CE-11001-03-24-000-2000-06200-01(6200)-2001

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIOS - Control de tutela / FUNCION ADMINISTRATIVA - Principios / FUNCION ADMINISTRATIVAInformar asuntos de relevancia jurídica a la Secretaría Jurídica de la Presidencia sirve para unificación de criterios Examinado el contenido de las anteriores disposiciones (artículos 209 y 210 de la Constitución Política; artículos 38 y 56 de la Ley 489/98) considera esta Corporación que las mismas no fueron vulneradas por el numeral 1 de la Circular 17 de marzo de 2000 y que, antes bien, éste se encuentra en perfecta consonancia con los mismos, pues si bien es cierto que las entidades descentralizadas por servicios gozan de autonomía administrativa, también lo es que ello no significa que dejen de formar parte de la organización estatal, rama ejecutiva y, por lo tanto, están sujetas al control de tutela. Ahora bien, el artículo 209 de la Constitución Política señala que la función administrativa se desarrolla con fundamento, entre otros, en los principios de eficacia, economía y celeridad, y que las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de sus fines, postulados a los cuales, precisamente, se les da aplicación en el numeral 1 que se analiza, ya que el tener que informar los asuntos de especial relevancia jurídica cada una de las entidades descentralizadas por servicios a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, implica que ésta pueda unificar criterios jurídicos, en desarrollo de la función a ella atribuida por el artículo 4º, literales f) y m) del Decreto 1860 de 1991, según los cuales le corresponde llevar la vocería del

Gobierno en asuntos jurídicos y coordinar las oficinas jurídicas de las entidades oficiales del orden nacional, sin que ello conlleve modificación alguna en el régimen jurídico de las entidades descentralizadas por servicios, como lo pretenden hacer ver las demandantes. CONSULTAS ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - No deben hacerse por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia, pero sí previo análisis de esta dependencia La parte actora señala que el numeral 2 de la Circular de 17 de marzo de 2000 revivió la expresión, “por conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República”, declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C037 de 1996. Sobre el particular, la Sala estima que al establecer el numeral 2 en estudio que la presentación de toda consulta ante el Consejo de Estado debe ser analizada previamente por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en manera alguna está reviviendo la expresión que fue declarada inexequible, pues la norma de la que hacía parte dicha expresión disponía que corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil absolver las consultas jurídicas generales o particulares por conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República”, cuestión muy distinta a lo que está exigiendo la norma demandada, pues en ella no se señala que las consultas deban hacerse por intermedio de la dependencia en cuestión, lo que significa que las entidades a quienes va dirigida la Circular podrán hacerlo directamente, eso sí, previo análisis de aquélla, lo cual en modo alguno puede entenderse como obstáculo para el ejercicio del derecho a hacer la consulta en

forma directa. Así las cosas, no puede afirmarse que se vulneró el artículo 237, numeral 3, de la Constitución Política, ya que el Consejo de Estado continúa actuando como supremo órgano consultivo del Gobierno en asuntos de administración. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIOS - Los contratos de asesoría externa requieren visto bueno de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a fin de unificar criterios Las demandantes afirman que el numeral 3 de la Circular de 17 de marzo de 2000 desconoce los artículos 6º, 83, 84, 189, numeral 11, y 209 de la Constitución Política, al disponer que antes de suscribir cualquier contrato o convenio que verse sobre la asesoría externa en materia jurídica las entidades a quienes va dirigida la circular deberán contar con el visto bueno de la Secretaría Jurídica de la Presidencia. Para la Sala, los anteriores cánones constitucionales no fueron vulnerados, ya que la obtención del visto bueno por parte de la Secretaría Jurídica de la Presidencia en los contratos o convenios que tengan por objeto la asesoría externa en materias jurídicas es también un desarrollo de la función a aquella otorgada por el artículo 4º, literales f) y m) del Decreto 1860 de 1991, en cuanto permite unificar criterios en el sentido de determinar cuándo es realmente necesaria dicha asesoría externa, pues teniendo en cuenta que los organismos a quienes se dirige la circular tienen una oficina jurídica, no hay razón para que, sin justificación alguna, se prescinda de los servicios de ésta última y se contraten con un tercero,

con evidente detrimento patrimonial para la respectiva entidad.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR DE 2000 (17 de marzo) SECRETARIO

JURÍDICO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06200-01(6200)

Actor: MARIA ISABEL MEJIA BARACALDO Y OTRA

Demandado. SECRETARIO JURIDICO DE LA PRESIDENCIA DE LA

REPUBLICA Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por las ciudadanas María Isabel Mejía Baracaldo y Juliana Traslaviña Sánchez, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra la Circular de 17 de marzo de 2000, expedida por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, mediante la cual se dieron instrucciones sobre el manejo de asuntos jurídicos dentro del Gobierno Nacional. a.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

La parte actora cita como violados los artículos 1º, 6º, 82, 83, 84, 189, numeral 11, 209, 210 y 237, numeral 3, de la Constitución Política; 38, 56 y 58 de la Ley 489 de 1998; y 11, 25, numerales 4 y 8, y 26, numeral 5, de la Ley 80

de 1993, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación: Primer cargo.- El numeral 1 de la circular acusada viola los artículos 10, 209 y 210 de la Constitución y 38 y 56 de la Ley 489 de 1998, por cuanto la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales son principios estructurales que contribuyen a definir la modalidad del Estado adoptada por el Constituyente y que, por ende, comportan específicas formas de organización para el ejercicio del poder público. Mediante la norma acusada el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República violó las disposiciones antes citadas, pues ejerce funciones que son de competencia exclusiva del Legislativo. Segundo cargo.- El numeral 2 del acto acusado desconoce el artículo 237, numeral 3, de la Constitución Política, pues revive el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 270 de 1996, declarado parcialmente inexequible por la Corte Constitucional en sentencia núm. 037 de 5 de febrero de 1996, bajo las siguientes consideraciones: “En iguales términos, para la Corte la intermediación de la Secretaría Jurídica de la Presidencia constituye una restricción inaceptable dentro del sentido y el objetivo de la referida norma constitucional, toda vez que si la dependencia en comento decide cuáles consultas deben remitirse a la Sala del Consejo de Estado y cuáles no, entonces el numeral 3o encontraría una traba que resulta inconstitucional e injustificada en su aplicación. Por ello, esta Corporación estima que cualquier funcionario del Gobierno nacional puede elevar las referidas consultas, aunque debe aclararse que

el término “gobierno nacional” debe entenderse dentro del marco definido por el inciso segundo del artículo 115 constitucional; es decir, que el Gobierno nacional lo constituyen el presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos. Obviamente, se entiende que el señor presidente de la República no debe ejercer personalmente la atribución en comento, pues ella puede ser desarrollada, como lo permiten los artículos 208 y 237 superiores, por los ministros o los directores de departamentos administrativos. Por tanto, se declarará la inexequibilidad de la expresión “por conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República”. Tercer cargo.- El numeral 3 de la circular objeto de demanda vulnera los artículos 6º, 83, 84, 189, numeral 11, y 209 de la Constitución Política; 11, 25, numerales 4 y 8, y 26, numeral 5, de la Ley 80 de 1993; y 56 y 58 de la Ley 489 de 1998, pues radica en cabeza de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República la competencia final para suscribir cualquier contrato o convenio que tenga como objeto la asesoría externa en materia jurídica de los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias y las entidades descentralizadas del orden nacional, al igual que retarda la suscripción del contrato, al establecer un requisito innecesario, esto es, la obtención del visto bueno por parte de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, produciendo una ruptura de la responsabilidad única y central de los respectivos jefes de las entidades estatales, desconociendo el principio de la buena fe en las actuaciones de las

autoridades y sobrepasando su competencia. b.- Las razones de la defensa El apoderado de la entidad demandada, para defender la legalidad del acto acusado, argumentó : 1º. Es errada la afirmación de las demandantes en el sentido de que mediante el numeral 1 de la circular acusada el Ejecutivo usurpó funciones que son propias del Legislador, ya que de conformidad con los literales f) y m) del Decreto 1860 de 1991, son funciones del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República llevar la vocería del Gobierno en asuntos jurídicos y ejercer la coordinación de las oficinas jurídicas de las entidades oficiales del orden nacional. Con lo dispuesto en el numeral que se acusa se pretende unificar los criterios y facilitar el manejo de los asuntos jurídicos del Gobierno Nacional, funciones que ostenta el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. 2º. En cuanto al numeral 2 del acto demandado, consideran las actoras que viola el artículo 237, numeral 3, de la Constitución Política, por cuanto revive el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 270 de 1996, declarado inexequible por la Corte Constitucional, afirmación que no es cierta, pues la intención es establecer criterios jurídicos unificados, sin que en parte alguna de la norma se diga que la presentación de la consulta debe hacerse por conducto de la Secretaría Jurídica. Finalmente, el numeral 3 de la circular que se acusa no viola la Ley 80 de 1993, ya que lo que allí se establece no es un requisito adicional al proceso de contratación, sino un deber de información previo a la contratación,

dentro del principio de coordinación de las actuaciones jurídicas del Gobierno Nacional. c.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 4 de mayo de 2000 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y se ordenó darle el trámite correspondiente (fl. 28). Por auto visible a folio 100 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por la partes. Dentro del término para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho las demandantes, el apoderado de la entidad demandada y el representante del Ministerio Público (fls. 105, 117 y 125, respectivamente). II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación estima que las medidas adoptadas en la Circular acusada dimanan del poder reglamentario atribuido a la Administración nacional para regular su funcionamiento interno, acorde con los postulados constitucionales que rigen la función pública y administrativa, previstos en los artículos 122 y 209. Dichas medidas encuentran fundamento jurídico en el artículo 4º, literales f) y m) del Decreto 1860 de 1991, sin que tenga viso alguno de ilegalidad o de inconstitucionalidad el hecho de que la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República requiera de las entidades gubernamentales del orden nacional información de los asuntos jurídicos que estén tramitando o de las

consultas que pretendan formular a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, o el emitir su aquiescencia sobre la viabilidad de los contratos de asesoría jurídica que esos entes pretendan celebrar, pues esas previsiones responden a la necesidad de coordinar las actividades jurídicas de la Administración, con miras a proveer una adecuada gestión y defensa de sus intereses y finalidades institucionales, como también obedecen al propósito de unificar criterios y presentar inquietudes jurídicas homogéneas al Consejo de Estado, sin que ello limite el derecho que tienen las entidades del sector central de la Administración para acudir directamente en consulta a la citada Corporación, ni comporte revivir normas legales declaradas inexequibles. La descentralización administrativa no excluye el control por parte del Estado central, pues el mismo es necesario tanto en interés del Estado, que debe salvaguardar su unidad política y vigilar el respeto a la ley, como en interés del ente descentralizado y de los individuos que pueden tener necesidad de protección contra la autoridad descentralizada. De otra parte, el visto bueno que la Oficina en cuestión otorga a los contratos de asesoría jurídica externa no constituye un requisito adicional que limite la autonomía administrativa de esos organismos sino, por el contrario, es una modalidad de control de tutela inspirada en la racionalización de los recursos presupuestales que pretende eliminar la práctica arraigada en nuestras administraciones de configurar nóminas paralelas que menoscaban el erario público. III.- CONSIDERACIONES El contenido de la Circular de 17 de marzo de 2000, expedida por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, es como sigue:

“PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

“CIRCULAR

“PARA: SEÑORES MINISTROS DEL DESPACHO, DIRECTORES DE

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO,

SUPERINTENDENTES, DIRECTORES Y/O PRESIDENTES DE

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN NACIONAL

“DE JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR Secretario Jurídico “ASUNTO: Instrucciones sobre el manejo de asuntos jurídicos dentro del Gobierno Nacional. “FECHA: Santafé de Bogotá D.C. 17 MAR. 2.000 “Atendiendo precisas instrucciones del señor Presidente de la República, atentamente me permito impartir a ustedes los siguientes parámetros para el mejor manejo de los asuntos jurídicos del Gobierno Nacional: “1.- En adelante los asuntos de especial relevancia jurídica que tengan bajo su conocimiento y análisis, deberán ser informados oportunamente a esta Secretaría. “2.- Con el fin de establecer criterios jurídicos unificados, toda presentación de una consulta al Honorable Consejo de Estado, debe ser analizada previamente por este Despacho. “3. Antes de suscribir cualquier clase de contrato o convenio que tenga como objeto la asesoría externa en materias jurídicas, deberá contar con el visto bueno de esta Oficina. “Cordialmente, “JAIME ALBERTO ARRUBLA PAUCAR Secretario Jurídico” En el primer cargo, la parte actora considera que al disponer el numeral 1 de la circular acusada que los asuntos de especial relevancia jurídica que tengan bajo su conocimiento las entidades descentralizadas por servicios, deberán

ser oportunamente informados a la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República viola los artículos 209 y 210 de al Constitución Política y 38 y 56 de la Ley 489 de 1998, los cuales rezan: Constitución Política: “Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. “Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. “Artículo 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. “Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley. “La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes”. Ley 489 de 1998: “Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: “1. Del Sector Central: “a) La Presidencia de la República; “b) La Vicepresidencia de la República: “c) Los Consejos Superiores de la administración;

“d) Los ministerios y departamentos administrativos; “e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. “2. Del Sector descentralizado por servicios: “a) Los establecimientos públicos: “b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; “c) Las superintendencias y unidades administrativas especiales con personería jurídica; “d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; “e) Los institutos científicos y tecnológicos; “f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; “g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público…”. “Artículo 56. Presidencia de la República. Corresponde al Presidente de la República la suprema dirección y coordinación y control de la actividad de los organismos y entidades administrativas, al tenor del artículo 189 de la Constitución Política. “La Presidencia de la República estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente de la República y su régimen será el de un Departamento Administrativo…”. Examinado el contenido de las anteriores disposiciones considera esta Corporación que las mismas no fueron vulneradas por el numeral 1 de la Circular 17 de marzo de 2000 y que, antes bien, éste se encuentra en perfecta consonancia con los mismos, pues si bien es cierto que las entidades descentralizadas por servicios gozan de autonomía administrativa, también lo es que ello no significa que dejen de formar parte de la organización estatal, rama ejecutiva y, por lo tanto, están sujetas al control de tutela.

Ahora bien, el artículo 209 de la Constitución Política señala que la función administrativa se desarrolla con fundamento, entre otros, en los principios de eficacia, economía y celeridad, y que las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de sus fines, postulados a los cuales, precisamente, se les da aplicación en el numeral 1 que se analiza, ya que el tener que informar los asuntos de especial relevancia jurídica cada una de las entidades descentralizadas por servicios a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, implica que ésta pueda unificar criterios jurídicos, en desarrollo de la función a ella atribuida por el artículo 4º, literales f) y m) del Decreto 1860 de 1991, según los cuales le corresponde llevar la vocería del Gobierno en asuntos jurídicos y coordinar las oficinas jurídicas de las entidades oficiales del orden nacional, sin que ello conlleve modificación alguna en el régimen jurídico de las entidades descentralizadas por servicios, como lo pretenden hacer ver las demandantes. En consecuencia, el cargo no prospera. En el segundo cargo, la parte actora señala que el numeral 2 de la Circular de 17 de marzo de 2000 revivió la expresión, “por conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República”, declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-037 de 1996. Sobre el particular, la Sala estima que al establecer el numeral 2 en estudio que la presentación de toda consulta ante el Consejo de Estado debe ser analizada previamente por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en manera alguna está reviviendo la expresión que fue declarada inexequible, pues

la norma de la que hacía parte dicha expresión disponía que corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil absolver las consultas jurídicas generales o particulares por conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República”, cuestión muy distinta a lo que está exigiendo la norma demandada, pues en ella no se señala que las consultas deban hacerse por intermedio de la dependencia en cuestión, lo que significa que las entidades a quienes va dirigida la Circular podrán hacerlo directamente, eso sí, previo análisis de aquélla, lo cual en modo alguno puede entenderse como obstáculo para el ejercicio del derecho a hacer la consulta en forma directa. Así las cosas, no puede afirmarse que se vulneró el artículo 237, numeral 3, de la Constitución Política, ya que el Consejo de Estado continúa actuando como supremo órgano consultivo del Gobierno en asuntos de administración. Por lo expuesto, el cargo es desestimado. En el tercer cargo las demandantes afirman que el numeral 3 de la Circular de 17 de marzo de 2000 desconoce los artículos 6º, 83, 84, 189, numeral 11, y 209 de la Constitución Política, al disponer que antes de suscribir cualquier contrato o convenio que verse sobre la asesoría externa en materia jurídica las entidades a quienes va dirigida la circular deberán contar con el visto bueno de la Secretaría Jurídica de la Presidencia. Dichas normas prescriben, en su orden, que las autoridades serán responsables por infringir la Constitución o las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; que las actuaciones de las autoridades deberán ceñirse a los postulados de la buena fe; que cuando un

derecho o actividad hayan sido reglamentados de manera general no podrán las autoridades establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio; que corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria; y que la función administrativa se desarrollará con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía y celeridad. Para la Sala, los anteriores cánones constitucionales no fueron vulnerados, ya que la obtención del visto bueno por parte de la Secretaría Jurídica de la Presidencia en los contratos o convenios que tengan por objeto la asesoría externa en materias jurídicas es también un desarrollo de la función a aquella otorgada por el artículo 4º, literales f) y m) del Decreto 1860 de 1991, en cuanto permite unificar criterios en el sentido de determinar cuándo es realmente necesaria dicha asesoría externa, pues teniendo en cuenta que los organismos a quienes se dirige la circular tienen una oficina jurídica, no hay razón para que, sin justificación alguna, se prescinda de los servicios de ésta última y se contraten con un tercero, con evidente detrimento patrimonial para la respectiva entidad. Ahora bien, tampoco es de recibo la pretendida violación de los artículos 11, 25, numerales 4 y 8, y 26, numeral 5, de la Ley 80 de 1993, por cuanto el mencionado visto bueno que se debe obtener de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República no desconoce la competencia de los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y directores de las entidades descentralizadas del orden nacional para escoger contratistas, sino que,

simplemente, como ya se dijo, busca que la contratación de asesores jurídicos externos sea realmente necesaria, sin que ello implique que se pueda inmiscuir en el proceso de selección en sí mismo considerado, ni que el respectivo representante legal no sea quien suscribe el contrato, ni que se exijan requisitos diferentes a los previstos en el estatuto contractual. Finalmente, las demandantes alegan la violación de los artículos 56 y 58 de la Ley 489 de 1998, apreciación que no comparte la Sala, pues la exigencia de la obtención del pluricitado visto bueno no está usurpando la potestad reglamentaria del Presidente de la República, ni tampoco la formulación y adopción de las políticas, planes generales, proyectos y programas del sector administrativo que dirigen los ministerios y departamentos administrativos. Así las cosas, el cargo es despachado desfavorablemente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y

CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 1o de junio del 2.001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA