CE - 11001-03-15-000-2021-11485-00(A)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-11485-00 (15309)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP

Demandado: IRMA EMILDA GARZÓN GARCÍA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN TEMA: Recurso extraordinario de revisión / Solicitud de medida cautelar.

Decide el Despacho sobre la procedencia de la medida cautelar solicitada por la UGPP en el recurso extraordinario de revisión de la referencia, consistente en la suspensión provisional de la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de diciembre de 2019, por la Sección Segunda, Subsección A. del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda, la solicitud de suspensión y su trámite El 10 de diciembre de 20211, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, por medio de apoderado judicial2, presentó recurso extraordinario de revisión, contra la sentencia de 9 de diciembre de 2019, proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en la cual se confirmó la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del 30 de octubre del

2014, que accedió a las súplicas de la demanda. La referida sentencia fue dictada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 25000-23-42-000-201303647-01 (1354-2015), iniciado por la señora Irma Emilda Garzón García, en calidad 1 Visible en el índice 1 del sistema SAMAI. 2 Índice 3 del SAMAI.

Radicación: 110010315000202111485-00 (15309)

Actor: UGPP.

Demandado: Irma Emilda Garzón García Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Medida cautelar. de cónyuge del causante, señor Moisés Rafael González García, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, con el fin de que se le reconociera la reliquidación de la pensión en cuantía del 75% del salario promedio mensual realmente devengado por su esposo durante el último año de servicios, comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 1990, según el valor devengado en dólares con su equivalente en pesos colombianos, de conformidad con la tasa representativa del mercado que se encontraba vigente para la época en que dichos pagos efectivamente se verificaron.

Valga recordar que el recurso de revisión se sustentó en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la acción de revisión “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo

con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. porque según la parte demandante la decisión recurrida incurrió en violación a la prestación reconocida que representa una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, siendo un imperativo su revocatoria. Lo anterior, en tanto que la sentencia objeto del recurso ordenó a la entidad demandante, el reconocimiento y pago de una reliquidación de pensión de vejez en favor de la señora Irma Emilda Garzón García con factores salariales que no estaban enlistados en la norma. Se precisa que la parte demandante envió, a través de correo electrónico, copia de la demanda y sus anexos a la parte demandada3. 1.1. La solicitud de suspensión provisional Con base en lo previsto en los artículos 238 de la Constitución Política y 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la parte actora, solicitó como medida cautelar, la suspensión de la ejecución de la sentencia del 9 de diciembre de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n.° 25000-23-42-000-2013-03647-01, “pues aparece prima facie la contradicción de dicha decisión judicial con los preceptos vigentes invocados en la presente demanda”. Destacó, que la decisión recurrida, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Moiséis Rafael González García, incluyendo factores salariales tales como 3 Índice 2 del SAMAI.

Radicación: 110010315000202111485-00 (15309)

Actor: UGPP.

Demandado: Irma Emilda Garzón García Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Medida cautelar. la prima de navidad, a pesar de que para el caso en concreto solo le es aplicable la asignación básica, según lo previsto en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. 1.2. Trámite de la petición cautelar Mediante providencias del 25 abril de 2022, se admitió4 la demanda y en auto separado se ordenó correr traslado5 de la medida cautelar a la parte demandada, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 233 del CPACA. 1.3. Contestación de la solicitud de medida cautelar La señora Irma Emilda Garzón García descorrió el traslado mediante memorial presentado por su apoderado judicial el 3 de mayo de 20226, quien aseveró que el recurso extraordinario de revisión no es un proceso de carácter declarativo y, por lo tanto, de acuerdo con lo dispuesto por el legislador en el artículo 229 del CPACA y la jurisprudencia de esta Corporación7, la petición de suspensión provisional de la sentencia reprochada es improcedente. Aseguró que: De conformidad con el 230 del CPACA, las medidas cautelares proceden contra los actos de la administración, dentro de un litigio en la jurisdicción contenciosa, con el fin de no hacer nugatorio los efectos del fallo o prevenir la causación de un perjuicio irremediable, es decir, que cuando ya hay un pronunciamiento definitivo, la medida cautelar pierde su razón de ser, entonces cuando se trate de una sentencia ejecutoriada, como en el caso del recurso extraordinario de

revisión las medidas cautelares se hacen innecesarias y está proscrita cualquier decisión judicial referente al mismo asunto, aunque este recurso constituya un nuevo proceso. Además, por seguridad jurídica no se puede permitir que por un auto de ponente se impida la ejecución de una decisión de fondo adoptada por las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado. (…) en desarrollando en la estructura de su acción o trámite la búsqueda de dejar sin efecto una sentencia definitiva de doble instancia y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, es decir está intentando posiblemente usar el recurso extraordinario de revisión de una forma arbitraria e ilegal, haciendo un posible abuso del mismo, ya que ni siquiera puede definir la accionante si está interponiendo una acción ordinaria o un recurso extraordinario, y es obvio que al no asistirle razón alguna pretende generar confusión en la interpretación del mismo. Decretar las medidas cautelares solicitadas por la accionante y/o recurrente, es contra derecho, ya que no haría parte de la esencia de las mismas dicho decreto, es notable que se aceptaría la procedencia de medidas cautelares en el trámite de un recurso extraordinario de revisión, y esto impondría mediante un auto que resuelve su solicitud, que se impida la ejecución de una decisión de fondo, que ha resuelto un conflicto, en doble instancia y colocando en entredicho la seguridad jurídica (…). 4 Índice 6 del SAMAI. 5 Índice 5 del SAMAI. 6 Visible en el índice 18 del sistema “SAMAI”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 14 de agosto de 2018, exp.

11001-03-15-000-2017-02078-01, Recurso Especial RevisiónPérdida de Investidura - Súplica Ordinaria.

Radicación: 110010315000202111485-00 (15309)

Actor: UGPP.

Demandado: Irma Emilda Garzón García Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Medida cautelar. (…) podemos concluir que es totalmente innecesario por las mismas razones que ésta invoca, ya que una confrontación directa en el presente caso nos avoca ante una anulación de decisiones judiciales de fondo, proferidas en segunda instancia por la Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A., al provocar su suspensión, se supone que tendría como objeto que la prolongación en el tiempo del trámite procesal no cercene las posibilidades reales de hacer efectivo el derecho sustancial en debate, esto es, para permitir su protección judicial en forma anticipada. Sin embargo, cuando se ha tramitado y culminado con decisión ejecutoriada un determinado medio de control, dicha finalidad se ve desvanecida.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia El Despacho es competente para decidir la solicitud de medida cautelar presentada por la accionante8, de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 233 del CPACA.

2. Objetivo y finalidad de las medidas cautelares El objetivo de las medidas es buscar una mayor eficiencia jurídica, en el entendido de hacer efectivo el derecho sustancial. La efectividad se obtiene cuando los objetos sobre los cuales recae la decisión se han conservado, cuando el acto administrativo

que no podía estar en el ordenamiento jurídico no afecta los intereses de los ciudadanos o, cuando el interés colectivo no logró ser afectado mientras estuvo en curso el proceso. En los términos del artículo 2299 del CPACA, las medidas cautelares se encuentran establecidas con el fin de proteger y garantizar de manera provisional el objeto del proceso y la eficacia de la sentencia. 8“Artículo 233. (…) El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella. En ese mismo auto el juez o magistrado ponente deberá fijar la caución (…). 9 “Artículo 229 Procedencia de medidas cautelares: En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.

Radicación: 110010315000202111485-00 (15309)

Actor: UGPP.

Demandado: Irma Emilda Garzón García Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Medida cautelar.

Asimismo, estas tienen aplicación en todos los procesos declarativos, entendidos como aquellos cuya finalidad es la declaración o reconocimiento de un derecho pretendido. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido lo siguiente: Los procesos de conocimiento tienen como fin último, dilucidar el derecho material al que hacen alusión las pretensiones de las partes, es decir, buscan brindar al Juez certeza sobre la naturaleza y la titularidad del “derecho” que esgrime alguna de las partes, como fundamento para el éxito de sus súplicas. El tratadista Jaime Azula Camacho, en su “Manual de Derecho Procesal”, además de hacer referencia al concepto de los procesos de conocimiento, hace también alusión a la clasificación de los mismos, distinguiendo entre “dispositivos” y “declarativos”. Respecto de los últimos afirma que “en el proceso declarativo el funcionario judicial reconoce la existencia de un derecho o modifica una situación jurídica o impone determinada prestación a favor de una parte y a cargo de otra”. A renglón seguido, distingue tres formas en que se puede presentar el proceso declarativo, afirmando que puede ser “puro” cuando tiende a declarar la existencia o inexistencia de un derecho, “constitutivo” cuando el pronunciamiento solicitado entraña la extinción de un derecho o de una relación jurídica sustancial y, “de condena” cuando tiende a imponer una prestación u obligación e favor del demandante y a cargo del demandado. Por el contrario, el citado autor afirma que los procesos de ejecución se encaminan

a obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación, previamente reconocida a favor del demandante y a cargo del demandado10. Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la Administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, ya que estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. En tal virtud, los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la Administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable. Por ello, están concebidos para que la prolongación en el tiempo del trámite procesal no separe las posibilidades reales de hacer efectivo el derecho sustancial en debate, esto es, para permitir su protección judicial en forma anticipada. 2.1. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión y la improcedencia de las medidas cautelares en su trámite El recurso extraordinario de revisión es una excepción a la cosa juzgada material y, por tanto, no constituye una instancia adicional en la que se pueda replantear el asunto objeto del litigio original; por el contrario, lo que pretende es analizar la legalidad del fallo impugnado solamente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley, esto es los artículos 188 y 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 12

de agosto de 2004, Exp. 1999-1681 (21823), C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Radicación: 110010315000202111485-00 (15309)

Actor: UGPP.

Demandado: Irma Emilda Garzón García Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Medida cautelar.

Sobre el recurso extraordinario de revisión, ha sostenido la Corporación11 que: La naturaleza extraordinaria del recurso de revisión se muestra en que tal medio de impugnación busca aniquilar la cosa juzgada material que acompaña a una sentencia, si es que el fallo resulta ser a la postre fruto de la violación del derecho de defensa, o si los medios probatorios que el tribunal tuvo a la vista vienen luego descalificados por la justicia penal o se dan circunstancias semejantes, que de haber sido conocidos en su momento hubieran variado radicalmente el sentido de la decisión. Se insiste en que, el propósito de este medio de impugnación no es el de realizar el derecho sino el de examinar la validez de una sentencia ejecutoriada, lo que en estricto sentido no corresponde a la naturaleza del proceso declarativo12, no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Tampoco es un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez13 o para corregir errores in iudicando. En virtud de lo dispuesto en el artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por los jueces y

tribunales administrativos y el Consejo de Estado, siempre que se configuren las causales previstas en el artículo 250 ejusdem14. En providencia de esta Corporación del 7 de febrero de 201715 se consideró: La revisión es entonces un mecanismo extraordinario de impugnación que se erige como excepción al principio de la inmutabilidad de la cosa juzgada material porque recae sobre una relación procesal cerrada, en tanto posibilita controvertir un fallo ejecutoriado con la única finalidad que se produzca una 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera providencia de 22 de noviembre de 2017, rad. 2003-00218, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 12 En este tipo de procesos se busca el reconocimiento de la existencia de un derecho. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 1° de diciembre de 2010, rad. 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. 14 “Artículo 250. Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: “1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. “2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. “3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por

ilícitos cometidos en su expedición. “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. “6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. “7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. “8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 15 Consejo de Estado, Auto del 17 de febrero de 2017, Rad. 2013-02042, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Radicación: 110010315000202111485-00 (15309)

Actor: UGPP.

Demandado: Irma Emilda Garzón García Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Medida cautelar. decisión ajustada a la ley, pero siempre y cuando no se discutan aspectos de fondo adoptados en la decisión o las razones jurídicas que llevaron al fallador de instancia a proferir la sentencia. Por ello, su aplicación está supeditada a la rigurosa y estricta configuración de las causales previstas en la ley que giran en

torno a asuntos procedimentales. Esta Corporación se ha pronunciado sobre la procedibilidad de las medidas cautelares en el trámite de los recursos extraordinarios bajo el entendido de que en razón de su naturaleza, éstas no son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, en tanto este no corresponde stricto sensu a un proceso declarativo16. Igualmente en providencias de esta Sección17, siguiendo el precedente de la Sección Quinta, también ha negado la procedencia de medidas cautelares en los referidos trámites, al considerar que este último mecanismo “no ostenta la naturaleza de un proceso declarativo”. De conformidad con lo anterior, el Despacho negará la medida cautelar solicitada por el demandante, porque no es procedente ese tipo de medidas en el recurso extraordinario de revisión, por no ser este un proceso declarativo, dado que su objeto es revisar e invalidar, si a ello hay lugar, los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, con base en las causales contempladas en el ordenamiento jurídico. Por lo expuesto, este Despacho RESUELVE PRIMERO: NEGAR POR IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada por la parte actora.

SEGUNDO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Orlando Eric Villadiego Casabuena, identificado con la cédula de ciudadanía número 9.147.525 de Cartagena, portador de la Tarjeta Profesional número 175.552 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente judicialmente a la señora Irma Emilda Garzón García, en los términos y con las facultades del poder otorgado18.

16 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 17 de febrero de 2017, rad. 2013-02042, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, providencia de 15 de diciembre de 2017, rad. 2013 – 02110, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 18 Anexo 3, índice 19 del sistema “SAMAI”.

Radicación: 110010315000202111485-00 (15309)

Actor: UGPP.

Demandado: Irma Emilda Garzón García Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Medida cautelar.

Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN

Magistrada