CE-11001-03-24-000-1995-03601-01(3601)-2003

PERMISO DE APROVECHAMIENTO FORESTAL - Acto atacable mediante acción de nulidad aunque se trata de acto particular y concreto / PRINCIPIO DE LA FUNCION ECOLOGICA DE LA PROPIEDAD - Aplicación / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Acto de carácter particular demandable: permiso de aprovechamiento forestal Como en pasadas oportunidades lo ha manifestado la Sala, entre otros en los fallos de 5 de marzo de 1998 (Exp. 3499, M.P. Manuel Urueta A.); 5 de junio de 1997 (Exp. 3595, M.P. Juan A. Polo F.); 28 de agosto de 1997 (Exp. 3500, M.P. Ernesto Ariza M.), ha de considerarse a la resolución acusada, en cuanto concede un permiso de aprovechamiento forestal, como un acto administrativo creador, en principio, de una situación jurídica de carácter particular y concreto. Sin embargo, la acción pertinente para ejercer el control de legalidad del mismo no es la vía a la que acudió el actor sino que, por expreso mandato del artículo 73 de la Ley 99 de 1993, es la de nulidad allí contemplada pues, según la doctrina de los móviles y finalidades, este es uno de los casos legalmente exceptuados en donde, frente a un acto creador de una situación jurídica concreta, cabe utilizar la acción de simple nulidad. “Tal consagración de la acción de nulidad para este tipo de procesos responde a la idea de que el ambiente es pertenencia colectiva, no sólo en cuanto se refiere a los bienes comunes a todos, como el aire, el agua, etc.,

sino a los privados, en cuanto lo comprometen, como es el caso de los bosques, y que enfrenta intereses distintos por las utilidades que de ellas se derivan, y que ha sido resuelta mediante la aplicación del principio de la función ecológica de la propiedad (art. 58 C.P.) y ha dejado atrás los intereses puramente individuales.” (…) “Por ser el ambiente, al mismo tiempo, de interés individual y colectivo, esto es, un derecho de la persona en tanto es miembro de una colectividad, el artículo 73 de la ley 99 de 1.993 consagró expresamente la acción de nulidad” (Sent. de 23 de octubre de 1997, Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Exp. 3596, N. P.). PERMISO DE APROVECHAMIENTO FORESTAL - Requisitos para su expedición: concepto previo de la Comisión INCORA-IGAC-INDERENA, del consejo directivo de la Car y Minambiente / BOSQUES - Requisito del permiso de aprovechamiento forestal De lo anterior se desprende, como en efecto se señala en la demanda, que con la expedición del acto administrativo acusado se desconocen los artículos 17 de la Ley 70 de 1993 y 39 de la Ley 99 de 1993, el primero de los cuales, en la parte pertinente, dispone: “A partir de la vigencia de la presente ley, hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a una comunidad negra que ocupe un terreno en los términos que la misma ley establece, no se adjudicarán las tierras ocupadas por dicha comunidad ni se otorgarán

autorizaciones para explotar en ella recursos naturales sin concepto previo de la Comisión de que trata el artículo 8º”, de la misma ley”. El segundo, en su inciso final, a su vez dice: “Las licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, serán otorgados por el Director Ejecutivo de la Corporación con el conocimiento previo del Consejo Directivo y la aprobación del Ministro del Medio Ambiente.” La Sala concluye que en la concesión del permiso de aprovechamiento forestal del bosque Wapandó mediante la Resolución núm. 420 de 26 de julio de 1994, expedida por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó - Codechocó, a favor de Felisa Wilche, se violaron las citadas normas por no haberse dado el conocimiento previo del Consejo Directivo de Codechocó ni la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente, razón por la cual se accederá a las pretensiones de la demanda.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 420 DE 1994 (26 de julio)

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO

SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCÓ (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-24-000-1995-03601-01(3601)

Actor: LUIS ERNESTO RAMOS CUESTA

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL

DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCÓ Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 84 del C. C. A. presentó Luis Ernesto Ramos Cuesta para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 420 de 26 de julio de 1994, de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó – Codechocó.

I. LA DEMANDA El ciudadano Luis Ernesto Ramos Cuesta presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad, ante la Sala para que en proceso de única instancia acceda a las siguientes

I. 1 Las pretensiones Que declare la nulidad de la Resolución núm. 420 de 26 de julio de 1994, proferida por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó - Codechocó, mediante la cual se otorga a Felisa Wilche Osorio un permiso de aprovechamiento forestal para aprovechar el bosque denominado Wapandó, departamento del Chocó, en una extensión de 20 Has.

I. 2 Los hechos El día 6 de abril de 1994 la beneficiaria del acto acusado solicitó a Codechocó un permiso de aprovechamiento forestal persistente, Clase D, sobre el bosque baldío denominado Wapandó, en una extensión de 20 hectáreas, para obtener 200 metros cúbicos de madera en bruto.

Ese mismo día el Supervisor de Recursos Renovables de esa entidad dictó auto

de aceptación de la solicitud y ordenó librar despacho comisorio para una inspección ocular dirigido al Inspector de La “Y”, lugar donde se encuentra ubicado el mencionado bosque. Realizada la inspección, el comisionado conceptuó favorablemente y, días después, previo el concepto técnico, se profirió la resolución que concede el permiso de aprovechamiento forestal solicitado.

I. 3 Las normas violadas y el concepto de la violación Para el actor el acto acusado viola los artículos 8 y 17 de la ley 70 de 1993 porque sin el concepto previo de la comisión prevista en esa ley y hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a la comunidad negra que ocupe un baldío, no es dable otorgar autorizaciones para aprovechar los recursos naturales en los lugares donde están asentadas esas comunidades, situación presente al momento de expedirse el acto administrativo demandado.

Asimismo, que se ha violado la última parte del artículo 39 de la Ley 99 de 1993, por cuanto los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal han de otorgarse por el Director Ejecutivo de la Corporación Codechocó, con el conocimiento previo del Consejo Directivo y la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente.

II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

II. 1. Mediante apoderado, el Director General de Codechocó admite como ciertos los hechos que sirven de fundamento a la demanda, señala que el demandante no invoca como violadas normas de alcance constitucional, y manifiesta que se opone a la solicitud de suspensión provisional pedida, medida cautelar que ya había sido denegada en el auto admisorio de la demanda ( folios 41 y 42 ).

II. 2. La señora Felisa Wilche Osorio, beneficiaria del permiso en cuestión, fue vinculada al proceso mediante curador ad litem, quien manifiesta que corresponde a la Sala analizar los cargos de la demanda y establecer el mérito de los mismos ( folio 244).

III. ALEGATOS DE CONCLUSION El curador ad litem de la señora Felisa Wilche Osorio advierte que el actor se limitó a formular la demanda y no se preocupó de demostrar los hechos de la misma, aunque obra prueba en el proceso de que la solicitud del permiso se tramitó con el cumplimiento de la visita ocular al lugar respectivo y con información previa a los terceros que se consideraran afectados, sin que nadie se hubiera opuesto a la solicitud, y que analizando los hechos objetivamente se obtiene que no se violó norma alguna de carácter constitucional, ni existe evidencia de que se hubiese causado perjuicio a persona determinada. Por lo tanto solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación, siguiendo los artículos 8 y 17 de la ley 70 de 1993 y atendiendo la situación procesal, deduce que el permiso censurado se expidió sin el lleno de los requisitos de ley, pues se hizo sin el conocimiento previo del Consejo Directivo y sin la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente, como tampoco se verificó la evaluación técnica a cargo de la comisión integrada por el INCORA, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el INDERENA, previo informe del consejo comunitario para poder establecer los

límites del área que se otorgará mediante el título de propiedad colectiva. V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

V. 1. Naturaleza de la acción intentada Como en pasadas oportunidades lo ha manifestado la Sala, entre otros en los fallos de 5 de marzo de 1998 (Exp. núm. 3499, Magistrado Ponente: Dr. Manuel Urueta A.); 5 de junio de 1997 (Exp. núm. 3595, Magistrado Ponente: Dr. Juan A.

Polo F.); 28 de agosto de 1997 (Exp. núm. 3500, Magistrado Ponente: Dr. Ernesto Ariza M.), ha de considerarse a la resolución acusada, en cuanto concede un permiso de aprovechamiento forestal, como un acto administrativo creador, en principio, de una situación jurídica de carácter particular y concreto. Sin embargo, la acción pertinente para ejercer el control de legalidad del mismo no es la vía a la que acudió el actor sino que, por expreso mandato del artículo 73 de la Ley 99 de 1993, es la de nulidad allí contemplada pues, según la doctrina de los móviles y finalidades, este es uno de los casos legalmente exceptuados en donde, frente a un acto creador de una situación jurídica concreta, cabe utilizar la acción de simple nulidad. “Tal consagración de la acción de nulidad para este tipo de procesos responde a la idea de que el ambiente es pertenencia colectiva, no sólo en cuanto

se refiere a los bienes comunes a todos, como el aire, el agua, etc., sino a los privados, en cuanto lo comprometen, como es el caso de los bosques, y que enfrenta intereses distintos por las utilidades que de ellas se derivan, y que ha sido resuelta mediante la aplicación del principio de la función ecológica de la propiedad (art. 58 C.P.) y ha dejado atrás los intereses puramente individuales.” (…) “Por ser el ambiente, al mismo tiempo, de interés individual y colectivo, esto es, un derecho de la persona en tanto es miembro de una colectividad, el artículo 73 de la ley 99 de 1.993 consagró expresamente la acción de nulidad” (Sent. de 23 de octubre de 1997, Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, Exp. 3596, N. P.).

V. 2. La legalidad del acto acusado En auto de 12 de noviembre de 1998 (folios 251 a 253), la Sala, en orden a establecer la verdad procesal, ordenó de oficio la práctica de pruebas tendientes a determinar si el bosque aludido se encuentra ocupado por una comunidad negra a la cual se le adjudicó la propiedad colectiva o si se encuentra en proceso de adjudicación; si el terreno es baldío, y si se contó con los conceptos previos de que trata la Ley 99 ya referenciada, es decir, si se profirió el acto administrativo demandado con el lleno de los requisitos que para el efecto consagra la legislación vigente.

Para llevar a cabo lo ordenado en el auto anterior se ofició al alcalde municipal de Tadó - Chocó, con el fin de que informara si dicho bosque se encuentra ocupado

por una comunidad negra a la cual no se ha adjudicado en debida forma la propiedad colectiva o, si ya lo fue, desde qué fecha y, además, si el baldío se ubica en zona rural ribereña de los ríos de la cuenca pacífica. El precitado funcionario no dio respuesta a las preguntas formuladas, pero, en su lugar, la Gobernación del departamento del Chocó hace saber que el citado bosque forma parte de la jurisdicción del municipio del Cantón de San Pablo, Chocó; que actualmente se encuentra habitado por más de 10 familias que hacen parte de la etnia negra, y que no le consta si esa comunidad ha sido o no favorecida con un título de propiedad colectiva (folio 314). Por su parte, el Secretario General de Codechocó (folio 259), en respuesta a la información solicitada por la Sala, indica que con anterioridad a la expedición de la resolución acusada, 26 de julio de 1994, la comisión conformada por el INCORA, el IGAC y el INDERENA o quien haga sus veces no rindió el concepto de que trata el artículo 17 de la Ley 70 de 1993. Asimismo, que el Consejo Directivo de CODECHOCO y el Ministerio del Medio Ambiente no conocieron con anterioridad ni otorgaron las aprobaciones de que trata el artículo 39 de la Ley 99 de 1993. De lo anterior se desprende, como en efecto se señala en la demanda, que con la expedición del acto administrativo acusado se desconocen los artículos 17 de la Ley 70 de 1993 y 39 de la Ley 99 de 1993, el primero de los cuales, en la parte

pertinente, dispone: “A partir de la vigencia de la presente ley, hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a una comunidad negra que ocupe un terreno en los términos que la misma ley establece, no se adjudicarán las tierras ocupadas por dicha comunidad ni se otorgarán autorizaciones para explotar en ella recursos naturales sin concepto previo de la Comisión de que trata el artículo 8º”, de la misma ley”. El segundo, en su inciso final, a su vez dice: “Las licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal, serán otorgados por el Director Ejecutivo de la Corporación con el conocimiento previo del Consejo Directivo y la aprobación del Ministro del Medio Ambiente.” Así las cosas, la Sala concluye que en la concesión del permiso de aprovechamiento forestal del bosque Wapandó mediante la Resolución núm. 420 de 26 de julio de 1994, expedida por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó - Codechocó, a favor de Felisa Wilche Osorio, se violaron las citadas normas por no haberse dado el conocimiento previo del Consejo Directivo de Codechocó ni la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente, razón por la cual se accederá a las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución núm. 420 de 26 de julio de 1994, proferida por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó - Codechocó, mediante la cual se otorgó a Felisa Wilche Osorio un permiso de aprovechamiento forestal persistente clase “D”, en el bosque denominado Wapandó, ubicado en el municipio del Cantón de San Pablo, departamento del Chocó. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 17 de julio de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente Aclara voto OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO Aclara voto A C L A R A C I O N D E V O T O

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

ACLARACIÓN DE VOTO DEL DR. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil tres (2003)

Ref.: Expediente 1995-3601-01

AUTORIDADES NACIONALES Actor: LUIS ERNESTO RAMOS CUESTA Compartiendo la decisión, debo consignar mi disentimiento de la tesis según la cual los actos administrativos de contenido particular solamente son justiciables mediante la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuando la ley expresamente lo permita.

A mi juicio, la regla es exactamente la contraria: Según la Constitución

Política, Colombia es un Estado de Derecho (art. 1°), y las autoridades son responsables por infringir la Constitución o las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6°). Frente a esta regla general, no puede sostenerse que los actos administrativos de contenido particular solamente sean controlables cuando la ley lo autorice expresamente. La tesis de mayoría sustrae al control de legalidad el grueso de la actividad administrativa, que se plasma en actos de contenido particular, tales como licencias, autorizaciones, registros, etc. El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, que enseguida se transcribe, instituyó la acción de nulidad contra los actos administrativos, sin atender a su contenido general o particular; y es más, incluyendo ciertos actos de contenido particular: «Art. 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.» Así, pues, esta norma legal, hace realidad el principio del Estado de Derecho, instituye la acción de nulidad contra los actos administrativos, sin atender a su contenido y, aun más, tomando actos de contenido particular ―los de certificación y registro― como ejemplos de actos justiciables por medio de ella.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE