CE-11001-03-24-000-1995-03531-01(3531)-2001

CIRCULARES DE SERVICIO - Son acusables cuando sean actos administrativos y hayan sido publicadas / ACTO ADMINISTRATIVOConcepto Ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, que las circulares de servicio pueden ser acusadas ante la jurisdicción, sólo en cuanto sean actos administrativos, esto es, “conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos y en cuya realización influyen de modo directo o inmediato la voluntad o la inteligencia”, si además, han sido publicadas, aspecto éste que se verificó en el presente caso, toda vez que la Circular acusada fue publicada en el Diario Oficial, según certificación que sobre el particular obra en el expediente. Los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien, de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir, que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados. También por vía de doctrina se han efectuado importantes aportes orientados a puntualizar la existencia de un acto administrativo y, a distinguirlo de otro tipo de actos, como las llamadas circulares de servicio, cuyo alcance es el de instruir, orientar o coordinar a la administración, pero, jamás tienen la virtualidad de obligar, ejemplo los conceptos de los asesores jurídicos; los certificados de tiempo de servicio. Puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, a través de un acto de servicio, trátese de una circular o de una

carta de instrucción, se expidan decisiones, que son verdaderos Actos Administrativos, evento en el cual, sin duda alguna pueden ser demandables por vicios en su formación, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo. La producción de efectos en el plano externo, esto es, frente a los particulares, constituye precisamente el punto medular que perfila la existencia del acto administrativo, y que lo diferencia de los llamados actos inter-orgánicos, tal como lo enseña el profesor Cassagne, quien sobre el tópico en cuestión ha efectuado las siguientes aseveraciones: “En definitiva, la noción de acto administrativo comprende toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto.” NOTA DE RELATORÍA: Cita sentencia del 14 de octubre de 1999 Exp. 5064 C.P. Manuel S. Urueta A. CIRCULARES O CARTAS DE INSTRUCCIÓN - Cuando no contienen decisiones son simples actos de servicio / CIRCULAR SOBRE LARGA DISTANCIA INTERNACIONAL - Es acto administrativo / SERVICIO DE LARGA DISTANCIA INTERNACIONAL / SERVICIO CALL BACK La jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan

decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. Analizando el acto acusado bajo la óptica de la jurisprudencia y la doctrina traídas a colación, la Sala advierte que la Circular proferida por el Ministerio de Comunicaciones el 24 de julio de 1.995, acusada en el sub lite, sí constituye un acto susceptible de enjuiciamiento ante esta jurisdicción, por cuanto la calificación de ilegalidad resultante de la aplicación de las disposiciones citadas, posee fuerza vinculante frente a los particulares, trátese de operadores extranjeros del servicio de reversión del sentido de la llamada internacional; de las personas que lo comercializan, como de los usuarios del mismo. En el presente caso, la actuación de la administración se instrumentó a través de un acto que vincula a los particulares, pues como expresión de la potestad de la administración genera una carga aquellos, expresada en el deber de solicitar licencia o concesión para desarrollar una actividad económica: la prestación del servicio de larga distancia internacional bajo el sistema de inversión intencional del sentido de las llamadas. ACTO ADMINISTRATIVO - Pérdida de fuerza ejecutoria / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA / DECAIMIENTO DEL ACTO - Efectos hacia el futuro / ACTO DECAIDO - Puede examinarse su legalidad bajo el régimen vigente a su nacimiento / NULIDAD - Su declaración tiene efectos ex tunc y desvirtúa presunción de legalidad mientras produjo efectos / DECAIMIENTO DEL ACTO - No ataca validez del acto sino su ejecutoriedad / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Comprende validez y fuerza ejecutoria / VALIDEZ

DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Ligada al principio de publicación del acto / FUERZA DE EJECUTORIA - Da lugar a la acción directa coercita de la administración Reitera sentencia de la Sección Primera del 03/08/00, Exp. 5722 C.P. Olga Inés Navarrete B., que a su vez cita auto del 28/06/96, Exp. 12005, Sección Tercera C.P. Carlos Betancur J. SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Por derogación, subrogación y producción de todos los efectos / TEORIA DE LA SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Cambio jurisprudencial por los efectos durante la vigencia de los actos que carecen de fuerza de ejecutoria En cuanto al tema de la sustracción de materia la Sala Plena del Consejo de Estado prohijó durante mucho tiempo la aplicación de la teoría de la sustracción de materia, tratándose de actos que han sido derogados o sustituidos por otros, o que han dejado de regir, o, que produjeron todos sus efectos. Se consideró que en tales eventos resultaría inútil e inocuo un pronunciamiento de mérito, por cuanto al haber desaparecido el acto de la vida jurídica, surgía la sustracción de materia y por consiguiente, la sentencia adolecería de falta de objeto práctico. Sin embargo, dicha tesis tuvo algunas variantes, en el sentido de considerar que, dado que el acto administrativo pudo haber producido efectos durante su vigencia, es menester un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Este último criterio ha sido mayoritario a partir de la Sentencia de Sala Plena del 14 de enero de 1.991. A

partir del fallo de 1.991 antes citado, la jurisprudencia de esta Corporación ha optado por el fallo de mérito cuando quiera que el acto administrativo examinado haya desaparecido del universo jurídico por derogatoria.

NOTA DE RELATORÍA: Reitera sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado

del 14/01/91 Exp. S-157 C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla. TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - No es la naturaleza del acto lo que determina la acción sino los motivos o fines que se persiguen con ella / ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES - Cuáles son demandables en acción de nulidad Reitera sentencia S-404 del 29 de octubre de 1996 C.P. Daniel Suárez Hernández. ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Susceptible de acción de nulidad por tratarse de servicio público de telefonía de larga distancia que utiliza el espectro electromagnético / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO - Contiene regulación individual y general / ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO - Bien público inenajenable e imprescriptible / LARGA DISTANCIA INTERNACIONAL Como quedó definido al comienzo de estas consideraciones, la demanda se dirige contra un acto administrativo de carácter vinculante para los particulares, en tanto define como clandestina e ilegal la prestación del servicio de larga distancia internacional bajo el método de “Inversión intencional del sentido de las llamadas de larga distancia internacional”, estableciendo, en consecuencia el imperativo de obtener la autorización estatal, trátese de licencia o de concesión, para dicho efecto. En este sentido, cabría entender que el acto demandado es creador de

situaciones jurídicas particulares y concretas, en tanto sus destinatarios finales son los operadores del método de telefonía indicado, en cuanto a su acción en Colombia. En el presente evento, la situación jurídica individual y concreta expresada en los términos señalados, conlleva un interés para la comunidad de especial naturaleza e importancia, no solo por cuanto se refiere a un servicio público, el de telefonía básica de larga distancia internacional, sino también porque la controversia gira en torno a la utilización del espectro electromagnético, consagrado por el artículo 75 de la Carta Política, como “un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado”. Los anteriores argumentos permiten concluir afirmativamente en torno a la procedencia de la acción de simple nulidad en el caso en estudio, por lo que solo queda señalar, con referencia a la excepción atinente a la ausencia de citación de las personas que pudiesen resultar afectadas, que la Circular demandada fue notificada a través de su publicación en el Diario Oficial; que según se menciona en la misma, es evidente la imposibilidad de aplicar sanciones a los infractores de las normas citadas, esto es, los operadores extranjeros, por cuanto no se encuentran radicados en Colombia, y, finalmente, que el acto en cuestión, además de las connotaciones orientadas a la calificación de ilegalidad del servicio, contiene previsiones dirigidas a los usuarios en general, mediante las que advierte la conclusión de la administración sobre el servicio en cuestión. MINISTERIO DE COMUNICACIONES - Le competen las funciones de inspección y vigilancia sobre redes y servicios de telecomunicaciones / SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS - Facultades de inspección

y vigilancia sobre empresas prestadoras del servicio público de telecomunicación / LARGA DISTANCIA INTERNACIONAL - La regulación de la inversión internacional de las llamadas compete al Mincomunicaciones / CALL BACK En desarrollo de la ley 72 de 1989 fue expedido el Decreto 1900 de 1.990, en virtud del cual se asignan al Ministerio de Comunicaciones las funciones de inspección y vigilancia sobre las redes y servicios de telecomunicaciones, (art. 49), el otorgamiento de las concesiones para la prestación de los servicios de telecomunicaciones, (art. 43), y se contempla con el carácter de infracción específica al ordenamiento de telecomunicaciones, “El establecimiento, uso, explotación, ampliación, modificación o renovación de redes de telecomunicaciones sin la previa autorización del Ministerio de Comunicaciones ...” (art. 53, numeral 1º). El anterior recuento normativo permite acoger las conclusiones que sobre la competencia del Ministerio de Comunicaciones para expedir la Circular demandada ha efectuado el señor Procurador Delegado en su concepto, así: “1. Las funciones de regulación del servicio de telecomunicaciones que el artículo 5º del Decreto 1900 de 1.990 atribuía al Ministerio de Comunicaciones, fueron trasladadas a la Comisión de Regulación de dicho servicio, por mandato constitucional (art.370) y legal (artículo 69Parágrafo y 74.3 Ley 142 de 1.994). 2. No ocurre lo mismo en cuanto a las funciones de inspección y vigilancia sobre las redes y servicios de telecomunicaciones, al tenor del artículo 49 del Decreto 1900 de 1.990, que se

mantienen en el Ministerio de Comunicaciones, sin contradecir las disposiciones de la Ley 142 de 1.994. (...) Es necesario aclarar que la inspección y vigilancia a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, recae sobre las empresas prestadoras de los servicios, mientras que está función está encaminada a vigilar el uso adecuado de los bienes del Estado, como en este caso las redes y el espectro electromagnético. 3. En desarrollo de las funciones de control y vigilancia de las telecomunicaciones, el Ministerio expidió la Circular acusada previniendo a los usuarios y demás agentes comprometidos en el acceso a la red pública (...)” Adicionalmente, como se anotó en precedencia, es claro que las funciones de inspección y vigilancia sobre las redes y el espectro electromagnético, continúan perteneciendo a la órbita de competencia del Ministerio de Comunicaciones, situación que no varía si el servicio de telecomunicaciones de larga distancia internacional corresponde a la categoría de servicio público domiciliario, pues el artículo 49 del Decreto 1900 de 1.990 no contradice los postulados de la Ley 142 de 1.994, ni ésta modificó lo relativo a la inspección y vigilancia de los bienes del Estado, como son las redes y el espectro electromagnético. ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO - Concepto e intervención del Estado / TELECOMUNICACIONES - Corresponde al Mincomunicaciones adoptar la política general del sector / SERVICIO DE TELECOMUNICACIONES - Carácter de servicio público Reitera sentencia de la Corte Constitucional C-189/94 sobre exequibilidad parcial del Decreto 1900 de 1990.

CALL BACK - Concepto: inversión de llamada de larga distancia

internacional / MINISTERIO DE COMUNICACIONES - Competencia de inspección y vigilancia sobre redes y espectro electromagnético / COMISION DE REGULACIÓN DE TELECOMUNICACIONES - Regulación integral del servicio de telefonía pública básica conmutada / CIRCULAR DEL 24 DE Julio DE 1995 - Legalidad / LARGA DISTANCIA INTERNACIONAL - Clandestinidad del servicio Como se ha establecido, el Call Back o método a través del cual se invierte el sentido de una llamada de larga distancia internacional, es un servicio que implica la utilización de la red y el espectro electromagnético, por consiguiente sujeto a la competencia que en torno a la protección de tales bienes públicos corresponde al Ministerio de Comunicaciones, la cual por pertenecer a la naturaleza policiva inherente a las facultades de “inspección, vigilancia y control”, conlleva la facultad de adoptar las medidas tendientes a prevenir y sancionar el uso ilegal de dichos bienes, como sucedió en el caso bajo estudio. Cabe mencionar que precisamente en este sentido, las disposiciones reguladoras del servicio de larga distancia internacional, y, concretamente, la Resolución No 087 de 1.997, por medio de la cual la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones reguló en forma integral los servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) en Colombia, al determinar los requisitos que deben cumplir los operadores de servicios de telefonía básica conmutada de larga distancia, consideró como clandestino el servicio no autorizado por el Ministerio de Comunicaciones. Como corolario de lo expuesto, y dentro de la perspectiva del marco legal citado en el presente acápite, advierte la Sala que carecen de vocación de prosperidad los cargos impetrados

por la demandante. En efecto, el examen propio del control realizado conduce a concluir que la Circular expedida por el Ministerio de Comunicaciones el 24 de julio de 1.995, se ajusta a las normas en las que se apoya y corresponde al ejercicio de las funciones que en materia de telecomunicaciones han sido asignadas a ese Despacho Ministerial, las cuales como quedó expuesto, no fueron derogadas por la Ley 142 de 1.994, e imponen al Ministerio la obligación de vigilar y controlar el uso de bienes públicos, como son las redes de telecomunicaciones y el espectro electromagnético, así como de adoptar las medidas de prevención y sanción inherentes a dicha función de naturaleza policiva.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR DE 1995 (24 de julio) MINISTERIO DE COMUNICACIONES (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero del año dos mil uno (2.001) Radicación número: 11001-03-24-000-1995-03531-01(3531)

Actor: SUSANA MONTES DE ECHEVERRY

Demandado: MINISTERIO DE COMUNICACIONES Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurado por la ciudadana y abogada Susana Montes de Echeverry, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso

Administrativo, con el fin de que se declare la nulidad de la Circular de fecha 24 de julio de 1.995, sobre “Inversión Intencional del sentido de las llamadas de larga distancia internacional”, expedida por el Ministerio de Comunicaciones. IANTECEDENTES a) Los hechos de la demanda Ellos son en síntesis, los siguientes: ( folios 30 a 40):

1. El Decreto Ley 1900 de 1.990 asignó al Ministerio de Comunicaciones las funciones de “planeación, regulación y control de las telecomunicaciones”; señalando que éstas son un servicio público a cargo del Estado, y el Decreto 2122 de 29 de diciembre de 1.992, le asignó las funciones de autorizar la utilización de la red de telecomunicaciones del Estado para operadores de telefonía de larga distancia nacional e internacional.

2. El Decreto Ley 1900 de 1.990 concibió la prestación del servicio público de telecomunicaciones con criterio monopólico público, por lo cual la participación de los particulares sólo era posible a través de una concesión efectuada por una empresa pública titular del servicio. El Decreto 2123 de 1.992, circunscribió el objeto de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom.- a la prestación y explotación de tales servicios en el territorio nacional y en conexión con el exterior.

3. Con la Constitución de 1.991 el esquema jurídico cambió, concluyendo el monopolio estatal en los servicios públicos, en virtud del mandato contenido en el artículo 365 de la Carta, a cuyo tenor “Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, directa o indirectamente, por

comunidades organizadas, o por particulares.” En reiteración del citado principio superior de inexistencia de monopolios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1.994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, consagró el derecho de todas las personas de organizar y operar empresas de servicios públicos, dentro de los límites de la Constitución y la Ley.

4. La larga distancia, nacional e internacional, es un servicio público domiciliario que consiste en “el servicio público de telefonía básica conmutada que se presta entre entidades del territorio nacional o entre éstas en conexión con el exterior”, respecto de los cuales la Ley 142 limitó las funciones de los Ministerios a las expresamente consagradas en el artículo 67 de dicha norma.

5. A partir de la expedición de la Ley 142 de 1.994, los Ministerios perdieron toda competencia para regular los servicios públicos domiciliarios, correspondiendo dicha función al Presidente de la República, quien se encuentra autorizado para delegarla en las Comisiones de Regulación creadas por dicha Ley. De esta manera, el Ministro de Comunicaciones perdió las funciones de regulación que en materia de comunicaciones le había asignado el Decreto 1900 de 1.990, pues el artículo 186 de la Ley 142, derogó todas las leyes contrarias a la misma.

6. La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, en ejercicio de las funciones que le confirió la Ley 142 en materia de telefonía básica conmutada de larga distancia internacional, en lo atinente al establecimiento de requisitos para utilización de las redes estatales por los operadores de tales servicios y a la reglamentación de la concesión de licencias para tal efecto, reguló el

establecimiento de operadores de larga distancia nacional e internacional, así como la prestación de dichos servicios en el territorio nacional y en conexión con el exterior, a través de las Resoluciones 20, 22, 23 y 25 de 1.995.

7. Contrariando las disposiciones de la Ley 142 de 1.994, el Ministerio de Comunicaciones procedió a interpretar con autoridad una norma derogada, el artículo 37 del Decreto Ley 1900 de 1.992, reviviéndola en su aplicación. En efecto, la Circular demandada prolongó un monopolio derogado expresamente por la ley, al disponer que mientras la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones expidiera la reglamentación para la prestación del servicio de larga distancia internacional y se otorgaran las respectivas licencias, éste sólo podría ser prestado por Telecom.

Con la misma Circular, acto dirigido a producir efectos generales inmediatos, el Ministro se atribuyó la competencia para regular aspectos referidos al servicio de telecomunicaciones, la cual es privativa del Presidente de la República y de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, en virtud de la Ley 142 de 1.994. De esta manera, el Ministro expide una regulación transitoria, como si gozara de una potestad residual o de una cláusula general de competencia.

8. Debido a la concentración monopolística del servicio de larga distancia producida en TELECOM a raíz de las normas anteriores a la Ley 142 de 1.994, esta empresa detenta una posición dominante en el mercado de las telecomunicaciones de larga distancia internacional, la que es respaldada con la Circular demandada.

9. El Ministerio de Comunicaciones pretende, sin competencia,

regular un servicio de telecomunicaciones prestado internacionalmente por un operador extranjero al que califica de “clandestino”, declarando ilegal la actividad comercializadora de suscripciones al servicio “CALLBACK” prestado por el operador extranjero, la cual no puede enmarcarse dentro de las actividades de operación del servicio de telecomunicaciones, de acuerdo con su definición legal.

10. La facultad del Presidente de la República y/o de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, y no del Ministro de Comunicaciones, para establecer requisitos para autorizar a los operadores del servicio, no puede ser un instrumento para restringir la libre competencia, pues la licencia de funcionamiento busca garantizar condiciones de idoneidad que protegen al usuario del servicio, pero jamás limitar su libre prestación por quien reúna las calidades exigidas por la ley.

11. En la Circular cuestionada, invocando facultades del artículo 50 del Decreto Ley 1900 de 1.990, el Ministerio califica como “operadores clandestinos” a los operadores del servicio CALLBACK, presumiendo que los mismos operan en Colombia, cuando son operadores extranjeros que operan desde fuera del territorio colombiano y prestan un servicio que se origina en el exterior.

La misma Circular, al reconocer que la empresa operadora del servicio CALLBACK es una empresa de servicios extranjera, admite su incompetencia para imponer una sanción cuando reconoce que no los puede sancionar por ser extranjeros, pero los califica como clandestinos por no haber adquirido una licencia ante las autoridades colombianas e insta a todas las autoridades a que entorpezcan su funcionamiento.

12. La desviación de poder en que incurre el Ministerio de Comunicaciones radica en que para lograr su finalidad de prohibir el servicio

CALLBACK, considera como operadores de servicios en Colombia a operadores extranjeros, que operan desde el exterior utilizando tecnología para ofrecer el servicio de telecomunicaciones de larga distancia internacional a usuarios residentes en cualquier parte del mundo, y que, por consiguiente, no pueden estar sometidos a la legislación colombiana.

13. Las empresas comercializadoras que implícitamente terminan siendo declaradas como de actividad ilegal, como consecuencia de calificar a los operadores extranjeros como clandestinos, son empresas que venden derechos de suscripción a los servicios prestados por las empresas llamadas CALLBACK, que son operadores mundiales de los servicios de larga distancia internacional; es decir, ellas no efectúan las comunicaciones ni tienen centrales de operación; son agentes comerciales o vendedores del operador internacional que es el prestador del servicio.

14. El operador extranjero es propietario de una central o planta instalada en el exterior, que maneja un sistema similar al de la línea 9-800 o las tarjetas telefónicas de larga distancia, modalidades de comunicación desde hace mucho tiempo admitidas legalmente como derecho del usuario colombiano, en el cual la llamada se origina en Colombia a un sitio o número que hace la marcación en el exterior para que la llamada se realice por el operador extranjero y se pague por el usuario colombiano en el extranjero.

15. Las comercializadoras de callback no son empresas que presten el servicio público de telecomunicaciones de larga distancia, que requieran la instalación de una red propia para la operación del servicio, sino que realizan una actividad comercial de representación e intermediación de servicios ejecutados en otro país, ofrecidos por un tercero, y que no pueden ser objeto de regulación ni de prohibición por el Ministerio de Comunicaciones.

b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

La actora estima que con la expedición de la Circular demandada el Ministerio de Comunicaciones violó las siguientes normas constitucionales y legales: Normas Constitucionales: artículos 6, 83, 90, 122, 150, 333, 334, 336 y 367.

Normas Legales: artículos 6, 12, 13, 49 y ss. del Decreto 1900 de 1.990; artículos 2, 3, 9, 10, 17, 19 y 73 de la Ley 142 de 1.994; Decretos 2152 y 2153 de 1.992 sobre régimen de libre competencia; artículos 25 a 32 del Código Civil, sobre interpretación de la ley e interpretación con autoridad, y, artículos 1, 10, 20 a 23 del Código de Comercio.

El concepto de la violación se expresa en los términos que a continuación se sintetizan:

1. La Competencia Administrativa: Los artículos 6º y 122 de la Constitución Política constituyen la esencia del Estado de Derecho en tanto consagran el principio de legalidad que rige toda manifestación del poder público, conforme al cual, será legítima la actuación administrativa, en cuanto se desarrolle dentro del preciso ámbito funcional definido por el legislador. El artículo 209 establece los principios que gobiernan los actos de la administración; el artículo 29, impone a la administración la obligación de seguir el debido proceso en todas sus actuaciones; el artículo 90 establece la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la acción u omisión de las autoridades públicas y el artículo 365 de la Carta, dispone la sujeción de los servicios públicos al "régimen jurídico que fije la ley", y el artículo

150 superior, ordena al Congreso de la República, "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos". Las anteriores normas resultaron transgredidas en el presente caso, pues el Ministerio de Comunicaciones al expedir la Circular del 24 de julio de 1995, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones legales, por cuanto la capacidad de definición del servicio público domiciliario de larga distancia nacional e internacional, y la competencia para crear o suprimir monopolios estatales de los servicios públicos, es exclusiva de la ley, y la regulación de la prestación de los servicios compete al Presidente de la República y/o a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. De igual forma, el Ministerio de Comunicaciones excedió el ámbito constitucional y legal de su competencia al expedir el acto acusado, pues el legislador en desarrollo de la competencia atribuida por la norma superior en materia de servicios públicos domiciliarios, expidió la Ley 142 de 1.994, mediante la cual indicó que la regulación de los servicios públicos compete a las Comisiones de Regulación respectivas, por lo que es clara la ausencia de competencia del Ministerio de Comunicaciones para regular una modalidad de servicio de telecomunicaciones, denominada “callback”. Así mismo, la Circular demandada se arroga, inconstitucionalmente, y en forma temporal, una competencia que de manera expresa la ley 142 de 1994 radicó en el Presidente de la República y/o en la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, al disponer en su numeral 3º , que mientras ésta última expide la reglamentación pertinente, que la única entidad autorizada para prestar

el servicio de larga distancia internacional es TELECOM.

2. El ámbito de aplicación de la legislación colombiana en relación con el servicio público de Telecomunicaciones.

A partir del principio esencial de aplicación de la ley colombiana a las actividades desarrolladas en territorio nacional, salvo excepción expresa, no puede pretenderse su aplicación a un operador extranjero de servicios de telecomunicaciones, establecido en el exterior y sujeto a la legislación de su país de origen, quien como operador internacional utiliza un recurso tecnológico que permite al usuario ubicado en Colombia acceder a su central y hacer uso de los servicios que él presta en el exterior. Las disposiciones en materia de telecomunicaciones y, particularmente, del servicio de larga distancia internacional, contenidas en el Decreto 1900 de 1990 y la Ley 142 de 1994 son aplicables a los operadores establecidos en Colombia, para el servicio de larga distancia internacional originado y prestado en el país. Por tal razón, tratándose de un servicio originado en el exterior, como lo reconoce la misma Circular en su numeral 6o., no es posible someter al operador extranjero de ese servicio a la legislación colombiana, y menos, calificarlo de operador clandestino, declarar que el servicio prestado por el operador extranjero es ilegal y negar la posibilidad a los usuarios colombianos de suscribirse al mismo. Señalando que el servicio en cuestión es fruto de la tecnología que desde el exterior se ofrece a distintos países y que por lo mismo, no puede manejarse con las regulaciones de la ley que no lo ha contemplado, explica su funcionamiento en los siguientes términos: “El usuario efectúa su llamada al número telefónico que se le ha asignado, espera el primer timbre y cuelga y espera su llamada de

retorno o "Callback' del operador extranjero con llamada originada en el exterior. Esta llamada de retorno o 'Callbackll, se inicia en el exterior y, al entrar a Colombia utiliza la red de Telecom