CE-11001-03-24-000-1999-05675-01(5675)-2001

DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Entrega en depósito provisional / ENTREGA EN DEPOSITO PROVISIONAL - Requisitos sobre procedencia del bien y destinación a fines lícitos del mismo / DERECHO PREFERENCIAL - Requisitos en entrega en depósito provisional sobre procedencia del bien y destinación a fines lícitos del mismo / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Cosa Juzgada respecto de la Resolución 2448 de 1994 de la Dirección Nacional de Estupefacientes Como se observa claramente en el artículo 6 de la Resolución 2448 de la Dirección Nacional de Estupefacientes, no basta demostrar simplemente la propiedad del bien solicitado en depósito, sino que es necesario, además, demostrar la procedencia y la destinación a fines lícitos del mismo, cuestión que no hizo la demandante, pues se limitó a aportar la escritura de constitución de la sociedad y la escritura pública por medio de la cual adquirió el inmueble, documentos estos que no ofrecen probanza respecto de los últimos requisitos anotados. Ahora bien, no puede alegarse la violación del derecho a la propiedad, pues como bien lo reconoce el apoderado de la demandante el mismo puede verse limitado, como ocurrió en el asunto examinado, en donde la Administración tuvo en cuenta que a algunos miembros de la junta directiva de la sociedad actora les aparecen anotaciones por procesos que cursan ante la Jurisdicción Especializada, motivación que constituye al menos un indicio en contra de tal licitud. Así las cosas, el derecho preferencial que otorga el artículo 47 de la Ley 30 de 1.986 lo es para quien tenga un derecho

lícito demostrado sobre el bien cuyo depósito provisional pretende, sin que ello pueda hacerse con la simple presentación de la escritura pública de compraventa, pues tal y como lo sostuvo la Administración en la resolución que resolvió el recurso de reposición, la misma “sólo demuestra la titularidad de un derecho de dominio, independiente de la licitud o ilicitud con que se hayan adquirido los dineros o medios económicos para comprar dicho bien”. Frente a la pretendida declaratoria de inconstitucionalidad de la Resolución 2448 de 1994, proferida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en cuanto considera la parte actora que desconoce el artículo 84 de la Constitución Política, según el cual, “Cuando un derecho o una actividad hallan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”, se observa que mediante sentencia de 2 de marzo de 2001, proferida por esta misma Sección, Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, exp. núm. 5524, se denegaron las pretensiones de la demanda instaurada contra el artículo 6º de la resolución en cita.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-24-000-1999-05675-01(5675)

Actor: INMOBILIARIA EL ROSAL S.A. (en liquidación)

Demandado: DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada, a través de apoderado, por INMOBILIARIA EL ROSAL S.A. (en liquidación), en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.

I. LA DEMANDA Mediante el trámite del proceso ordinario, la parte actora solicita que se acceda a las siguientes I.1. Pretensiones Que se decrete la nulidad de las Resoluciones núms. 0067 de 29 de enero de 1999 y 0165 de 18 de marzo del mismo año, expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante las cuales, respectivamente, no accedió a la solicitud de entrega en depósito provisional formulada por la demandante respecto del predio denominado “El Guamal”, ubicado en la Vereda Patasia, Municipio de Pacho (Cundinamarca), y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera de las identificadas, confirmándola.

Como consecuencia de lo anterior, se restablezca en su derecho a la actora, permitiéndosele ejercer el derecho de depositaria provisional del inmueble rural denominado “El Guamal”, ubicado en Pacho (Cundinamarca); y se inaplique, por inconstitucional, la Resolución 2448 de 30 de diciembre de 1994, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, ya que la Constitución Política garantiza la propiedad privada en su artículo 58. I.2. - Disposiciones violadas y concepto de la violación

Primer cargo: La Dirección Nacional de Estupefacientes está desconociendo de plano el derecho de petición de depósito provisional formulado por la demandante, al manifestar que, “hasta tanto la Unidad Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación, profiera una decisión de fondo respecto del bien mencionado, esa entidad no puede proceder a conceder la entrega provisional del inmueble a la sociedad propietaria”, ya que si se espera el pronunciamiento en cuestión, que resuelve de fondo la situación jurídica del inmueble, no tiene sentido recurrir a la solicitud de depósito provisional.

Segundo cargo: El derecho a la propiedad es garantizado por el artículo 58 de la Constitución Política, el cual puede verse limitado por razones de utilidad común o disposiciones de orden público, a juicio del legislador.

En el caso de los bienes colocados a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, por tener alguna vinculación con los delitos y las contravenciones consagradas en la Ley 30 de 1986, se prevé la posibilidad de limitar el derecho de dominio en cuanto a la disposición y, eventualmente, al uso y goce, cuando los titulares de dichos bienes no se encuentren dentro del supuesto del artículo 47 de la ley en cita, esto es, tener un derecho lícito demostrado sobre el bien. En el asunto examinado, la demandante, propietaria del inmueble rural denominado “El Guamal”, ubicado en el Municipio de Pacho (Cundinamarca), tiene un derecho que debe considerarse como lícito, dado que no existe fallo alguno que demuestre lo contrario. Decir que el derecho de dominio

sobre el predio es ilícito por el hecho de hallarse vinculado a un proceso de extinción de dominio, es caer en los terrenos de la violación del principio de la presunción de inocencia, así como asumir funciones que no le competen a la DNE, por no ser ella la competente para determinar la ilicitud del derecho.

Tercer cargo: El artículo 84 de la Carta Política dispone que, “Cuando un derecho o una actividad hallan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”.

En el caso sub exámine, la entrega de bienes en depósito provisional ha sido reglamentada de manera general, adecuada y precisa en el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, sin que dicho precepto le otorgue alguna forma de competencia a la DNE para exigir requisitos adicionales a los en ella propuestos, cual es la existencia de un derecho lícito demostrado legalmente. La extralimitación de funciones del ente demandado se hace evidente al negar el depósito provisional a la demandante, por no cumplir con ciertos requisitos no contemplados en la Ley 30 de 1986 y contenidos en la Resolución 2448 de 1994, de la DNE, otorgándole prevalencia a esta última sobre la Constitución, razón por la cual debe aplicársele la excepción de inconstitucionalidad.

Cuarto cargo: Se violó el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, al negar el ente demandado el derecho al depósito provisional del inmueble de propiedad de la actora allí consagrado en los siguientes términos: “… Quien tuviere

un derecho lícito demostrado legalmente sobre el bien, tendrá preferencia para recibirlo en depósito…”.

Quinto cargo: La DNE al solicitar una serie de documentos y requisitos no contemplados en el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, invocando para el efecto el artículo 34 del C.C.A., vulneró el artículo 32, ibídem, según el cual los reglamentos expedidos, entre otros, por los organismos de la Rama Ejecutiva del poder público “no comprenderán los procedimientos especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al cuidado de las entidades y organismos indicados…”.

II. - LA CONTESTACION DE LA DEMANDA El apoderado de la Dirección Nacional de Estupefacientes

propone las siguientes: EXCEPCIONES: 1ª. Ineptitud sustantiva de la demanda, ya que los actos demandados son legales, en virtud de que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 32 del C.C.A., la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante la Resolución 2448 de 30 de diciembre de 1994, estableció el procedimiento interno del derecho de petición, regulando, entre otros, lo relativo al trámite de las solicitudes de entrega de bienes en depósito provisional. 2ª. Falta de estimación razonada de la cuantía. 3ª. Poder insuficiente, por cuanto sólo fue conferido para demandar la nulidad de la Resolución 0165 de 18 de marzo de 1999 y no así para demandar la núm. 0067 de 29 de enero del mismo año. 4ª. Indebida integración de los actos administrativos demandados, ya que sólo se demandó el acto confirmatorio y no así el acto

principal. Para defender la legalidad de los actos acusados, el apoderado de la entidad demandada expuso los siguientes argumentos: La DNE, encargada de administrar los bienes dejados a su disposición por su vinculación con los delitos consagrados en las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, en cumplimiento de sus funciones se abstuvo de entregar en calidad de depósito provisional el inmueble de propiedad de la actora, por no haber quedado claramente establecidos los presupuestos exigidos por la norma que regula lo relativo al depósito provisional, dado que la demandante no allegó las pruebas necesarias para el efecto, pues tan sólo adjuntó copia de la Escritura Pública núm. 0748 de 21 de junio de 1988, pretendiendo demostrar el derecho lícito, no obstante lo cual ello sólo demuestra la titularidad y faculta a quien la ostente para actuar en relación con el bien, pero en manera alguna prueba su legítima procedencia o la licitud o ilícitud de los medios económicos con que fue adquirido, encontrándose, por lo tanto, en entredicho su origen, lo que no indica que el inmueble sea retirado de la órbita de su propiedad, sino que se encuentra suspendido el poder dispositivo sobre el mismo. El bien en cuestión se encuentra vinculado al proceso 0017 que adelanta la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de dominio contra el patrimonio de los herederos de José Gonzalo Rodríguez Gacha, sin que la actora haya aportado las pruebas necesarias para demostrar la procedencia y propiedad legítima de aquél, así como la ajenidad con los hechos que dieron origen al proceso

al cual se encuentra vinculado el predio. Ahora bien, uno de los argumentos que tuvo la entidad demandada para negar la solicitud de depósito provisional ante ella impetrada, fue la obtención de las respuestas provenientes de los organismos investigativos y de seguridad del Estado, en las cuales aparece que varios miembros de la junta directiva de la sociedad demandante reportan anotaciones por procesos que cursan ante la Jurisdicción Especializada, e incluso, uno de ellos con orden de captura vigente. No cabe duda, entonces, que la DNE obró, en relación con los hechos y situaciones que son objeto de controversia jurídica, dentro de los lineamientos legales y de la órbita de su competencia, expidiendo los actos perfectamente ajustados a las normas legales vigentes, y sin que se haya configurado perjuicio alguno, ni constituido motivo alguno para responsabilizar al Estado.

IV. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación es partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda, pues a su juicio, la Dirección Nacional de Estupefacientes desconoció los presupuestos previstos en el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, dado que la demandante acreditó la propiedad del inmueble con la escritura pública y el folio de matrícula inmobiliaria, único presupuesto exigido y no desvirtuado por la Administración.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer término, la Sala se pronunciará respecto de las excepciones propuestas por el apoderado de la Dirección Nacional de

Estupefacientes. La excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, fundada

en que los actos acusados se encuentran ajustados a derecho por cuanto fueron expedidos con base en la Resolución 2448 de 1994, proferida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, no tiene vocación de prosperidad, ya que no constituye una excepción que impide un pronunciamiento de fondo, sino que envuelve la defensa de aquéllos. En cuanto a la excepción de falta de estimación razonada de la cuantía, la Sala advierte que por tratarse del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto del orden nacional, que carece de cuantía, pues la demandante no solicita indemnización de perjuicio alguno, esta Corporación es la competente para conocer de la misma, en única instancia. Finalmente, las excepciones denominadas poder insuficiente e indebida integración de los actos demandados tampoco encuentran prosperidad, dado que si bien es cierto que en la demanda se aportó un poder otorgado por el Liquidador de la demandante para demandar la Resolución núm. 0098 de 15 de febrero de 1999, acto este único que fue efectivamente demandado, también lo es que al ordenarse corregir la demanda el apoderado de aquélla lo hizo aportando para el efecto el poder para demandar tanto la resolución inicial como la confirmatoria, precisando que una y otra son objeto de la presente demanda. En cuanto al fondo del asunto, la demandante considera que se le violó el derecho de petición, al haberle resuelto desfavorablemente su solicitud de recibir en depósito provisional el inmueble de su propiedad, argumento que no comparte la Sala, dado que si bien es cierto que el artículo 47 de la Ley 30 de 1986

establece dicha posibilidad, también lo es que para ello hay que cumplir con ciertos requisitos establecidos en la Resolución 2448 de 1994, proferida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en cumplimiento del mandato señalado en el artículo 32 del C.C.A. En efecto, el artículo 6º de la resolución en cita prevé: “ARTICULO SEXTO: Cuando se trate de peticiones relacionadas con depósitos provisionales de bienes o recursos contra actos administrativos que dispongan depósito provisional de bienes incautados por su vinculación con delitos de narcotráfico y conexos, se procederá de la siguiente manera: “... “Adicionalmente, en el auto de pruebas se podrá solicitar al peticionario toda la información que se estime pertinente para demostrar la propiedad, la procedencia y la destinación a fines lícitos de los bienes objeto de la solicitud, informándole el término de que dispone para allegar la documentación requerida, so pena de declarar desistida la petición. “...” Como se observa claramente en la disposición transcrita, no basta demostrar simplemente la propiedad del bien solicitado en depósito, sino que es necesario, además, demostrar la procedencia y la destinación a fines lícitos del mismo, cuestión que no hizo la demandante, pues se limitó a aportar la escritura de constitución de la sociedad y la escritura pública por medio de la cual adquirió el inmueble, documentos estos que no ofrecen probanza respecto de los últimos requisitos anotados. En consecuencia, la Dirección Nacional de Estupefacientes bien hizo en negar la solicitud de depósito provisional, considerando para el efecto, en la Resolución núm. 0165 de 18 de marzo de 1999, que confirmó la 0067 del

mismo año, lo siguiente: “Que considerando lo anterior, frente al artículo 47 de la Ley 30 de 1986 se concluye que no puede entenderse agotada la exigencia de esta última norma por el sólo hecho de un título de adquisición formalmente ajustado en la ley, vale decir, en el caso de compraventa la correspondiente escritura y la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente. Por el contrario, debe considerarse además de la capacidad y el consentimiento, la licitud en el objeto y la causa; en este caso, la causa lícita sobre la adquisición del predio denominado El Guamal, es materia de comprobación por parte de la Unidad Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación; tanto es así, que el predio en cuestión está trabado dentro de la diligencia número 0017. “Que por lo anterior se concluye que la simple exhibición del título de propiedad, no prueba la procedencia legítima de un bien, pues esto sólo demuestra la titularidad de un derecho de dominio independiente de la licitud o ilicitud con que se hayan adquirido los dineros o medios económicos para comprar dicho bien. “Que la Dirección Nacional de Estupefacientes, al haber solicitado una serie de documentos, a través de los cuales el interesado en obtener la entrega provisional del bien o su apoderado pudieran demostrar la procedencia, ajenidad y destino lícito dado al inmueble, en ningún momento se extralimitó en sus funciones, si se tiene en cuenta que la Resolución No 2448 del 30 de diciembre de 1994, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, acto

administrativo que en su artículo 6º prevé el trámite interno de peticiones relacionadas con depósitos provisionales o recursos contra actos administrativos que dispongan depósitos provisionales de bienes…”. Ahora bien, no puede alegarse la violación del derecho a la propiedad, pues como bien lo reconoce el apoderado de la demandante el mismo puede verse limitado, como ocurrió en el asunto examinado, en donde la Administración tuvo en cuenta que a algunos miembros de la junta directiva de la sociedad actora les aparecen anotaciones por procesos que cursan ante la Jurisdicción Especializada, motivación que constituye al menos un indicio en contra de tal licitud. Así las cosas, el derecho peferencial que otorga el artículo 47 de la Ley 30 de 1.986 lo es para quien tenga un derecho lícito demostrado sobre el bien cuyo depósito provisional pretende, sin que ello pueda hacerse con la simple presentación de la escritura pública de compraventa, pues tal y como lo sostuvo la Administración en la resolución que resolvió el recurso de reposición, la misma “sólo demuestra la titularidad de un derecho de dominio, independiente de la licitud o ilicitud con que se hayan adquirido los dineros o medios económicos para comprar dicho bien”. Finalmente, frente a la pretendida declaratoria de inconstitucionalidad de la Resolución 2448 de 1994, proferida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en cuanto considera la parte actora que desconoce el artículo 84 de la Constitución Política, según el cual, “Cuando un derecho o una actividad hallan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no

podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”, se observa que mediante sentencia de 2 de marzo de 2001, proferida por esta misma Sección, Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, exp. núm. 5524, se denegaron las pretensiones de la demanda instaurada contra el artículo 6º de la resolución en cita, considerándose para el efecto lo siguiente: Para la parte actora la sola demostración de un título traslaticio de dominio sobre el bien resulta suficiente para obtener el beneficio de la preferencia para la entrega provisional de lo incautado, sin que el Consejo Nacional de Estupefacientes pueda exigir, además, para estos efectos, la prueba de procedencia y destinación de los mismos. No comparte la Sala el concepto restringido del ámbito de competencia del Consejo Nacional de Estupefacientes que se alega en la demanda, pues con la interpretación que la parte actora da a la norma legal bastaría la simple presentación de copia de una escritura de compraventa acompañada del certificado expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, o de la tarjeta de propiedad de un vehículo, o la factura de compraventa de los artículos, para entender que con tal documentación se prueba legalmente el derecho lícito sobre los bienes incautados y, por ende, el derecho preferencial para recibirlos en depósito o mediante otro título no traslaticio de dominio, cuando lo cierto es que, aunque corresponde a la competencia de la Fiscalía General de la Nación o del juez del conocimiento allegar las pruebas de la comisión de un

delito y , consecuencialmente, la afectación de los bienes y medios incautados al mismo como requisito para proceder a la extinción del dominio particular que se ejerce para pasar al del Estado, no lo es menos que, aunque la prueba que debe acopiarse ante el Consejo Nacional de Estupefacientes en aras de reclamar el derecho preferencial de que se trata no tiene la misma entidad de la que se debe recaudar dentro del proceso penal, sí se requiere que otorgue certeza sobre la ajenidad respecto de los hechos que se investigan penalmente, ya que solo puede hacer la solicitud quien tenga calidad de tercero, pues, así como el principio de la buena fe ampara a quien demuestra ser ajeno a un hecho ilícito, la mala fe no puede generar derechos en cabeza de nadie. Dentro de la anterior perspectiva, no basta la prueba de la propiedad sobre los bienes incautados, y el origen lícito de la adquisición, sino que, además, es menester que se pruebe que el destino que se le daba al bien no era contrario al catálogo de hechos punibles, para así comprobar la ajenidad a la comisión de los mismos, como por ejemplo el destino que se da a un inmueble mediante el contrato de arrendamiento a terceros, sin que la intención de la comisión de delitos haya sido conocida por el propietario. Todo lo anterior conlleva la consideración de que al reglamentar internamente el derecho de petición frente a las solicitudes en que se involucre el derecho preferencial de quienes aleguen ser terceros en calidad de propietarios o tenedores de bienes incautados por delito de narcotráfico y conexos y que deba resolver el Consejo Nacional de

Estupefacientes, no desbordó dicho organismo la competencia que le da la Ley 30 de 1986, como tampoco se abrogó competencias que le corresponden a la justicia en el orden penal sino que tan solo aseguró la calidad de prueba requerida en orden a establecer que se es un tercero frente a tales punibles. La Sala concluye que el aparte acusado no es ilegal, en la medida de que, si bien es ante la justicia penal que debe demostrarse la procedencia y destinación lícitas para que sean devueltos, en forma definitiva, los bienes incautados por su vinculación con delitos de narcotráfico y conexos, no lo es menos que el depósito provisional de los mismos sólo puede recaer en quien demuestre ajenidad frente a los hechos objeto de investigación penal”. De las consideraciones antes transcritas se evidencia que no fue desconocido el artículo 84 de la Constitución Política, como tampoco el 32 del C.C.A., pues este último autoriza a que, entre otros, los organismos de la Rama Ejecutiva del poder público reglamenten la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, cuestión que llevó a cabo la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante la Resolución 2448 de 1994, respecto de la cual no se declarará la excepción de inconstitucionalidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha catorce (14) de junio de 2.001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA