CE-11001-03-24-000-1999-5683-02(IJ-030)-2003

ACCION DE NULIDAD - Antecedentes. Características. Marco legal / ACCION

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Antecedentes.

Características. Marco legal / CODIGO ADMINISTRATIVO - Ley 130 de 1913. Ley 167 de 1941. Decreto 01 de 1984 / ACCION DE LESIVIDADAntecedentes normativos El primer código contencioso administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, creó el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Seccionales con el objeto de que revisaran los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad. En consecuencia, les asignó, a solicitud del Ministerio Público o de cualquier ciudadano, el conocimiento de las peticiones de nulidad de las ordenanzas y otros actos de las Asambleas Departamentales (art. 52) ; de los decretos y demás actos de los gobernadores; de los acuerdos y otros actos de los concejos municipales y la revisión de los actos del gobierno, no sometidos a la Corte Suprema de Justicia, en el concepto de ser inconstitucionales e ilegales (art. 79). Así mismo, los organismos jurisdiccionales tenían competencia para revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello. Como particularidad se observa que la acción de nulidad caducaba en noventa (90) días, al igual que la acción de lesividad, así como que el Tribunal Supremo conocía en tercera instancia de las apelaciones contra los autos de fenecimiento con alcance dictados en segunda

por la Sala de Decisión de la Corte de Cuentas (art. 20). Posteriormente, la ley 167 de 1941, segundo código contencioso administrativo, estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo, las cuales procedían contra los actos de la administración en sus distintos órdenes territoriales. Finalmente, el Decreto 01 de 1984, tercer código contencioso administrativo, regula las dos acciones en la versión hoy conocida. ACCION DE NULIDAD - Titularidad. Caducidad. Efectos de la sentencia. Desistimiento. Perención. Diferencias frente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Titularidad. Caducidad. Efectos de la sentencia. Desistimiento. Perención. Diferencias frente a la acción de nulidad En lo que respecta a las diferencias, la doctrina se refiere a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho con expresiones diferentes como las de contencioso popular de anulación, contencioso objetivo o recurso por exceso de poder, respecto de la acción de nulidad, y con las de contencioso subjetivo o de plena jurisdicción o de restablecimiento del derecho, para la segunda de estas acciones. El código de 1984 introdujo el nombre actual, por considerarlo más técnico. Dichas acciones se diferencian, entre otros, en los siguientes aspectos : En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no

necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo, mientras que la de restablecimiento del derecho debe ser presentada ante el juez en un término que, en la mayor parte de los casos, es de cuatro (4) meses, o de dos (2) años cuando se trata de acción indemnizatoria. En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene “erga omnes”, si la decisión es anulatoria, en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados. Otros rasgos de estas dos acciones tienen que ver con el hecho de que la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda, lo que no sucede con la de nulidad y restablecimiento del derecho, que sí es desistible, con el cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados les es permitido participar en un proceso de esa naturaleza. En el mismo orden de ideas, el fenómeno de la perención no opera, cuando se trata de acción de nulidad, lo que sí sucede en el caso de la otra

acción. Otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades. TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Evolución jurisprudencial. Criterios de procedencia en acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho La evolución de la jurisprudencia bajo la vigencia del código contencioso administrativo de 1941 puede clasificarse en materia de procedencia de las acciones de nulidad y de plena jurisdicción en dos etapas: una, el criterio del contenido del acto; dos, la teoría de los motivos y finalidades. Antes de 1959 la jurisprudencia del Consejo de Estado estuvo influida por el criterio material en el sentido de que la procedencia de las acciones fue condicionada por el contenido del acto, pues si éste creaba situaciones jurídicas de carácter general, abstracto e impersonal, el interesado debía usar la acción de nulidad; si, por el contrario, el acto era de contenido particular, concreto y subjetivo, la acción pertinente sería la de plena jurisdicción. En el año de 1959 se inició el cambio de orientación de la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto hace a la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, cambio que luego se consolidaría en el año de 1961. Consideró el Consejo de Estado en la providencia de 1959 que el criterio tenido en cuenta por el legislador para distinguir las acciones de nulidad y de plena jurisdicción fue el de la preexistencia del derecho. Sin embargo, esa tesis no era aceptada de manera indiscutida, pues

en sentencia de la misma fecha, el Consejo retuvo la tesis del contenido del acto como indicador de la procedencia de la acción. Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, con ponencia de Carlos Gustavo Arrieta Alandete, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. ...los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores,, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.“Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción...” Posteriormente, 11 años más tarde, la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda,

tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño. El desarrollo jurisprudencial de la última década ha tenido que ver, de manera principal, con la procedencia de la acción de nulidad frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales, posición que en alguna medida implica reconsideración del tratamiento que se le venía dando a la materia en ese punto específico; en ese sentido fue el pronunciamiento de Sala Plena del 29 de octubre de 1996, ponente Dr. Daniel Suárez Hernández, en el caso de cusiana. Esta tesis de la Sala Plena ha sido reiterada en varias oportunidades por las distintas secciones de la corporación, pues ella constituye un importante elemento de seguridad en las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos de carácter particular.

NOTA DE RELATORIA: La sentencia comprende análisis de las sentencias de 01/12/59; 10/08/61 con ponencia de Carlos Gustavo Arrieta Alandete; 08/08/72 con ponencia de Humberto Mora Osejo; auto de la Sección Primera de 02/08/90 con ponencia de Pablo Cáceres adoptado por la Sección en la sentencia de 28/08/92; 26/10/95 con ponencia de Libardo Rodríguez y la sentencia de la Sala Plena de 29/10/96 con ponencia de Daniel Suárez Hernández.

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Teoría de los motivos y finalidades. Análisis de la decisión de la Corte Constitucional en sentencia C-426 de 2002 / ACCION DE NULIDAD - Procedencia frente a

actos de carácter particular y concreto. Análisis de la decisión de la Corte Constitucional / JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADOInconstitucionalidad según la doctrina de la Corte Constitucional en sentencia C-426 de 2002 / CORTE CONSTITUCIONAL - Límites de la jurisprudencia: no puede extender su control a las interpretaciones de los jueces En relación con el caso que le fue planteado, la Corte dice que la procedencia de la acción de nulidad o de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no está determinada por el contenido del acto, ni por los efectos que de éstos se puedan derivar sino por la naturaleza de la pretensión que se formule. Las consideraciones citadas en precedencia, sobre la decisión de la Corte muestran con claridad que dicha corporación judicial juzgó la jurisprudencia del Consejo de Estado contraria a la Constitución, pues en su opinión contrariaba los principios de libre acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, del debido proceso. En un estado de derecho no pueden existir órganos con competencias ilimitadas, aun tratándose de órganos de control de superior jerarquía, pues los estados de esa clase se caracterizan precisamente por la distribución de competencias entre las distintas autoridades y por el respeto de las mismas. Cuando se desconoce ese principio limitante en la actuación de los órganos estatales, se corre el riesgo de anarquizar el ordenamiento jurídico y se crean condiciones de concentración de poder no previstas constitucionalmente y riesgos para el sistema de balanzas y contrapesos propios del sistema democrático. La

distribución de competencias en el campo particular de elaboración de normas procesales es reconocida por la propia Corte como facultad del Congreso de la República, cuando en un aparte del fallo que se analiza, dice que “ … las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del Poder Público …” en materia de producción de normas sobre procedimientos judiciales es de competencia exclusiva y excluyente del legislador. De manera que las normas reguladoras de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho sólo pueden ser dadas por el Congreso, a quien corresponde, según los términos del ordinal 2º del artículo 150 constitucional, “Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, no por la Corte Constitucional, que es un órgano cobijado por el principio que se acaba de enunciar. No puede este organismo adicionar el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, sin invadir la competencia del Congreso de la República. Cuando la Corte Constitucional, en el ejercicio de esa competencia (el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991), no decide sobre la petición de inconstitucionalidad de las leyes o de los decretos con fuerza de ley, mediante el procedimiento de confrontación de las disposiciones acusadas con los preceptos de la Constitución, sino que extiende su control, sin fundamento en el derecho positivo, a la interpretación que de las normas controlables hacen los jueces, con la pretensión de imponer sus criterios de interpretación a los operadores jurídicos, traslada el objeto de su competencia a una materia no prevista constitucionalmente e incurre en manifiesta no aplicación de la norma

constitucional que le da la competencia y crea así una nueva acción de inconstitucionalidad referida a la jurisprudencia producida por los jueces de la República. Esa acción no tiene fundamento alguno en el derecho constitucional colombiano, que, de todos es sabido, es un derecho legislado, no pretoriano. De otra parte, la decisión de la Corte que se examina desconoce el tenor claro del artículo 230 constitucional, cuyo texto obliga a todos los jueces, incluida la Corte Constitucional, cuando prescribe que “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. De manera que el fallo de exequibilidad sobre determinada interpretación de una norma legal, para ser aceptable, tendría que dicha competencia estar consagrada expresamente, en términos estrictos y precisos, por una reforma constitucional, en donde además se tendría que reformar también el artículo 230 constitucional. De no ser así, se estaría en presencia de un derecho de creación jurisprudencial, en asuntos sobre los que existen normas expresas, lo cual es incompatible con nuestro ordenamiento jurídico. De otra parte, un examen de conjunto de los mecanismos de control que garantizan la supremacía de la Constitución Política, debe tener presente que el control de constitucionalidad en Colombia no es competencia exclusiva de la Corte Constitucional, pues la Carta Política le asigna al Consejo de Estado atribuciones en la materia. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD - Titulares. Competencia del Consejo de Estado. Clases: directo e indirecto. Evolución normativa / CONTROL DIRECTO DE CONSTITUCIONALIDAD - Competencia del Consejo de Estado. Evolución normativa / CONTROL INDIRECTO DE CONSTITUCIONALIDADCompetencia del Consejo de Estado. Evolución normativa / CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD - Titulares. Competencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado El ordenamiento jurídico colombiano ha instituido un control difuso de constitucionalidad, en donde la Corte Constitucional ejerce, entre otros, el control sobre las leyes “… tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación…”, en “los estrictos y precisos términos” que establece la Constitución, mientras que el Consejo de Estado tiene la cláusula general de competencia para el control de constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno, exceptuados los casos en los que la Constitución asigna dicho control a la Corte Constitucional, como sucede, a manera de ejemplo, con “los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”, o con los decretos con fuerza de ley. El Consejo de Estado, a la luz de las antiguas normas constitucionales y muchas décadas antes de que naciera la Corte Constitucional, ejercía las funciones de juez constitucional, de una parte, en forma indirecta, al poder referir el control de legalidad de los actos administrativos producidos por las autoridades de los distintos niveles de la administración pública en último grado a las normas de la Constitución Política, ya que el acto controlado debía respetar las normas de superior jerarquía; de otra parte, en forma directa, cuando se trataba de reglamentos constitucionales que, para efectos de su control, tenían como punto de referencia la Constitución Política, o en aquellos casos en los que el juez

administrativo aplicaba la excepción de inconstitucionalidad como mecanismo de control que permitía hacer prevalecer la Constitución. La Constitución Política de 1991 fortaleció el papel del Consejo de Estado como órgano de control de la actividad estatal no solamente en el campo del tradicional y clásico control de legalidad sino también en materia de control de constitucionalidad, ya que además de las competencias de que gozaba de acuerdo con las normas de la Constitución anterior, las cuales se conservan, hoy cuenta con nuevas competencias de naturaleza constitucional. Se observa, de acuerdo con las normas que vienen de citarse (artículo 237.2 C.P.; artículo 37.9 Ley 270/96; artículo 33.7 Ley 446/97), que en materia de control de constitucionalidad el Consejo de Estado tiene una cláusula general de competencia en relación con los decretos que el gobierno expida en el cumplimiento de los cometidos estatales, mientras que la Corte Constitucional tiene en la misma materia una competencia de excepción. Además de la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra los decretos del Gobierno Nacional así como de la acción de simple nulidad, en donde se plantean, por regla general, problemas directos de legalidad, sin que ello excluya confrontaciones directas con la norma constitucional, existen otros casos en los que el juez administrativo interpreta y aplica las normas constitucionales, como sucede en las acciones de pérdida de investidura, de tutela y populares y de grupo. Puede concluirse, entonces, que el derecho colombiano consagra un sistema de control difuso de constitucionalidad, en donde el Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo

tiene un papel en el control de constitucionalidad así como unas competencias plenamente autónomas, cuyo ejercicio no es susceptible de control ulterior por órgano estatal alguno. ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Reconocimiento de personería jurídica. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD - Acto de reconocimiento personería jurídica no es pasible de esta acción / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Acto de reconocimiento de personería. Caducidad. Legitimación en causa por pasiva / ASOCIACION PRIVADA SIN ANIMO DE LUCRO - Reconocimiento de personería jurídica. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho El acto acusado es la Resolución No. 0074 de 5 de febrero de 1997, por medio de la cual el Secretario General del Ministerio de Agricultura reconoció a la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Fúquene y Cucunubá - ASOFUCpersonería jurídica. Se trata, de un acto de contenido particular que tiene que ver con el reconocimiento de personería jurídica a una asociación privada sin ánimo de lucro, respecto del cual cabe, como lo señala el propio acto, el recurso de reposición ante el Ministerio de Agricultura, de donde se colige que el acusado es un acto de contenido particular, susceptible de agotamiento de la vía gubernativa, cuya notificación estuvo mal hecha al no indicarse con precisión la autoridad ante la cual debía tramitarse el recurso en cuestión, como tampoco se ordenó la publicación del mismo acto para que los

terceros interesados tuvieran oportunidad de conocer su contenido, por lo cual, desde este punto de vista, puede afirmarse que la notificación no surtió sus efectos legales y, en consecuencia, no corrió el término de caducidad. El acto acusado creó, entonces, una situación jurídica de carácter particular, no pasible, según la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, de la acción de simple nulidad, razón por la cual, en aras de la prevalencia del derecho sustancial, la acción incoada por la actora se interpretó como de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el reconocimiento de personería jurídica de una asociación de carácter privado, no es uno de esos actos calificados por la ley como susceptible de ser atacado por medio de la acción de simple nulidad, ni tampoco dicho acto comporta “... un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos”, que merezca el tratamiento del contencioso objetivo, según los términos de la sentencia de 10 de agosto de 1996, que ahora se reitera.

NOTA DE RELATORIA: Con salvamento de voto de los Dres. Ricardo Hoyos Duque, Alberto Arango Mantilla, Camilo Arciniegas Andrade, Alier Eduardo Hernández E., Gabriel E. Mendoza Martelo y Alejandro Ordóñez Maldonado; y aclaración de voto de las Dras. Maria Elena Giraldo Gómez y Olga Inés Navarrete.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo del dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030)

Actor: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Por importancia jurídica, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del C. C. A. interpuso la Corporación Autónoma Regional de

Cundinamarca - CAR.

I. LA DEMANDA La mencionada entidad, en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., solicita a la Sala, en proceso de única instancia, que acceda a las siguientes

I. 1. Pretensiones Que declare la nulidad de la Resolución núm. 0074 de 5 de febrero de 1997, por medio de la cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reconoció personería a la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Fúquene y Cucunubá - Asofuc y ordenó la inscripción correspondiente.

I. 2. Los hechos Los hechos de la demanda están dados por antecedentes jurídicos y circunstancias relativos a la expedición de la resolución acusada, de lo cual se destaca que a la solicitud de reconocimiento de personería no fue anexada el acta de la Asamblea de

Constitución de la Asociación, y los documentos aportados no indican el cumplimiento de los requisitos de quórum y cobertura territorial a que se refieren las normas que regulan la materia, y que el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, dio un concepto favorable a la solicitud que no era de su competencia.

I. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación Señala como normas violadas los artículos 21 de la Ley 41 de 1993; 1º del Decreto 1380 de 1995; 8 de la Resolución Núm. 019 de 12 de septiembre de 1995; 40 del Decreto 2150 de 1995 y la Resolución Núm. 010 de 1998, por expedición irregular del acto acusado y falsa motivación, puesto que la personería de Asofuc fue reconocida sin que se hubiera aportado el acta correspondiente a la asamblea de constitución y elección de dignatarios, exigida por el artículo 1º del Decreto 1380 de 1995, así como tampoco se allegó la constancia de la aprobación de sus estatutos y la relación de asociados con su respectiva identificación. El listado aportado no es otra cosa que la relación de usuarios elaborada por la CAR, en su condición de organismo ejecutor.

La documentación señalada no fue remitida al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por la CAR, como organismo ejecutor, sino que fue presentada directamente por el interesado, violándose el precitado artículo 1º del Decreto Núm. 1380 de 1995. El concepto de viabilidad de la solicitud de reconocimiento de personería e inscripción fue emitido por el INAT, quien no era el organismo

ejecutor ni tampoco se encontraba en la circunstancia consagrada por el mencionado artículo. La resolución atacada se profirió sin que la documentación exigida se encontrara ajustada al requerimiento normativo.

II. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

II. 1. El Ministerio de Agricultura. Por conducto de apoderado, el Ministro manifiesta que actuó dentro de los parámetros legales, por cuanto fue claro en su Oficio Núm. 06680 de 28 de mayo de 1999, en interpretar que si efectivamente los documentos presentados con la solicitud no se denominaron acta de asamblea de constitución, la voluntad de los usuarios del distrito de riego sí fue la de legalizar su situación jurídica de conformidad con la Ley 41 de 1993 y la Resolución Núm. 019 de 1995, expedida por el CONSUAT.

Señala que los fundamentos esenciales para la expedición de la resolución acusada están dados por el Decreto Núm. 1380 de 18 de agosto de 1995, el cual prevé el concepto previo de viabilidad que debe emitir el INAT para reconocer la personería jurídica y ordenar la inscripción de la asociación de que se trate. Por tanto, considera que no procede la presente acción de nulidad.

II. 2. La Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Fúquene y Cucunubá - ASOFUC. Esta entidad, vinculada al proceso como tercera interesada, sostiene que el procedimiento para constituirse en persona jurídica siempre estuvo orientado por la entidad actora, con quien trabajó sin contratiempo

hasta mediados de 1999 y que se aprobó el presupuesto para priorizar las obras a ejecutar, pero en julio de ese año la actora empezó una serie de reuniones en algunos municipios de influencia del distrito de riego para constituir una nueva asociación, lo cual evidencia su afán de cubrir errores, desconocer una situación legalmente constituida en detrimento de la asociación y dilatar la entrega del distrito de riego a la asociación; que el procedimiento seguido para expedir el acto acusado se ajustó a las normas vigentes, no siendo lógico que un procedimiento que culminó hace 4 años resulte tachado ahora de irregular, justamente por quien lo facilitó y orientó en su génesis y evolución, y que no existe la falsa motivación que se le atribuye.

III. PRUEBAS DEL PROCESO Como tales se trajeron los antecedentes administrativos de la resolución acusada.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSION Dentro del término para alegar sólo se pronunció la entidad demandada, cuyo apoderado retoma apartes del auto admisorio de la demanda y del que resolvió el recurso de reposición del mismo en cuanto negó la suspensión provisional, para recordar que por tratarse de un acto de contenido particular se interpreta que la acción incoada es la consagrada en el artículo 85 del C. C. A. y no la del artículo 84, ibídem, y reitera que el acto acusado se expidió conforme con el Decreto 1380 de

1995.

V. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público, después de manifestar su conformidad con la calificación de contenido particular del acto acusado señalado por la Sala en el auto admisorio de

la demanda y por no haberse podido establecer inicialmente el término de caducidad de la acción respecto de la actora, considera que es procedente estudiar el fondo del asunto. Agrega que no se da la violación de los artículos 21 de la Ley 41 de 1993 y 1º del Decreto 1380 de 1995, porque la expedición de la resolución acusada se ajustó a las normas que regían el caso, amén de que no eran aplicables la Resolución Núm. 010 de 1998 por haber sido expedida con posterioridad a la aquí demandada, ni tampoco el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, por cuanto la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Fúquene y Cucunubá - Asofuc tiene un régimen especial. Considera que la intervención del INAT fue procedente según el artículo 1º del Decreto 1380 de 1995, por ser el organismo ejecutor de los distritos de adecuación de tierras, de suerte que sí era competente para emitir el concepto de viabilidad en mención.

VI. CONSIDERACIONES Por cuanto la Corte Constitucional ha expuesto un criterio diferente que incide en la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, se hace necesario reexaminar el asunto, con el fin de que la Corporación ratifique su doctrina en la materia o la modifique, teniendo o no en cuenta las opiniones de la Corte Constitucional. Para tal efecto, se hará, en primer término, un recuento del tratamiento que el Consejo de Estado ha dado a dichas acciones; en segundo término, se resumirá el criterio expuesto por la Corte Constitucional

así como se determinará el alcance y los límites de la jurisprudencia de esa corporación; en tercer término, se harán unas consideraciones sobre el papel del Consejo de Estado como juez constitucional y, en la parte final, se resolverá el caso planteado.

VI. 1. EL ALCANCE DE LA TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES EN

LAS ACCIONES DE NULIDAD Y DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORPORACION El estudio comparativo de estas dos acciones facilitará su mejor comprensión, razón por la cual se analizarán sus antecedentes y características y luego la teoría de los motivos y finalidades.

VI. 1. 1. Antecedentes y características de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho El primer código contencioso administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, creó el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Seccionales con el objeto de que revisaran los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad. En consecuencia, les asignó, a solicitud del Ministerio Público o de cualquier ciudadano, el conocimiento de las peticiones de nulidad de las ordenanzas y otros actos de las Asambleas Departamentales (art. 52) ; de los decretos y demás actos de los gobernadores; de los acuerdos y otros actos de los concejos municipales y la revisión de los act