CE-11001-03-24-000-2000-06103-01(6103)-2002

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL - Competencia interna para decidir lo relativo a reformas estatutarias de los sindicatos / FALTA DE COMPETENCIA - Inexistencia ante equivalencia de cargos / EQUIVALENCIA DE CARGOS - Existencia entre Director general de trabajo al de Director técnico de trabajo / SINDICATOS - Competencia interna del Mintrabajo para decidir sobre reformas estatutarias Al confrontar la relación detallada de funciones adscritas al Director Técnico de Trabajo y la que aparece en el artículo 29 del Decreto 2145 de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” atribuidas a la Dirección General de Trabajo, advierte la Sala que algunas son idénticas, otras similares, y otras se pueden entender subsumidas o comprendidas entre sí. De lo anterior colige la Sala que atendiendo a las funciones asignadas puede considerarse equivalente el cargo de Director General de Trabajo al de Director Técnico de Trabajo. Luego, si la Resolución núm. 000045 de 8 de marzo de 1999 fue expedida por el Director Regional de Trabajo y Seguridad Social del Meta, su superior jerárquico era aquél, conforme a lo previsto en artículo 39 del Decreto 2145 de 1992, circunstancia frente a la cual cobra importancia la reseñada equivalencia de cargos. La censura que se le hace es la falta de competencia de la Directora Técnica de Trabajo para su expedición por no ser superior funcional, la que quedó desvirtuada, pues tal destino es equivalente al de Director General de Trabajo y de esta Dirección dependen funcionalmente las Direcciones Regionales, por mandato del

artículo 39 del Decreto 2145 de 1992. Luego, si la Resolución núm. 000045 de 8 de marzo de 1999 fue expedida por la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del Meta, su superior jerárquico funcional es la Dirección General de Trabajo que, según se desprende de la comunicación enviada por la Coordinadora Grupo de Talento Humano del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, visible a folios 128 a 131 y del organigrama visible folio 132, equivale a la Dirección Técnica de Trabajo. De otro lado, no cabe afirmar, enfáticamente, como lo hace el actor, que la autoridad competente para decidir todo lo relacionado con reformas de los estatutos de los sindicatos es únicamente el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio del Trabajo, pues, precisamente, a tal Dirección corresponde la citada División.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 002385 DE 1999 (8 de octubre)

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06103-01(6103)

Actor: LUIS ALBERTO JIMÉNEZ POLANCO

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano LUIS ALBERTO JIMENEZ POLANCO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 002385 de 8 de octubre de 1999, expedida por la Directora Técnica de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a través de la cual revocó directamente la Resolución núm. 000045 de 8 de marzo de 1999, que había ordenado la inscripción del artículo 22 modificatorio de los estatutos de la Asociación de Educadores del Meta “ADEM”; y que además modificó la Resolución núm. 000261 de 18 de agosto de 1998. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación. Que el acto acusado viola los artículos 29 de la Constitución Política; 1º del C. de P.P., 29, 35 y 39 del Decreto 2145 de 1992; 365 y siguientes del C.S.T.; 1º y 9º de la Resolución núm. 1718 de 1991, porque la autoridad competente para decidir todo lo relacionado con reformas de los estatutos de los sindicatos es el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio del Trabajo. Que las normas invocadas por la Dirección Técnica de Trabajo (69 del C.C.A. y 39 del Decreto 2145 de 1992), no le otorgan a ella dicha competencia; además de que

el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio de Trabajo es jerárquicamente superior al Director Regional del Trabajo y Seguridad Social del Meta. Que la facultad para revocar directamente los actos administrativos, conforme al artículo 69 del C.C.A., la tienen el mismo funcionario o los superiores jerárquicos; y, según los artículos 1º y 4º del Decreto 2145 de 1992, la Dirección General de Trabajo es superior jerárquico del Director Regional del Trabajo y Seguridad Social del Meta, pero no tiene la función de resolver lo relacionado con las reformas estatutarias de los sindicatos, como sí la tiene el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, que conforme a los términos de los Decretos 2145 de 1992 y 1741 de 1993, existía en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social una estructura orgánica mediante la cual la Dirección Técnica de Trabajo era superior jerárquico de las Direcciones Regionales, pues debía resolver los recursos interpuestos contra las providencias proferidas por los Subdirectores del Área de Trabajo y de los Directores Regionales; de ahí que al encontrar la funcionaria que desempeñaba el primero de los citados cargos que el artículo 22 de los estatutos era violatorio de los artículos 39 y 40 de la Constitución Política, con fundamento en el artículo 69 de C.- C.A., dictó la Resolución acusada. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, quien expidió el acto acusado no solo carecía de competencia funcional, sino material, dado que en este caso ya se había hecho uso de los recursos en la vía gubernativa, por lo que no podía operar la revocación directa, por mandato del artículo 70 del C.C.A., a cuyo tenor : “No podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercido los recursos de la vía gubernativa”. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Resolución acusada núm. 002385 de 8 de octubre de 1999 fue expedida por la Directora Técnica de Trabajo, y a través de la misma revocó directamente la Resolución núm. 000045 de 8 de marzo de 1999, del Director Regional del Trabajo y Seguridad Social del Meta, que desató el recurso de apelación contra la Resolución núm. 000261 de 18 de agosto de 1998, del Jefe de la División de Trabajo, Inspección y Vigilancia de la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del

Meta, y dispuso la inscripción del artículo 22 y el artículo transitorio modificatorio de los estatutos de la Asociación de Educadores del Meta. Advierte la Sala que la Resolución num. 000261 de 18 de agosto de 1998 solo inscribió la reforma de los aludidos estatutos en lo concerniente a los artículos 11, 14, 19, 20 y 59; en tanto que se abstuvo de inscribir la relacionada con el artículo 22. De manera que se trató de una inscripción “parcial” como se resalta en el encabezamiento del respectivo acto. Por virtud del recurso de apelación interpuesto por la Asociación de Educadores del Meta contra la indicada Resolución, el Director Regional del Trabajo del Meta fue quien ordenó la inscripción omitida disponiendo al efecto la modificación de la decisión recurrida. Las disposiciones que el Director Regional del Trabajo ordenó inscribir, preveían: “Artículo 22: Un miembro de la Junta Directiva no podrá ser elegido ni ser miembro del mismo organismo por más de dos períodos consecutivos. Una vez transcurran los dos períodos siguientes, podrá ser elegido nuevamente como miembro de la junta por dos períodos más, y una vez transcurridos estos dos períodos, no podrá ser elegido para ningún otro período.

ARTICULO TRANSITORIO: Los actuales miembros de la Junta Directiva Central, período 1996-1998, no podrán ser miembros del mismo organismo durante el próximo período, para lo cual no se aceptará su postulación en las listas de candidatos para tal efecto”.

La revocatoria directa del acto que dispuso la aludida inscripción se fundamentó, básicamente, en el hecho de que, a juicio de la Directora Técnica de Trabajo del Ministerio de Trabajo, las normas transcritas eran violatorias del artículo 40 de la Constitución Política, por cuanto limitan el derecho de elegir y ser elegidos. La demanda descansa en el cargo de falta de competencia de la autoridad que expidió el acto porque, a juicio del actor, quien cuenta con la atribución para decidir todo lo relacionado con reformas de los estatutos de los sindicatos es el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio del Trabajo; Que las normas invocadas por la Dirección Técnica de Trabajo (69 del C.C.A. y 39 del Decreto 2145 de 1992), no le otorgan competencia alguna; además de que el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio de Trabajo es jerárquicamente superior al Director Regional del Trabajo y Seguridad Social del Meta; y que la facultad para revocar directamente los actos administrativos, conforme al artículo 69 del C.C.A., la tienen el mismo funcionario o los superiores jerárquicos; y, según los artículos 1º y 4º del Decreto 2145 de 1992, la Dirección General de Trabajo es superior jerárquico del Director Regional del Trabajo y Seguridad Social del Meta, pero no tiene la función de resolver lo relacionado con las reformas estatutarias de los sindicatos, como sí la tiene el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical. Sobre el particular, la Sala observa lo siguiente:

Conforme al artículo 2º de la Resolución núm. 002694 de 5 de septiembre de 1996, “Por la cual se asignan unas competencias”, expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, recaudada en virtud de auto para mejor proveer de 27 de septiembre de 2001, Los Jefes de las Divisiones de Trabajo, de Trabajo e Inspección y Vigilancia de las Direcciones Regionales de Trabajo y Seguridad Social, además de otras funciones, son competentes para: “1.- Inscribir en el registro las organizaciones sindicales, sus estatutos y reformas, cuando se trate....de sindicatos gremiales y de oficios varios, cualquiera que sea su cobertura, y de federaciones locales y regionales”. Como se precisó inicialmente, el Jefe de la División de Trabajo, Inspección y Vigilancia de la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del Meta, a través de la Resolución núm. 000261 de 18 de agosto de 1998, visible a folios 10 a 11, ordenó la inscripción parcial del artículo 22 y el artículo transitorio modificatorio de los estatutos de la Asociación de Educadores del Meta. Contra esta Resolución se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Director Regional de Trabajo del Meta, a través de la Resolución núm. 000045 de 8 de marzo de 1999, obrante a folios 8 a 9, que modificó la Resolución núm. 0000261. Dentro de la estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, consagrada en el artículo 4º del Decreto 2145 de 1992, las Direcciones Regionales

son jerárquicamente superiores a las Divisiones, lo que explica que del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 000261 hubiera conocido el Director Regional del Trabajo. A su vez, las Direcciones Regionales, según el artículo 39, ibídem, dependen jerárquicamente del Ministro y funcionalmente de las Direcciones Generales, según los asuntos que deban atender. Ahora, en la estructura orgánica del Ministerio de Trabajo prevista en el citado decreto no aparece la Dirección Técnica de Trabajo, razón por la cual en el auto para mejor proveer se solicitó a la Secretaría General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que informara en qué parte de la estructura se encuentra dicho cargo, cuáles son sus funciones y si el mismo es equivalente al de Director General de Trabajo, pues éste sí aparece en el numeral 6 del artículo 4o, y a dicha Dirección pertenece la División de Reglamentación y Registro Sindical, que a juicio del actor, es la competente para decidir todo lo relacionado con reformas de los estatutos de los sindicatos, y es jerárquicamente superior al Director Regional del Trabajo y Seguridad Social del Meta. En respuesta al requerimiento que se le hizo a la entidad demandada con el fin de establecer si el cargo de Director General de Trabajo era equivalente al de Director Técnico de Trabajo, esta manifestó que revisados los archivos, la estructura orgánica y el manual específico de funciones y requisitos mínimos adoptados mediante Resolución núm. 002401 de 27 de octubre de 1997, según la planta de personal establecida mediante Decreto 748 de 17 de marzo de 1997, existía el cargo Director

Técnico, 0100, grado 19; y en la estructura vigente al 8 de octubre de 1999, fecha de expedición del acto acusado, no existía la Dirección General de Trabajo. Ahora bien, al confrontar la relación detallada de funciones adscritas al Director Técnico de Trabajo, según el escrito visible a folios 128 y 129, y la que aparece en el artículo 29 del Decreto 2145 de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” atribuidas a la Dirección General de Trabajo, advierte la Sala que algunas son idénticas, otras similares, y otras se pueden entender subsumidas o comprendidas entre sí. En efecto, la función relativa a proponer y desarrollar la política del Gobierno en materia de relaciones colectivas e individuales de trabajo, a que se refiere el numeral 1 del artículo 29 del Decreto 2145 de 1992, está consagrada en forma similar en los numerales 1 y 3 del Decreto 748 de 1997 para el Director Técnico de Trabajo, así “proponer y desarrollar la política del Gobierno en materia de relaciones colectivas e individuales de trabajo, y de inspección y vigilancia”. En cuanto al desarrollo de la política de inspección y vigilancia, coincide con la facultad otorgada al Director General del Trabajo en el artículo 29, numeral 24, del Decreto 2145, el cual prevé la función de coordinar con otras entidades y dependencias el desarrollo de programas y actividades de inspección y vigilancia. La facultad del numeral 2 del artículo 29 del Decreto 2145 relativa a “Proponer y desarrollar políticas, planes y programas en materia de trabajo en el sector informal”, es igual la prevista en el numeral 2 del Decreto 748, según la cual la Dirección Técnica de Trabajo puede “Proponer y desarrollar políticas, planes y programas en materia de trabajo en el sector asociativo e informal”. La facultad del numeral 3 del artículo 29 del Decreto 2145, referente a estudiar y proponer mecanismos para garantizar el cumplimiento de las leyes reguladoras del derecho colectivo e individual de trabajo, está subsumida en la consagrada en el numeral 1 del Decreto 748. La facultad de “Auspiciar y coordinar la ejecución de proyectos de investigación en el área de trabajo, prevista en el numeral 5 del artículo 29 del Decreto 2145, es idéntica a la del numeral 4 del Decreto 748. La facultad señalada en el numeral 6 del artículo 29 del Decreto 2145, relativa a “...Participar en la preparación de normas y procedimientos para la aplicación de las disposiciones que regulan el trabajo en sus diferentes modalidades” es igual a la consagrada en el numeral 5 del Decreto 748. La facultad de fomentar la negociación colectiva prevista en el numeral 8 del artículo 29 del Decreto 2145 está comprendida en las señaladas en los numerales 3, 9 y 16 del Decreto 748. Las dos últimas hacen referencia a “Dirigir, coordinar y evaluar las acciones de inspección y vigilancia en todo el territorio nacional, con el fin de asegurar el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y convencionales sobre trabajo, empleo, seguridad social y riesgos profesionales” y “Orientar, participar y fomentar el proceso de negociación colectiva en el sector público y privado, de conformidad con las normas y convenios nacionales e internacionales”. Y esta última coincide con la del numeral 19 del artículo 29 del Decreto 2145. La facultad de “Promover la capacitación laboral y sindical”, prevista en el numeral 11 del artículo 29 del Decreto 2145 es la misma señalada en el numeral 7 del Decreto 748. La facultad de presentar a consideración de su superior inmediato, en el mes de diciembre de cada año, una evaluación relacionada con el cumplimiento de los objetivos propuestos y un programa anual de actividades a desarrollar por el área de su competencia, en el año inmediatamente siguiente, a que alude el numeral 27 del artículo 29 del Decreto 2145 de 1992, coincide con la numero 11 del Decreto 748. De lo anterior colige la Sala que atendiendo a las funciones asignadas puede considerarse equivalente el cargo de Director General de Trabajo al de Director Técnico de Trabajo. Luego, si la Resolución núm. 000045 de 8 de marzo de 1999 fue expedida por el Director Regional de Trabajo y Seguridad Social del Meta, su superior jerárquico era aquél, conforme a lo previsto en artículo 39 del Decreto 2145 de 1992, circunstancia frente a la cual cobra importancia la reseñada equivalencia de cargos. Ahora, en el artículo 4º del Decreto 2145 de 1992, que contiene la estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se observa que la División de Reglamentación y Registro Sindical pertenece a la Dirección General de Trabajo, es decir, está subordinada a ella; y si bien es cierto que de acuerdo con la Resolución núm. 002695 de 5 de septiembre de 1996, visible a folios 111 a 114, las solicitudes de inscripción en el registro de los sindicatos y las reformas a los estatutos deben elevarse a la División de Registro Sindical, no lo es menos que en este caso el acto que ordenó la inscripción parcial de la reforma de estatutos (Resolución núm. 000261 de 18 de agosto de 1998), no fue expedido por dicha División, sino por el Jefe de la División de Trabajo, Inspección y Vigilancia, cuyo superior es la Dirección Regional de Trabajo Seguridad Social. Empero es preciso resaltar que, de una parte, el acto que aquí se controvierte no es la citada Resolución 000261, sino la 002385 de 8 de octubre de 1999, y la censura que se le hace es la falta de competencia de la Directora Técnica de Trabajo para su expedición por no ser superior funcional, la que quedó desvirtuada, pues tal destino es equivalente al de Director General de Trabajo y de esta Dirección dependen funcionalmente las Direcciones Regionales, por mandato del artículo 39 del Decreto 2145 de 1992. Luego, si la Resolución núm. 000045 de 8 de marzo de 1999 fue expedida por la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social del Meta, su superior jerárquico funcional es la Dirección General de Trabajo que, según se desprende de la comunicación enviada por la Coordinadora Grupo de Talento Humano del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, visible

a folios 128 a 131 y del organigrama visible folio 132, equivale a la Dirección Técnica de Trabajo. De otro lado, no cabe afirmar, enfáticamente, como lo hace el actor, que la autoridad competente para decidir todo lo relacionado con reformas de los estatutos de los sindicatos es únicamente el Jefe de la División de Reglamentación y Registro Sindical del Ministerio del Trabajo, pues, precisamente, a tal Dirección corresponde la citada División. En este caso la censura no se planteó por violación del artículo 70 del C.C.A., a que alude la señora Agente del Ministerio Público, ni frente a él se fijó ningún concepto de violación, razón por la cual la Sala se abstiene de analizarla. En consecuencia, deben denegarse la súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de junio de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA