CE-11001-03-24-000-2000-06062-01(6062)-2001

ACCION DE NULIDAD - No tiene por objeto declarar la vigencia de los actos por razón de derogatoria, caducidad o pérdida de fuerza ejecutoria / DECAIMIENTO DEL ACTO - El desaparecimiento del fundamento jurídico no amerita la nulidad del mismo / CAUSALES DE NULIDAD - No lo es la pérdida de fuerza de ejecutoria / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - No es causal de nulidad / INEXEQUIBILIDAD - No es causal de nulidad de los actos administrativos Reitera Sentencia de 4 de noviembre de 1994, Expediente núm. 2719, Actor: Juan Jesús Francisco Rodríguez Vargas, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz; Sentencia de 24 de agosto de 1995, Actora: Transportes Los Muiscas S.A. , Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz; Sentencia de 19 de febrero de 1998, Actores: Beatríz González Guillén y otra, Conejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa; Auto de 3 de agosto de 2000, Actor: Santiago Jaramillo Caro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa; proveído de 28 de junio de 1996 Expediente núm. 12005, Consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo. DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR NULIDAD O INEXEQUIBILIDADNo es obstáculo para declarar su nulidad por violación de normas superiores / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Declararla no es objeto de la acción de

nulidad La acción de nulidad únicamente está instituida para que la Jurisdicción Contencioso Administrativa se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo, mas no para declarar si respecto del mismo se produjo o no la pérdida de su fuerza ejecutoria; y que la ocurrencia de este fenómeno no convierte al acto en anulable. Es decir, que el hecho de que un acto, por ministerio de la ley, no esté llamado a producir efectos, por haber perdido su fuerza ejecutoria, no significa que, per se, desconozca preceptos superiores y, por lo mismo, se haga merecedor de la declaratoria de nulidad. El decaimiento del acto administrativo por haber ocurrido nulidad o inexequibilidad de las normas que le sirven de sustento no es obstáculo para que se declare su nulidad cuando se ha incurrido en violación de normas de derecho superior desde su nacimiento hasta antes de su decaimiento; pero esta circunstancia no es la que se presenta en el caso sub examine pues, como ya se dijo, en éste la demanda giró en torno de la pérdida de fuerza ejecutoria y no de la ilegalidad del acto mientras estuvo vigente. En consecuencia, estima la Sala, que la pretensión relativa a que se declare la nulidad del acto acusado debe denegarse; y frente a la que concierne a la declaratoria de que operó el fenómeno de la pérdida de su fuerza ejecutoria, se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno en la parte resolutiva, por no ser ello del resorte de la acción instaurada.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 055 DE 1983 (29 de agosto) CONSEJO

DIRECTIVO DE COMERCIO EXTERIOR (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06062-01(6062)

Actor: GILBERTO RINCON GONZALEZ

Demandado: CONSEJO DIRECTIVO DE COMERCIO EXTERIOR FALLO El ciudadano y abogado GILBERTO RINCON GONZALEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 055 de 29 de agosto de 1983, “Por la cual se establece un requisito para registrar exportaciones de cacao en grano y de sus derivados”, expedida por el Consejo Directivo de Comercio Exterior; que en la sentencia se haga mención expresa que desde el 30 de septiembre de 1986 quedó sin eficacia dicha resolución; y que se declare que el INCOMEX no debió aplicarla desde el 1º de octubre de 1986.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Que la Resolución acusada incurrió en falsa motivación, ya que las razones por las cuales se expidió, sus objetivos, finalidades y fundamentos prácticos

desaparecieron con la Ley 4ª de 1983 el 30 de septiembre de 1986. Que dicha resolución perdió su fuerza ejecutoria, por haber desaparecido sus fundamentos de hecho y de derecho a partir del 1º de octubre de 1986, fecha en la cual dejó de regir la Ley 4ª de 1983, por expiración del término de vigencia del Convenio Internacional del Cacao. 2º: Según el demandante la indebida aplicación del acto acusado viola el artículo 4º de la Carta Política, por cuanto a pesar de encontrarse vigente en el período comprendido entre el 1º de octubre de 1986 y el 22 de septiembre de 1989, priman principios de carácter constitucional y legal que imposibilitan su aplicación. 3º: Que se quebrantó el artículo 209, ibídem, en cuanto al principio de moralidad porque no es lógico que una autoridad dé aplicación a un acto administrativo a sabiendas de que con éste se está cometiendo un acto injusto y violatorio de disposiciones constitucionales y legales. 4º: Señala el actor que se vulneró el artículo 9º, ibídem, que obliga al Estado a respetar los Tratados Internacionales, ya que no se cumplieron los términos pactados en el Convenio Internacional del Cacao, firmado y ratificado por el Congreso mediante la Ley 4ª de 1983, pues se continuaron aplicando las obligaciones derivadas de dicho convenio con posterioridad a su vigencia, al pagar “voluntariamente” unos aportes a los cuales no se estaba obligado. 5º: Que se vulneró el debido proceso, como consecuencia de la falsa motivación o la

motivación insuficiente. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación -Ministerio de Comercio Exteriormediante apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente: Que, en el fondo, lo que la Ley 4ª de 1983 estableció fue la adherencia de Colombia al Convenio Internacional del Cacao. Que la contribución al Fondo de Estabilización del Cacao la impuso el Convenio en los artículos 30, 31, 33,34 y 35, por lo que no fue ni la citada ley ni el acto acusado la que impuso dicha contribución, ni la forma de liquidación, ni las tasas o valores que se debían tener en cuenta. Indica la entidad demandada que al cumplirse el tercer año cacaotero también concluyó el Convenio y la Ley 4ª de 1983 y las que la desarrollaron dejaron de aplicarse. Que al suscribirse un nuevo Convenio se requería de otra ley que le permitiera al país adherirse, pero ello no ocurrió y, en consecuencia, éste dejó de ser miembro. Que no es procedente la declaratoria de nulidad del acto acusado porque éste no se aplica, no está en vigor, ya no tiene vida jurídica. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo

de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se profiera un fallo inhibitorio por cuanto lo que pretende el demandante es que se declare la pérdida de la fuerza ejecutoria de la Resolución núm. 055 de 1983 y, conforme a reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, no existe en la legislación colombiana una acción que le permita al juez declarar la ocurrencia de tal fenómeno. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Resolución acusada dispuso en su artículo 1º que se requería el Certificado de Origen ICC-1, en original y cuatro copias (colores: azul, rosada, verde y amarilla) para acreditar origen y proveniencia de las exportaciones de cacao en grano y de sus derivados. En el artículo 2º estableció que las solicitudes de registro de exportación de cacao en grano, licor, masa o pasta de cacao y polvo de cacao par su trámite administrativo deben ir acompañadas del Certificado de Origen a que se refiere el artículo 1º; y en el artículo 3º, consagró que la División de Origen del INCOMEX establecería el procedimiento operativo necesario para la expedición de los mencionados certificados. Los cargos y pretensiones de la demanda se fundamentan en la ocurrencia del fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria o lo que la doctrina ha dado en denominar “Decaimiento del Acto”. Este fenómeno está consagrado en el artículo 66 del C.C.A., así: “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza

ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan su vigencia”.

En el caso sub examine tanto el actor como la entidad pública demandada coinciden en reconocer que al haberse vencido el término estipulado en el Convenio Internacional del Cacao, la Ley 4ª de 1983, que permitió que Colombia pudiera adherirse a dicho Convenio y las normas que los desarrollaron, desaparecieron de la vida jurídica. Tal es el caso del acto acusado, que se fundamentó en dicha ley. Ciertamente, en lo que respecta a la Resolución cuestionada operó la pérdida de su fuerza ejecutoria, a la luz de lo señalado en el artículo 66, numeral 2, del C.C.A. A juicio del actor, y en lo que no está de acuerdo la demandada, el acto acusado se sigue aplicando, y es esa la razón por la cual impetra su nulidad. Sobre el particular, advierte la Sala lo siguiente: Esta Corporación ha sostenido que la acción de nulidad únicamente está instituida para que la Jurisdicción Contencioso Administrativa se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo, mas no para declarar si respecto del mismo se produjo o no la pérdida de su fuerza ejecutoria; y que la ocurrencia de este fenómeno no convierte al acto en anulable. Es decir, que el hecho de que un acto, por ministerio de la ley, no esté llamado a producir

efectos, por haber perdido su fuerza ejecutoria, no significa que, per se, desconozca preceptos superiores y, por lo mismo, se haga merecedor de la declaratoria de nulidad. En efecto, en torno del tema analizado se ha dicho por esta Sección: “….Ha considerado la Sala que la acción de nulidad sólo tiene por objeto buscar un pronunciamiento de nulidad de los actos acusados cuando sean contrarios a normas superiores de derecho, no siendo procedente, en la parte resolutiva, declarar sobre la vigencia o no de determinado acto en razón de la derogatoria, caducidad o de la pérdida de su fuerza ejecutoria….” ( Sentencia de 4 de noviembre de 1994, Expediente núm. 2719, Actor: Juan Jesús Francisco Rodríguez Vargas, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz). “….con la declaratoria de nulidad de la Resolución no. 000295 de 5 de Noviembre de 1987 desapareció el fundamento jurídico de la Resolución no. 00065 sub examine…. Sin embargo, cabe señalar que este fenómeno jurídico, que produce el decaimiento del acto, por esta circunstancia no amerita la nulidad del mismo, amén de que esta Jurisdicción solamente está facultada para declarar la nulidad de los actos administrativos mas no la de la pérdida de su ejecutoria sobreviniente….” ( Sentencia de 24 de agosto de 1995, Actora: Transportes Los Muiscas S.A. , Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz). “….Las causales de nulidad de los actos administrativos se

encuentran previstas en el artículo 84 del C.C.A., a saber…..” “….El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, no sólo es una situación que no encaja en alguna de tales causales, sino que es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto administrativo….” “…..Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen virtud de provocar su anulación…” (Sentencia de 19 de febrero de 1998, Actores: Beatríz González Guillén y otra, Conejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa). “….De otra parte, la declaratoria de inexequiblidad de una norma legal reglamentada no es necesariamente una causal de nulidad, sino que como lo ha reiterado la doctrina y en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 66 del C.C.A., con ello se presenta el fenómeno del decaimiento del acto administrativo que esté sustentado en la misma, situación que se considera posterior al nacimiento del acto, con efectos ex-nunc y, por tanto, no susceptible de ser ubicado en causal de nulidad alguna….” (Auto de 3 de agosto de 2000, Actor: Santiago Jaramillo Caro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa). El mismo criterio se esbozó en proveído de 28 de junio de 1996 (Expediente núm. 12005, Consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo, al cual alude el señor Agente del Ministerio Público, en el cual se afirmó: “…Los casos de pérdida de fuerza ejecutoria buscan impedir que la

administración le dé cumplimiento a los actos administrativos y no son ni pueden ser causales de nulidad de los mismos…”. Cabe resaltar que la Sala en providencia de 3 de agosto de 2000 ( Expediente núm. 5722, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero) precisó que el decaimiento del acto administrativo por haber ocurrido nulidad o inexequibilidad de las normas que le sirven de sustento no es obstáculo para que se declare su nulidad cuando se ha incurrido en violación de normas de derecho superior desde su nacimiento hasta antes de su decaimiento; pero esta circunstancia no es la que se presenta en el caso sub examine pues, como ya se dijo, en éste la demanda giró en torno de la pérdida de fuerza ejecutoria y no de la ilegalidad del acto mientras estuvo vigente. En consecuencia, estima la Sala, que la pretensión relativa a que se declare la nulidad del acto acusado debe denegarse; y frente a la que concierne a la declaratoria de que operó el fenómeno de la pérdida de su fuerza ejecutoria, se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno en la parte resolutiva, por no ser ello del resorte de la acción instaurada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : 1º: DENIEGASE la pretensión de nulidad del acto acusado. 2º: INHIBESE de hacer pronunciamiento alguno en lo atinente al fenómeno de la pérdida

de fuerza ejecutoria.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1o. de febrero de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA