CE-11001-03-24-000-2000-06104-01(6172)-2001

JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / COTIZACIONES AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES - Su liquidación defectuosa por no revisión constituye negligencia / DIRECTOR DEL HOSPITAL - Responsabilidad fiscal aunque no tenga a cargo en forma directa la elaboración de la nómina y la liquidación de cotizaciones obligatorias a pensiones / NEGLIGENCIAForma de culpa para fundamentar responsabilidad fiscal Dentro de la confección de las nóminas debe considerarse, por depender directamente de su valor y de los conceptos allí contenidos, el cálculo de la liquidación de las cotizaciones obligatorias que deben aportarse a los regímenes del sistema general de pensiones, el cual se denominaba ALA en la época en que sucedieron los hechos que llevaron al ISS a imponer la multa que hoy se discute (Decreto núm. 2665 de 1988). Posteriormente, fueron llamados a ese juicio los ahora demandantes, Eduardo H. y Hernando B., responsabilizándolos fiscalmente porque “El despacho no supone que el director tenía la obligación técnica de revisión de nómina ni de duda total de las actuaciones de los funcionarios como lo argumenta el recurrente, si se estableció que en su desempeño como director del Hospital no tomó decisión tendiente a revisar procedimientos establecidos que estaban violando la normatividad vigente y es que precisamente en el recurso reconoce el apoderado la carencia absoluta de información respecto de la elaboración de la nómina lo que confirma que no cumplió con las funciones ya citadas por cuanto no fomentó el trabajo interdisciplinario e intrasectorial con lo cual se hubiera detectado esta irregularidad en el programa de nómina automático

existente en la entidad incurriendo en negligencia la cual es una forma de culpa establecida en el Art. 63 del Código Civil.” La Sala encuentra desacertado el fallo apelado, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad parcial de los autos de responsabilidad fiscal núms. 018 de 27 de mayo y 0059 de 28 de junio, ambos de 1996, proferidos por la Contraloría General de la NaciónSeccional Santander, en la medida de que se exoneró a los actores de esa clase de responsabilidad por tratarse de funcionarios que no tenían a su cargo, en forma directa, la elaboración de las nóminas de empleados del Hospital Universitario y la consiguiente liquidación de los aportes al ISS, olvidando que su labor principal consiste en la coordinación de las distintas actividades que deben cumplirse para la buena marcha del centro hospitalario y, sobre todo, del prudente ejercicio del control de esas gestiones. De esa manera se demuestra que las razones en que se apoya la inconformidad de la entidad apelante prosperan, pues la omisión señalada por la Contraloría General de la República al término del juicio fiscal, también le era atribuible al Director del Hospital, derivándose, por ende, responsabilidad fiscal en cabeza de los exdirectores, ahora demandantes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06104-01(6172)

Actor: HERNANDO BALLESTEROS MONSALVE Y OTRO

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SECCIONAL

SANTANDER Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto mediante apoderado por la Contraloría General de la República, contra la sentencia de 12 de febrero de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso de la referencia, por medio de la cual se declararon parcialmente nulos los fallos de responsabilidad fiscal núms. 018 de 27 de mayo y 0059 de 28 de junio, ambos de 1996, en la parte que se refiere a los actores, a quienes se les exoneró de toda responsabilidad fiscal.

I - ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA

I. 1. 1. Pretensiones Con la demanda en estudio, los actores persiguen: Que se anule el fallo núm. 018 de 27 de mayo de 1996, por medio del cual la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la División de Juicios Fiscales, Seccional Santander, de la Contraloría General de la República, “... deduce responsabilidad fiscal en cabeza de Hernando Ballesteros Monsalve, Eduardo Hanssen Villamizar, Pedro Antonio Quijano Quintero y Luis Fernando Chacón Mendoza.” Que se anule el fallo núm. 0059 de 28 de junio de 1996, por medio del cual la mencionada dependencia, al resolver la reposición presentada por los inculpados, confirmó en todas sus partes la providencia de 27 de mayo de 1996.

Una vez declarada la nulidad anotada, piden los actores que, en su calidad de

médicos exdirectores del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga, se les exonere de toda responsabilidad fiscal y de pagar la suma de $5’330.984.60, correspondiente a la multa impuesta en los actos demandados. Igualmente, piden los demandantes que se condene a la Nación - Contraloría General de la República a restituirles la suma de $2’665.492.30, debidamente indexada, equivalente a la “... parte alícuota acumulada por la que hizo responsable a cada uno en la multa impuesta por los actos ahora demandados, caso que durante el trámite del proceso a que da lugar este libelo, se haga compulsivo el pago de la obligación ilegal a su cargo.” Las pretensiones perseguidas tienen fundamento en que la División de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República vinculó a los demandantes al proceso de responsabilidad fiscal que adelantó con base en las anormalidades encontradas en el Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga, las cuales fueron informadas por la Oficina de Control Interno del centro hospitalario. Esas anormalidades están referidas al reporte tardío de un accidente laboral y al hecho de que no se tenían en cuenta en la liquidación de aportes al ISS conceptos salariales como las primas de vacaciones, de antigüedad, bonificaciones, permisos sindicales, salarios diferenciales y otros, razones que llevaron a ese Instituto a imponerle al Hospital una multa por valor de $3’244.665.oo. En la providencia que ordenó el cierre de la investigación y dispuso la apertura del juicio fiscal, proferida el 1º de febrero de 1995, se elevó a faltante de fondos la suma

ya mencionada y se vinculó al proceso a los exdirectores Hernando Ballesteros Monsalve y Eduardo Hanssen Villamizar, ahora demandantes, quienes recurrieron esa decisión sin éxito. Surtidas las etapas del juicio fiscal y comprobadas las irregularidades denunciadas, la División de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República, Seccional Santander, mediante fallo núm. 0018 de 27 de marzo de 1996, dedujo responsabilidad fiscal y dejó a cargo de Luis Fernando Chacón Mendoza, Pedro Antonio Quijano Quintero, Eduardo Hanssen Villamizar y Hernando Ballesteros Monsalve, Administrador, Jefe de Personal y exdirectores del Hospital, respectivamente, la suma de $5’330.948.60. Esa decisión fue debidamente recurrida y confirmada por fallo núm. 0059 de 28 de junio de 1996, quedando de esa forma agotada la vía gubernativa.

I. 1. 2. Normas violadas y el concepto de la violación Con la expedición de los actos administrativos acusados se infringen: “El artículo 6 de la C. N. por errónea interpretación; “El Decreto 1335 de 1990 en lo que toca a las funciones del director y del administrador del hospital, por errónea interpretación; “La Resolución 0065 de 1987 atributiva de funciones al Jefe de Personal del Hospital, por falta de aplicación.” Se viola el artículo 6 de la Constitución Política porque se interpreta su contenido como si allí se consagrara una responsabilidad objetiva, la cual no tiene acogida en nuestro ordenamiento jurídico. Por el contrario, la responsabilidad subjetiva constituye la regla que, no obstante admitir excepciones, se ajusta al caso

presente. El Decreto núm. 1335 de 1990 hace el señalamiento expreso de las funciones del director del hospital, así como del administrador, aspecto desconocido por el funcionario investigador al no advertir que muchas de las funciones “... puestas por la Contraloría en cabeza del director del hospital, son del giro de la administración y, consiguientemente, debieron ponerse en cabeza de su administrador; sin que hubiera así lugar a deducir responsabilidad fiscal del director por haber omitido lo que no rezaba su catálogo de funciones que hiciera.” A lo anterior, agregan los demandantes: “Siendo prácticamente un delegado por la dirección del hospital, en asuntos de facción y liquidación de nóminas, el Jefe de Personal debe responder única y exclusivamente por las culpas relacionadas con su quehacer que le resulten imputables, como debe deducirse de la resolución 0065 de 1987 emanada de la misma dirección del centro hospitalario, cuya aplicación cabal no hizo la Contraloría en su investigación; desconociendo de paso principios como el consagrado por el canon 211 de nuestra Ley de Leyes que resulta perentorio a la hora de deducir responsabilidades del subalterno delegado y no del superior delegante. “Tratándose de este -Jefe de Personal-, la situación le compete aún más, si se tiene en cuenta como quedó demostrado en el acervo investigativo, que jamás advirtió de las irregularidades ni al administrador ni al director, aspecto que se deduce de la vista (sic) e inspección administrativa que se practicó sobre la correspondencia y archivos del hospital; entre otras razones interpretada erróneamente en contra de mis asistidos, a quienes se imputó negligencia

deducida del hecho de no haber tratado nunca tan trascendental asunto en los comités técnicos y administrativos; omisión que halla en sana lógica su explicación y justificante, precisamente en la ausencia de comunicación del personal subalterno con la dirección del hospital.”

II. LA SENTENCIA RECURRIDA En el fallo apelado, el Tribunal Administrativo de Santander, declaró parcialmente nulos los actos administrativos contenidos en los fallos de responsabilidad fiscal núms. 018 de 27 de mayo y 059 de 28 de junio, ambos de 1996, en lo que se refiere a los actores y los exoneró de toda responsabilidad fiscal.

Se apoyó el tribunal a quo en la consideración de que en nuestro ordenamiento jurídico, por expresa disposición de la Constitución Política, las competencias de la función pública son regladas, razón por la cual las responsabilidades que se deriven del ejercicio de tal actividad serán por defectuoso cumplimiento de dichas competencias o por omisión en el ejercicio de las mismas, pero nunca podrá endilgarse responsabilidad respecto de errores cometidos en cumplimiento de funciones adscritas a otros órganos de la misma entidad, así pertenezcan a niveles inferiores. En el acto acusado se consigna la responsabilidad objetiva en materia de daño fiscal, cuando es indudable que la cláusula general de responsabilidad considerada en el ordenamiento constitucional, y aplicable al caso controvertido, establece que no basta la existencia del perjuicio para repetir contra el funcionario, sino que se haya producido por su culpa. No puede existir en el derecho fiscal o disciplinario una responsabilidad objetiva porque lo sancionado es, precisamente, la conducta del

servidor y no la ocurrencia del daño, como sí acontece frecuentemente en materia de responsabilidad extracontractual. La culpa no es otra cosa que la imprudencia en el ejercicio de sus funciones, es un error de conducta en el cual normalmente un hombre diligente no hubiera incurrido. En el presente caso, la sanción impuesta por el ISS al Hospital Universitario Ramón González Valencia se originó en la confección de las nóminas al omitir en la liquidación de aportes conceptos salariales como primas de vacaciones, antigüedad, bonificaciones, permisos sindicales, salarios diferenciales y otros. Por tanto, es al funcionario encargado de elaborarlas a quien se le debería iniciar la investigación correspondiente y no a quien carece de competencia funcional para tales cometidos. De conformidad con la Resolución núm. 00665 de 1987, al Jefe de Personal del Hospital Universitario le corresponde “5. Dirigir la confección de las nóminas”, siendo por ello, dentro de la lógica de lo razonable, circunscribir la responsabilidad por daño fiscal únicamente en cabeza del Jefe de Personal, pues éste, al desempeñar esa función, ocasionó el perjuicio comentado y no contra quien carecía de tal competencia en materia de elaboración de nóminas. Visto lo anterior, las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperidad al encontrar apoyo en los razonamientos anteriores, en la Resolución núm. 0065 de 1987 y en el Decreto núm. 1335 de 1990, donde no aparece fundamento alguno que permita responsabilizar a los directores del hospital. III - EL RECURSO DE APELACIÓN Está demostrado en el expediente del proceso de responsabilidad fiscal que los

demandantes, en su calidad de directores del Hospital Ramón González Valencia, actuaron con negligencia y descuido en el cumplimiento de sus funciones, tales conductas produjeron un detrimento patrimonial cierto, anormal, injustificado y cuantificado al hospital. Está probado que los demandantes obraron con culpa, debiendo entenderse que en materia fiscal se responde hasta por la culpa leve. El Jefe de Personal del Hospital, para la época de los hechos, fue declarado solidariamente responsable en los fallos acusados, los cuales se encuentran en firme. En materia fiscal, de acuerdo con el artículo 83 de la Ley 42 de 1993 (norma aplicable para la época de los hechos), la responsabilidad comprende a todos los funcionarios que hayan actuado por acción u omisión y de cuyas actuaciones se derive el detrimento patrimonial. Al haber quedado plenamente demostrado que los demandantes y las demás personas enjuiciadas actuaron con imprevisión, negligencia y violación del reglamento, fueron declarados fiscalmente responsables, ya que no desvirtuaron los cargos formulados, de donde debe deducirse que los actos administrativos demandados se expidieron con plena observancia de las formalidades legales. IV - EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. V - DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES A raíz de las deficiencias encontradas en la liquidación de los aportes al ISS, la Contraloría General de la República – Seccional Santander, falló con

responsabilidad fiscal en contra Luis Fernando Chacón Mendoza, Pedro Antonio Quijano Quintero, Hernando Ballesteros Monsalve y Eduardo Hanssen Villamizar, en su condición de Administrador, Jefe de Personal y Médicos Exdirectores del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga, dejándolos a cargo de la suma de $5’330.984.60, la cual debía ser pagada en forma solidaria. La deficiencia detectada obedeció a que no se tuvieron en cuenta, al liquidar el nombrado aporte, factores salariales como prima de vacaciones, de antigüedad, bonificaciones, permisos sindicales, salarios diferenciales y otros, razón por la cual el ISS le impuso al Hospital Universitario una multa, que fue cancelada con recursos propios de la institución (v. folios 5 c. ppal.). En materia de responsabilidad, el artículo sexto de la Constitución Política señala que “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” Se debe establecer, entonces, conforme con lo consagrado en el canon transcrito, si los demandantes, al desempeñarse como directores del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga, violaron el ordenamiento jurídico o fueron omisivos o se extralimitaron en el ejercicio de la función que debían desempeñar. El Decreto núm. 1335 de 23 de junio de 1990, “Por el cual se expide parcialmente el Manual General de Funciones y Requisitos del Subsector Oficial del Sector Salud”, señala, en el artículo tercero -acápite correspondiente al Director de Hospital Tercer

Nivel de Atención-, que las funciones del Director de un Hospital de las características enunciadas, consiste en la “Ejecución de labores de dirección, asesoría, supervisión y control en la administración...”, y le señala como funciones: “Planear, organizar, dirigir, controlar, evaluar y ajustar las actividades del hospital y velar por la aplicación de un sistema de auditoría médica “Dirigir el diagnóstico y pronóstico del estado de salud de la población del área de influencia, interpretar sus resultados, definir los planes, programas y proyectos de salud; “Ejercer la representación legal de la institución; “Promover la adaptación y adopción de las normas técnicas y modelos orientados a mejorar la prestación de los servicios de salud y velar por la validez científica de las técnicas y procedimientos utilizados en el diagnóstico y tratamiento; “Aplicar el sistema de referencia y contrarreferencia de pacientes; “Promover la participación de la comunidad en actividades de salud e impulsar la conformación de los comités de participación y líderes comunitarios; “Promover las investigaciones de tipo aplicado, orientadas a esclarecer las causas y soluciones de los problemas de salud que afectan a la comunidad del área de influencia; “Fomentar el trabajo interdisciplinario y la coordinación intra e intersectorial; “Presidir y/o participar en el comité técnico y formar parte de la junta asesora y otras unidades de asesoría y coordinación que se establezcan, a fin de garantizar la unidad de acción en la prestación de los servicios de salud; “Prever la consecución oportuna de los recursos necesarios y promover la utilización racional de los disponibles; “Las demás funciones que le sean asignadas, de acuerdo con la naturaleza

del cargo.” La enumeración de las funciones que vienen de señalarse, muestra que la labor a desempeñar por parte del director del hospital se refiere, básicamente, a la coordinación de las múltiples actividades que se deben desarrollar para la buena marcha de la institución, así como también a la formulación de políticas y a la adopción de planes, programas y proyectos para su ejecución, la cual debe ser acometida por otras instancias del centro hospitalario, es decir, cargos a los cuales corresponde la dirección, coordinación, evaluación y control de las unidades o dependencias internas encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planes, programas y proyectos diseñados y coordinados por el estamento directivo, como sería el caso de las unidades administrativa, científica, médica, de control, etc. En lo que hace al aspecto administrativo, y mas exactamente en el que ocupa la atención de la Sala, se observa, a folios 30 a 31 del cuaderno principal, copia de la Resolución núm. 00665 de 15 de julio de 1987, la cual se entiende vigente al no haberse demostrado lo contrario, proferida por el Director del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga, a través de la cual se le asignan al Jefe de Personal de la entidad, entre otras funciones, la de: “5.Dirigir la confección de las nóminas.” Dentro de la confección de las nóminas debe considerarse, por depender directamente de su valor y de los conceptos allí contenidos, el cálculo de la liquidación de las cotizaciones obligatorias que deben aportarse a los regímenes del sistema general de pensiones, el cual se denominaba ALA en la época en que

sucedieron los hechos que llevaron al ISS a imponer la multa que hoy se discute (Decreto núm. 2665 de 1988). Entonces, si bien es cierto que la elaboración de nóminas comprende el aspecto anotado y esa función fue atribuida al Jefe de Personal del Hospital de Tercer Nivel de Atención, la responsabilidad por razón de la omisión o extralimitación en su ejercicio debe imputársele a quien tiene a su cargo desempeñarla, razón por la cual en el juicio de responsabilidad fiscal adelantado en el ya mencionado hospital por parte de la Contraloría General de la República – Seccional Santander, se vinculó, en un principio, a quienes desempeñaban ese cargo y el de Administrador. Posteriormente, fueron llamados a ese juicio los ahora demandantes, Eduardo Hanssen Villamizar y Hernando Ballesteros Monsalve, quienes se desempeñaron como Médicos Directores del Hospital Universitario, por haber ocupado ese cargo entre el 2 de agosto de 1991 y el 27 de marzo de 1992 y el 27 de marzo de 1992 y el 23 de julio de 1992, respectivamente, responsabilizándolos fiscalmente porque “El despacho no supone que el director tenía la obligación técnica de revisión de nómina ni de duda total de las actuaciones de los funcionarios como lo argumenta el recurrente, si se estableció que en su desempeño como director del H.U.R.G.V. no tomó decisión tendiente a revisar procedimientos establecidos que estaban violando la normatividad vigente y es que precisamente en el recurso reconoce el apoderado la carencia absoluta de información respecto de la elaboración de la nómina lo que

confirma que no cumplió con las funciones ya citadas por cuanto no fomentó el trabajo interdisciplinario e intrasectorial con lo cual se hubiera detectado esta irregularidad en el programa de nómina automático existente en la entidad incurriendo en negligencia la cual es una forma de culpa establecida en el Art. 63 del Código Civil.” Un argumento como el anterior encuentra apoyo en las funciones transcritas párrafos antes, dentro de las cuales aparece el control que debió ejercer el Director de aquella época respecto de los distintos estamentos del hospital, pues su actividad no puede limitarse al diseño de los planes, programas y políticas macro de la entidad. Otro argumento que refuerza la posición de la Contraloría General de la República se ubica en el artículo 83 de la Ley 42 de 1993, el cual dispone que: “La responsabilidad fiscal podrá comprender a los directores de las entidades y demás personas que produzcan decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a quienes desempeñan funciones de ordenación, control dirección y coordinación; también a los contratistas y particulares que vinculados al proceso, hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado de acuerdo con lo que se establezca en el juicio fiscal.” Así las cosas, la Sala encuentra desacertado el fallo apelado, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad parcial de los autos de responsabilidad fiscal núms. 018 de 27 de mayo y 0059 de 28 de junio, ambos de 1996, proferidos por la Contraloría General de la Nación - Seccional Santander, en la medida de que se exoneró a los actores de esa clase de responsabilidad por

tratarse de funcionarios que no tenían a su cargo, en forma directa, la elaboración de las nóminas de empleados del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga y la consiguiente liquidación de los aportes al ISS, olvidando que su labor principal consiste en la coordinación de las distintas actividades que deben cumplirse para la buena marcha del centro hospitalario y, sobre todo, del prudente ejercicio del control de esas gestiones. De esa manera se demuestra que las razones en que se apoya la inconformidad de la entidad apelante prosperan, pues la omisión señalada por la Contraloría General de la República al término del juicio fiscal, también le era atribuible al Director del Hospital, derivándose, por ende, responsabilidad fiscal en cabeza de los exdirectores, ahora demandantes. Es del caso revocar la sentencia recurrida, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, para, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, DISPONE: PRIMERO.- NIÉGANSE las súplicas de la demanda. SEGUNDO.- Reconócese al abogado Carlos Armando Silva Salinas como apoderado judicial de la Contraloría General de la República, en los términos y para los fines contenidos en el poder obrante a folio 10 de este cuaderno. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal

de origen. Notifíquese La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 8 de febrero de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA