de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Así, se avizora que la autoridad judicial accionada no desconoció las reglas de aplicación a futuro del criterio de unificación adoptado por vía de la jurisprudencia, sino que, por el contrario, se repite acogió la tesis vigente para el momento en que profirió la sentencia discutida. (...) [S]e advierte que el [Tribunal] (…) sobre las pruebas que la parte accionante estima indebidamente valoradas, enlistó los trece contratos suscritos por Ecopetrol entre el 30 de septiembre de 2009 y el 29 de octubre de 2010, que la DIAN consideraba que generaban la contribución por obra pública, y se refirió a cada uno de los objetos contractuales, según los documentos de los acuerdos que obraban en los antecedentes administrativos allegados al proceso. A partir de lo anterior, la corporación concluyó que tales negocios correspondían a aquellos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, que tenían por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, la ejecución de cualquier otro trabajo material y, de esta manera, conllevaban la realización del hecho generador de la contribución especial.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2536 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 76 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 717 / ESTATUTO

TRIBUTARIO - ARTÍCULO 817.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-07187-00(AC)

Actor: ECOPETROL S.A.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ecopetrol S.A. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante DIAN, en la que solicitó la nulidad de las resoluciones de determinación de la contribución1 por contratos de obra pública y los actos administrativos, mediante los cuales la entidad mencionada resolvió negativamente los recursos de reconsideración interpuestos en contra de las primeras decisiones 2, y, a título de restablecimiento del derecho, requirió declararlo en paz y salvo, respecto de las sumas de dinero objeto de discusión. El 24 de agosto de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda. La decisión fue apelada por la entidad demandada. El 15 de abril de 2021 el Consejo de Estado,

Sección Cuarta, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó lo solicitado en el medio de control. b) Inconformidad La sociedad accionante consideró que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, junto con los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y situaciones consolidadas. Para el efecto, sostuvo que aquel desatendió la Constitución Política, concretamente, las garantías mencionadas, al aplicar el criterio jurisprudencial definido en la sentencia de unificación 2020-CESUJSP-001 del 25 de febrero de 2020, expediente 22.473, a pesar de que ese pronunciamiento no estaba vigente para el momento en que se suscribieron los contratos. En ese sentido, precisó que la tesis allí fijada por la Sala Plena, según la cual el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública es totalmente independiente del régimen contractual aplicable y solo debe revisarse, de un lado, que una de las partes sea de carácter estatal y, de otro, que el objeto del contrato consista en cualquier trabajo material sobre un bien inmueble, es totalmente errada, adolece de toda clase de vicios y desconoce no sólo las reglas propias de cada contrato, sino el precedente de la corporación, en el que se le ha amparado y se ha reconocido que los negocios suscritos por la empresa corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales, a los cuales no se les puede aplicar el tributo y la excepción normativa preceptuada en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993.

Asimismo, explicó que la accionada utilizó el cambio de precedente de manera 1 La entidad demandó las siguientes Resoluciones: 312412014000139 y 312412014000148 del 20 de noviembre, 312412014000136, 312412014000130 y 312412014000126 del 13 de noviembre, 312412014000141 y 312412014000143 del 20 de noviembre, 312412014000164, 312412014000163, 312412014000158 del 9 de diciembre, todas de 2014 y 312412015000021 del 13 de febrero de 2015. 2 Los recursos de reconsideración fueron resueltos, a través de las siguientes Resoluciones: 008830, 008826, 008832 y 008834 del 11 de septiembre, 008986 del 16 de septiembre, 312362015000047 del 29 de septiembre, 010120 del 14 de octubre, 010601 del 27 de octubre, 011167 del 11 de noviembre, 011397 del 19 de noviembre y 3123622015000052 del 27 de noviembre, todas de 2015. intempestiva y, con ello, generó un perjuicio económico irreparable, ya que afectó de manera grave e injustificada su competitividad frente a otras empresas del sector; impuso una carga fiscal adicional que afecta el valor de los precios ofertados y el de los contratos y acarrea el recobro a los contratistas de las sumas pagadas a la DIAN. Así, señaló que la corporación accionada inobservó la anterior posición, puntualmente las sentencias del 22 de febrero de 2018, expediente 2014-00994 (22.536); 19 de abril de la misma anualidad; 3, 24 y 31 de mayo de la

misma anualidad, expedientes 2015-01316 (23.378); y 2015-00771 (23.62) y 2014-00616 (22.388), respectivamente, proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en las cuales determinó que los contratos celebrados por Ecopetrol corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales a los cuales no se les puede aplicar la contribución de obra pública, lo cual atenta en contra del principio de confianza legítima frente a las situaciones consolidadas. De otra parte, manifestó que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, incurrió en un defecto sustantivo por cuanto aplicó de manera indebida el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, en el cual se dispone que los contratos de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, así como los relativos a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales, se rigen por disposiciones especiales y, en ese entendido, los negocios celebrados por Ecopetrol no podían catalogarse como de obra pública, sino como propios de la actividad comercial e industrial que le compete, no sujetos o exentos de la contribución de obra pública. Igualmente, indicó que incurrió en un defecto procedimental, por cuanto no examinó minuciosamente los contratos discutidos en las resoluciones de determinación ni evidenció que aquellos se trataban de asuntos propios de la actividad de producción o explotación de hidrocarburos, sino que simplemente se limitó a transcribir los objetos contractuales y emplear incorrectamente las reglas de unificación. Finalmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada erró al resolver el debate

respecto a la prescripción de la acción para proferir el acto de determinación de la contribución de obra pública, ya que confundió ese fenómeno con el de caducidad y pasó por alto que la DIAN es la entidad encargada de fiscalizar y determinar ese tributo y, en razón a ello, debió emplearse el Estatuto Tributario y no la legislación civil, para fijar el término con el que contaba la administración para efectuar la delimitación de la contribución, de conformidad con el precedente jurisprudencial fijado en una decisión proferida por el magistrado Milton Chávez García, de la cual no refirió la fecha ni el número de radicación, solo transcribió apartes de aquella. PRETENSIONES La parte accionante solicitó, de un lado, amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, de otro, dejar sin efectos la sentencia del 15 de abril de 2021 expedida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. En consecuencia, requirió ordenarle a la corporación citada dictar una nueva decisión. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Consejo de Estado, Sección Cuarta La magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, en tanto que aquella no fue razonable y suficientemente sustentada y, por el contrario, la accionante se limitó a reiterar las inconformidades que invocó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que fueron analizadas en el proceso, relativas a la determinación del hecho generador de la contribución de obra pública y la sujeción pasiva del tributo por parte de Ecopetrol S.A., de

manera que escapan del ámbito de aplicación de la contribución especial por obra pública, con lo que pretende agotar una instancia adicional. De igual manera, indicó que la sentencia objeto de cuestionamiento no incurrió en los defectos sustantivo, procedimental absoluto o violación directa de la Constitución Política, puesto que la corporación se apoyó en las normas y en el precedente de esta corporación, sentado en la Sentencia de Unificación de Sala Plena 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, determinó que Ecopetrol S.A. realizó el hecho generador de la contribución especial porque la sociedad de economía mixta de derecho público suscribió negocios jurídicos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles; además, arguyó que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para cuestionar las reglas jurisprudenciales fijadas por la corporación frente al tema ni insistir en la aplicación de criterios de exegesis que no se encontraban vigentes al momento de la decisión. Por último, manifestó que la solicitud tampoco satisface la exigencia adicional para cuestionar una sentencia de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado, esto es, que se evidencie una anomalía de tal magnitud que exija la intervención del juez constitucional. DIAN Diana Astrid Chaparro Manosalva, subdirectora de Gestión y Representación Externa de la Dirección de Gestión Jurídica de la entidad, señaló que la decisión judicial controvertida no adolece de los vicios invocados por la parte accionante ni se configura la transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y

acceso a la administración de justicia y, por tanto, no tiene un fundamento constitucional, toda vez que Ecopetrol S.A. insiste y reitera argumentos que ya fueron planteados y posteriormente resueltos por las autoridades judiciales competentes. Al respecto, detalló los cargos que la sociedad accionante planteó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que fueron decididos adecuadamente por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, entre esos, que no era sujeto pasivo de la contribución de obra pública, en tanto que, en virtud del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, los contratos relacionados con las actividades de exploración, explotación, refinación y demás propias del sector de hidrocarburos suscritos por la sociedad estaban excluidos, y la prescripción de la acción para proferir las resoluciones de determinación del tributo. También, expuso que la autoridad judicial accionada analizó el objeto de cada uno de los contratos relacionados con el litigio y, con fundamento en dicho análisis, determinó que se generaba la contribución de obra pública y aplicó el criterio fijado en la Sentencia de Unificación 22473 del 2020, el cual no podía cuestionarse, en este escenario constitucional, comoquiera que contra esa decisión no se dirige la acción de tutela. Así, resaltó que el mecanismo constitucional es improcedente, ya que no satisface los requisitos jurisprudenciales para la procedencia en contra de la providencia judicial cuestionada y la finalidad de la parte accionante es crear una tercera instancia.

CONSIDERACIONES

Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20213, el cual regula que: «[…] Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento […]»4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado6 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los

requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales 3 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 4 Se aclara que si bien el magistrado ponente de la decisión, en casos en los que se discute el desconocimiento de una sentencia de unificación suscrita por él, ha manifestado su impedimento, por considerar que incurre en la causal contenida en el numeral 4 del artículo 56 del CPP, no lo es menos que, en esta oportunidad, se asumió el conocimiento, debido a que en numerosas oportunidades los referidos impedimentos han sido declarados infundados.

5 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 6Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes7: a) defecto orgánico,

que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Procedencia de la acción de tutela contra providencias del Consejo de Estado Resulta necesario poner de presente que en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precitada en el acápite anterior, se decidió admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales de esta corporación, por lo cual desde esa oportunidad este ha sido el criterio pacífico del Consejo de Estado. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en

pronunciamientos recientes, la Corte Constitucional8 ha venido sosteniendo que la procedencia de las acciones de tutela dirigidas a debatir sentencias judiciales dictadas por altas corporaciones debe ser más restrictiva, por lo cual, además de los requisitos generales de procedencia y los específicos de procedibilidad, debe acreditarse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente mandatos constitucionales o que resulte incompatible con la jurisprudencia sentada por el máximo tribunal constitucional sobre el alcance de un derecho fundamental y que, por ende, requiera la imperiosa intervención del juez constitucional, en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales. Lo anterior en atención a la prerrogativa asignada a las altas cortes consistente en unificar jurisprudencia y ser los órganos de cierre de su jurisdicción, con lo cual dotan de seguridad jurídica las decisiones judiciales y brindan certeza a los usuarios que acuden a los procesos en busca de administración de justicia. Bajo este contexto, la Corte Constitucional coligió que cuando no se presente una irregularidad de la entidad antes señalada, deben admitirse las interpretaciones y valoraciones probatorias, inclusive si el juez de tutela no comparte la decisión. Bajo este contexto, este debe ser especialmente cuidadoso cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de procedencia. Problema jurídico

7Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. 8 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: SU-917 de 2010, SU-074 de 2016, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018 y SU-072 de 2018. Antes de plantear el problema jurídico, la Subsección advierte que, si bien la entidad accionada señaló que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, incurrió en una violación directa de la Constitución Política porque desatendió las garantías constitucionales al debido proceso, seguridad jurídica y confianza legítima, al aplicar el precedente jurisprudencial fijado en la Sentencia de Unificación 2020CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020 de Sala Plena, y en un defecto procedimental, comoquiera que no valoró de manera detallada y pormenorizada los contratos que dieron origen a la contribución por obra pública, lo cierto es que esos argumentos se enmarcan en los defectos denominados desconocimiento del precedente jurisprudencial y fáctico, por lo cual serán estudiados en esas causales, respectivamente. Así las cosas, en el presente caso, se analizará el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente jurisprudencial, luego de que se examine el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional frente al defecto sustantivo. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes

preguntas: 1. ¿La solicitud de amparo presentada por Ecopetrol S.A., en cuanto a las inconformidades relativas a la indebida aplicación del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y a la prescripción para proferir el acto de determinación de la contribución, reviste de relevancia constitucional? 2. ¿El Consejo de Estado, Sección Cuarta, aplicó el precedente jurisprudencial vigente para la fecha en que dictó la sentencia aquí debatida, sobre el hecho generador de la contribución de obra pública, o estaba obligada a aplicar los pronunciamientos invocados por la entidad accionante? 3. ¿La corporación accionada valoró los contratos y su objeto, de conformidad con las reglas de la sana crítica? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) análisis de la relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, (III) desconocimiento del precedente, (IV) estudio del desconocimiento del precedente en el caso concreto, (V) defecto fáctico y (VI) análisis probatorio efectuado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Veamos: - Primer problema jurídico ¿La solicitud de amparo presentada por Ecopetrol S.A., en cuanto a las inconformidades relativas a la indebida aplicación del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y a la prescripción para proferir el acto de determinación de la contribución, reviste relevancia constitucional?

I. Relevancia Constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente

relevancia constitucional9. Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de 9 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018. mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica. En ese orden, sólo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que el juez de tutela está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario verificar, además, las finalidades de este

requisito.

II. Análisis de la relevancia constitucional frente al defecto sustantivo Ecopetrol S.A. requirió la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, los cuales consideró vulnerados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión de la expedición de la sentencia del 15 de abril de 2021. Para el efecto, señaló que aquella incurrió en un defecto sustantivo por aplicación indebida del artículo 76 de la Ley 80 de 1993, a partir del cual debió concluir que los contratos suscritos no podían catalogarse como de obra pública, sino como propios de la actividad comercial e industrial que le compete, y, por consiguiente, no sujetos o exentos d