CE-11001-03-24-000-2000-06201-01(6201)-2002

CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Regulación del thinner y el metanol como sustancias utilizables en procesamiento de estupefacientes De lo anterior se deduce sin hesitación alguna que el thinner, en virtud de las sustancias que lo conforman, y el metanol, en sí mismo, quedan comprendidos en el artículo 20, literal f), de la Ley 30 de 1986, a título de “sustancias que puedan ser utilizables para el procesamiento de drogas que producen dependencia”,como se señala en la parte final de dicha disposición. Por consiguiente, dichas sustancias, son susceptibles de ser sometidas al control cuya reglamentación se prevé en la comentada norma en cuanto a su importación, fabricación, venta, distribución, transporte y uso. Sobre el particular, el actor acepta la condición de sustancias controladas del thinner y el metanol, pero cuestiona su sujeción a cupos, según lo dispone el artículo 15, parágrafo 2º., de la Resolución 018 de

1997. Amén de que la Sala no encuentra razones jurídicas que impidan la adopción de dicha medida, se observa que a efectos de dicho control, en la citada norma legal no se señalan formas o mecanismos específicos, de allí que deba entenderse que el reglamento previsto en ella es el llamado a precisarlos, dado justamente el papel de la potestad reglamentaria, cual es el de desarrollar la norma reglamentada explicitando las circunstancias de tiempo, modo, lugar y demás aspectos que sean necesarios para su cumplida ejecución, de allí que mediante el reglamento se hubiere adoptado la fijación de cupos como uno de

dichos mecanismos de control, además de la inscripción ante el Ministerio de Salud, el certificado de carencia de informes de tráfico de estupefacientes, registros internos sobre el movimiento de las referidas sustancias, entre otros, como se señala en los actos acusados, sin que las razones aducidas por el actor sean suficientes para que el thinner y el metanol no puedan ser objeto de esa medida, tal como lo han venido siendo las demás sustancias que tienen su misma aptitud o condición de precursor para el procesamiento de alucinógenos o estupefacientes. CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Competencia para reglamentar aspectos relativos al control de estupefacientes Del literal f) del artículo 20 de la Ley 30 de 1986 se deduce de manera fácil la competencia del Consejo Nacional de Estupefacientes, puesto que, contrario a como lo interpreta el Procurador delegado ante la Sala, quien elabora el proyecto de reglamento en comento no es dicho Consejo, sino el Ministerio de Salud, y quien debe aprobarlo, esto es, expedirlo, es aquél, de suerte que el Ministerio propone y el Consejo decide, por expresa autorización del precepto, lo cual no se opone a, ni excluye en forma alguna, la facultad constitucional reglamentaria del Presidente de la República, amén de que la atribución reglamentaria que en ese sentido le da la Ley 30 de 1986 al mencionado Consejo no está referida únicamente a los asuntos señalados en el literal f) del artículo 20 en cita, sino a diversos aspectos relativos al control de los estupefacientes, de forma que cabe

deducir que dicha ley lo erige en el principal órgano de control administrativo de las actividades relacionadas con las sustancias objeto de aquella ley.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 09 DE 1987 (18 de febrero) CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - ARTÍCULO 1 RENGLONES 12 Y 14 (No anulado) / RESOLUCIÓN 09 DE 1987 (18 de febrero) CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - ARTÍCULO 15 PARÁGRAFO 2 (No anulado) / RESOLUCIÓN 018 DE 1987 (14 de mayo) CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - ARTÍCULO 1 PARCIAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veintidós (22) de noviembre del dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06201-01(6201)

Actor: JUAN OLMEDO ARBELÁEZ

Demandado: CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad interpuso el actor contra actos del Consejo Nacional de Estupefacientes.

I. LA DEMANDA El ciudadano Juan Olmedo Arbeláez, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita a la Sala, en proceso de única instancia, que acceda

a las siguientes

I. 1. Pretensiones Que declare la nulidad de la Resolución núm. 09 de 18 de febrero de 1987, artículo 1º, renglones 12 y 14 del listado de las sustancias que son objeto de regulación, referidos a thinner y metanol, respectivamente, y en el art. 15, parágrafo 2º, que señala: “en los demás casos el cupo será establecido por el Consejo Nacional de Estupefacientes”; Que declare la nulidad del artículo 1º, último renglón, de la Resolución Núm. 018 de 14 de mayo de 1987, en la parte que dice: “110 galones cuando se trate de thinner”, ambas expedidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.

I. 2. Los hechos Los hechos de la demanda aluden a los antecedentes y fundamentos jurídicos del acto acusado, así como a su contenido, y en lo pertinente su pretensión se refiere a la composición química del thinner, respecto del cual dice que el metanol es su materia principal, el cual a su vez no es precursor, y a los perjuicios que la medida acusada le genera a los comercializadores y fabricantes de thinner, de donde manifiesta que solicita la eliminación de cupos de los productos thinner y metanol, pero no los controles, por no ser precursores.

I. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación Señala como normas violadas los artículos 1º, 2, 3, 10, 13, 21, 26, 54, 83, 84, 333 y 334 de la Constitución Política; 3 y 20 del Decreto Núm. 266 de 2000 y la Ley 30 de

1986, por cuanto las resoluciones acusadas han rebasado la Ley 30 de 1986 toda vez que ésta no prevé la asignación de cupos para las sustancias objeto de control, mucho menos para la fabricación de una materia prima esencial para el desarrollo industrial, con lo cual se incurre en desviación de las atribuciones propias del órgano que las profirió.

II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Consejo Nacional de Estupefacientes tiene asignada la facultad de expedir reglamentos para el control de la importación, fabricación, venta, distribución, transporte y uso, entre otros, de diluyentes, disolventes y demás sustancias que puedan ser utilizables para el procesamiento de drogas que producen dependencia, en virtud del artículo 20, literal f, de la Ley 30 de 1986, lo cual responde a la exigencia de una normatividad flexible atendiendo los adelantos científicos de ciertas actividades económicas motivadas por los rendimientos financieros de una actividad ilícita.

Sostiene que el thinner y el metanol son sustancias químicas aptas para el procesamiento de estupefacientes, según concepto técnico rendido por la Dirección Nacional de Estupefacientes, puesto que para producirlo se usan mezclas de sustancias controladas como disolventes 1 y 2, acetato de etilo, acetona, metil etil acetona, alcohol isopropílico y metanol, de allí que el thinner es destilado para obtener cada una de las anteriores sustancias en forma separada e individual, por lo cual se puede hacer uso ilícito del mismo con el amparo de un certificado que serviría como control de fachada. Como ilustración de esa posibilidad hace una relación de las cantidades de thinner y metanol incautadas entre los años de 1990 y

1999 (folios 72 y 73). Por tanto, pide que se desestimen las pretensiones de la demanda.

III. PRUEBAS DEL PROCESO Como tales se trajeron los antecedentes técnicos y administrativos de la resolución acusada; un análisis de laboratorio de varias muestras de thinner (folios 121 y 122), el testimonio del Director Nacional de Estupefacientes (folios 127 a 130), un informe técnico rendido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses sobre el uso de las sustancias químicas sometidas a control en las diferentes resoluciones del Consejo Nacional de Estupefacientes en donde se describen los procedimientos empleados para el procesamiento de sustancias ilícitas (folios 193 a

202).

IV. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la parte demandada reitera sus peticiones y argumentos expuestos en las razones de la defensa desarrolladas en la contestación de la demanda.

V. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público, no obstante que advierte la ausencia del concepto de violación de las normas invocadas como violadas, hace un breve análisis de la normativa constitucional y legal pertinente, concluyendo que la competencia que el artículo 20, literal e), de la Ley 30 de 1986 le asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes está restringida a proponer al Gobierno Nacional, para su aprobación e incorporación “... el listado de drogas y medicamentos que producen dependencia y de sus precursores que deberán estar sometidos a control especial”, pero no la de regular en forma directa la venta de las aludidas sustancias, lo cual es competencia exclusiva del Ministerio de Salud, por lo tanto los actos acusados fueron expedidos

por un organismo que no tiene competencia para reglamentar la materia contenida en ellos, más cuando la potestad reglamentaria radica exclusivamente en el Presidente de la República, trasladada al Ministerio de Salud en lo concerniente a dicha materia, de donde el organismo competente es ese Ministerio. En consecuencia, solicita que se acceda a las pretensiones de la demanda.

VI. DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

VI. 1. El acto acusado Se trata de las resoluciones núms. 0009 de 18 de febrero de 1987, “Por la cual se reglamenta en el Territorio Nacional la importación, fabricación, distribución, transporte y uso de Acetona, Cloroformo, Eter Etílico, Acido Clorhídrico y demás sustancias a que hace referencia el literal f) del artículo 20 de la Ley 30 de 1986”, y 018 de 14 de mayo de 1987, “por medio de la cual se adiciona la resolución número 009 del 18 de febrero de 1987”, ambas expedidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes, invocando al efecto las facultades que le confiere el literal c) del artículo 91 de la Ley 30 de 1986.

De ellas se pide la nulidad de los siguientes apartes: De los artículos 1º de la Resolución núm. 09 de 18 de febrero de 1987, en cuanto incluye thinner y metanol en el listado de las sustancias objeto de la respectiva reglamentación, y 15, parágrafo 2º, que, visto en el contexto de dicho artículo,

señala: “ARTÍCULO QUINCE: Cuando el inscrito corresponda a un laboratorio o industria farmacéutica la Dirección de Vigilancia y Control del Ministerio de Salud, fijará el cupo anual requerido por el solicitante, con el fin de comunicarlo al Consejo Nacional de Estupefacientes, cuando se trate de las sustancias utilizadas en la industria farmacéutica. “PARÁGRAFO PRIMERO.- El cupo que señala el artículo anterior, debe ser tenido en cuenta por el Consejo Nacional de Estupefacientes, cuando se autoricen las respectivas importaciones. “PARÁGRAFO SEGUNDO.- En los demás casos el cupo será establecido por el Consejo Nacional de Estupefacientes”; Asimismo, del artículo 1º, último renglón, de la Resolución Núm. 018 de 14 de mayo de 1987, a saber: “ARTICULO PRIMERO.- El artículo segundo de la resolución número 009 de 1987, quedará así: Deberán inscribirse ante el Ministerio de Salud, y solicitar el certificado de carencia de informes ante el Consejo Nacional de Estupefacientes, las personas naturales o jurídicas clasificadas en esta resolución como importadores, productores, distribuidores y consumidores de las sustancias de que trata el artículo primero de la presente resolución, cuando se trate de cantidades superiores a: 5 kilos mensuales sólidos 5 litros mensuales líquidos 110 galones cuando se trate de thinner”,

VI. 2. Examen de los cargos A tales disposiciones se les atribuye la violación de los artículos 1º, 2, 3, 10, 13, 21, 26, 54, 83, 84, 333 y 334 de la Constitución Política; 3 y 20 del Decreto Núm.

266 de 2000 y 93, literal g), de la Ley 30 de 1986, por cuanto las resoluciones acusadas han rebasado esta última, toda vez que no exigió la asignación de cupos para las sustancias objeto de control, mucho menos para la fabricación de una materia prima esencial para el desarrollo industrial, con lo cual se incurre en desviación de las atribuciones propias del órgano que las profirió y en la violación del derecho a la igualdad, ya que la totalidad de las materias primas similares comercializadas en Colombia no tienen cupos, como, por ejemplo, gasolina, kerosén, aguarrás, varsol, todos los cuales son disolventes o diluyentes de barnices y pinturas. Atendidas las facultades invocadas para la expedición de los actos acusados y las razones atrás reseñadas como concepto de la violación, se tiene que el problema jurídico del sub lite consiste en establecer si el thinner y el metanol son de la clase de sustancias que pueden ser sometidas a la regulación contenida en los actos acusados, esto es, a control, y a la fijación de cupos prevista en los mismos, a fin de su importación, producción, distribución y consumo. Al respecto se tiene que el artículo 20, literal f), de la Ley 30 de 1986, dispone: “ARTICULO 20°.- Asígnase al Ministerio de Salud, las siguientes funciones: “(...) “f) Elaborar para aprobación del Consejo Nacional de Estupefacientes, el proyecto de reglamento sobre el control de la importación, fabricación, venta, distribución, transporte y uso de acetona, cloroformo éter etílico, ácido clorhídrico, ácido sulfúrico, amoniaco, permanganato de potasio, carbonato liviano, diluyentes, disolventes y

demás sustancias que puedan ser utilizables para el procesamiento de drogas que producen dependencia.” A su vez, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en informe técnico allegado al proceso en virtud de prueba pericial decretada del mismo, partiendo de la única definición oficial vigente de thinner, formulada por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas, NTC 1102 de 25 de noviembre de 1998, señala que dicha sustancia es “Adelgazador (thinner): Líquido homogéneo, volátil formado por uno o más disolventes y que pueden estar en mezcla con uno o más diluyentes o con solventes”, y que de los componentes que pueden hacer parte en su elaboración, los sometidos a control son: ACETONA, METIL ETIL CETONA,

DISOLVENTE ALIFATICO N° 1, DISOLVENTE ALIFATICO N° 2, ACETATO DE

ETILO, METANOL, ACETATO DE BUTILO, HEXANO, BUTANOL TOLUENO, ALCOHOL ISOPROPILICO, METIL ISOBUTIL CETONA y ACETATO DE ISOPROPILO (folio 121).

En adición y aclaración de dicho informe manifiesta que las sustancias químicas sometidas a control en las diferentes resoluciones del Consejo Nacional de Estupefacientes pueden ser utilizadas en el procesamiento de sustancias ilícitas, de cuyos “innumerables procedimientos” cita el descrito por la Naciones Unidas para la fabricación de cocaína, el cual tiene la siguiente secuencia:

HOJAS DE COCA---(HIDROXIDO DE CALCIO, ACIDO SULFURICO,

SOLVENTE)---BASE DE COCA—(ACIDO SULFURICO, Kmn04, AMONIACO)---

COCA BASE—(ACIDO CLORHÍDRICO, SOLVENTES)—COCAÍNA CLORHIDRATO Explica que en el procesamiento de sustancias ilícitas no siempre se utilizan las mismas sustancias, sino que se recurre a sustitutos y que para el caso de la cocaína las Naciones Unidas se refiere al uso de diversos reactivos, tales como metanol, hidróxido de calcio, carbonato de calcio, óxido de calcio y solventes como metanol, acetona, benceno y otros. En cuanto al metanol dice que se utiliza como solvente no sólo en la obtención de cocaína, sino en otras drogas de abuso, entre las cuales menciona el aceite de marihuana, heroína y anfetaminas. Con relación a las sustancias que conforman el thinner anota que son de utilidad para la elaboración de cocaína y de pasta de coca las siguientes, con su respectiva aplicación: Acetona: Heroína, anfetaminas, morfina y otros; Metil-etil-cetona: Cocaína y heroína; Acetato de etilo: Anfetaminas, cocaína, heroína, LSD y otros; Acetato de butilo: Cocaína; Exano: Anfetaminas, cocaína y aceite de marihuana; Butanol: Cocaína; Tolueno: Cocaína, anfetaminas y otros; Isopropanol: Anfetaminas, cocaína y otros; Metil-Isobutil-Cetona: Cocaína, fentanil y otros, y Acetato de Butilo: Cocaína (folio 195).

De lo anterior se deduce sin hesitación alguna que el thinner, en virtud de las sustancias que lo conforman, y el metanol, en sí mismo, quedan comprendidos en el artículo 20, literal f), de la Ley 30 de 1986, a título de “sustancias que puedan ser utilizables para el procesamiento de drogas que producen dependencia”,como se señala en la parte final de dicha disposición. Por consiguiente, dichas sustancias, son susceptibles de ser sometidas al control cuya reglamentación se prevé en la comentada norma en cuanto a su importación, fabricación, venta, distribución, transporte y uso. Sobre el particular, el actor acepta la condición de sustancias controladas del thinner y el metanol, pero cuestiona su sujeción a cupos, según lo dispone el artículo 15, parágrafo segundo, de la Resolución Núm. 018 de 1997. Amén de que la Sala no encuentra razones jurídicas que impidan la adopción de dicha medida, se observa que a efectos de dicho control, en la citada norma legal no se señalan formas o mecanismos específicos, de allí que deba entenderse que el reglamento previsto en ella es el llamado a precisarlos, dado justamente el papel de la potestad reglamentaria, cual es el de desarrollar la norma reglamentada explicitando las circunstancias de tiempo, modo, lugar y demás aspectos que sean necesarios para su cumplida ejecución, de allí que mediante el reglamento se hubiere adoptado la fijación de cupos como uno de dichos mecanismos de control, además de la inscripción ante el Ministerio de Salud, el certificado de carencia de

informes de tráfico de estupefacientes, registros internos sobre el movimiento de las referidas sustancias, entre otros, como se señala en los actos acusados, sin que las razones aducidas por el actor sean suficientes para que el thinner y el metanol no puedan ser objeto de esa medida, tal como lo han venido siendo las demás sustancias que tienen su misma aptitud o condición de precursor para el procesamiento de alucinógenos o estupefacientes. Así las cosas, la Sala no halla que el reglamento enjuiciado exceda su alcance por el hecho de incluir ambas sustancias en el listado de las sometidas a los controles que en él se señalan, por cuanto si tienen el mismo carácter de éstas, el principio de igualdad permite darles precisamente igual tratamiento, en el contexto o como desarrollo de las medidas tendientes a perseguir la producción de estupefacientes según los lineamientos de la Ley 30 de 1986, y demás normas concordantes con ésta. Si bien afectan libertades como las consagradas en las normas constitucionales invocadas, se trata de restricciones que no impiden el normal desarrollo de las actividades económicas lícitas que tienen como objeto la producción y comercialización de ambas sustancias, en función de la salubridad pública y del bien común, puesto que con ello se busca que su uso no se desvíe hacia las actividades ilícitas en comento, por lo cual se enmarcan en las limitaciones de que pueden ser objeto las actividades económicas por autorización expresa del artículo 333, inciso último, de la Constitución Política, a cuyo tenor “La ley delimitará el alcance de la

libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” y, como está dicho, el reglamento acusado desarrolla la ley en lo que al asunto examinado se refiere, sin que se evidencie oposición con la misma en la medida cuestionada. Al punto de la necesaria regulación de las actividades en comento, la Corte Constitucional, en sentencia C - 114 de 1993, advierte el riesgo que ellas implican, al decir: “Es claro para esta Corporación que las disposiciones de la ley (se refiere a la Ley 30 de 1986) buscan establecer un régimen preventivo tanto de la fundamental libertad de circulación (artículo 24 C.N.), como de la libertad de iniciativa económica privada (artículo 333 C.N.), con miras a asegurar un ejercicio de las mismas acorde con los intereses superiores que informan el interés público, representado en la necesidad de perseguir el delito, en consideración del fin ilícito que caracteriza la comisión de hechos punibles relacionados con el tráfico de drogas a que se destinan los bienes y actividades mencionadas en los literales f) y g) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986”1. Por último, en lo concerniente a la competencia para la expedición del acto acusado, aunque no forma parte de los cargos, dado que el Ministerio Público lo plantea, no está demás dejar en claro que del literal f) del artículo 20 de la Ley 30 de 1986 se deduce de manera fácil la competencia del Consejo Nacional de Estupefacientes, puesto que, contrario a como lo interpreta el Procurador delegado ante la Sala, quien elabora el proyecto de reglamento en comento no es dicho Consejo, sino el

Ministerio de Salud, y quien debe aprobarlo, esto es, expedirlo, es aquél, de suerte que el Ministerio propone y el Consejo decide, por expresa autorización del precepto, lo cual no se opone a, ni excluye en forma alguna, la facultad 1 Sentencia C-114 de 25 de marzo de 1993, Magistrado Ponente doctor Fabio Morón Díaz. constitucional reglamentaria del Presidente de la República, amén de que la atribución reglamentaria que en ese sentido le da la Ley 30 de 1986 al mencionado Consejo no está referida únicamente a los asuntos señalados en el literal f) del artículo 20 en cita, sino a diversos aspectos relativos al control de los estupefacientes, de forma que cabe deducir que dicha ley lo erige en el principal órgano de control administrativo de las actividades relacionadas con las sustancias objeto de aquella ley. En resumen, la inclusión del thinner y del metanol dentro de las sustancias sujetas a los controles establecidos mediante la resolución Núm. 009 de 1987 del Consejo Nacional de Estupefacientes no excede la norma reglamentada por cuanto aquéllas se encuentran implícitas en esta norma, en cuanto son de las que pueden ser utilizadas para el procesamiento de drogas que producen dependencia, como las mencionadas por el Instituto de Medicina Legal en su informe técnico allegado al proceso a título de prueba pericial decretada en el mismo. Asimismo, que el reglamento acusado fue expedido por el órgano competente, según lo establece, justamente, la norma superior reglamentada. Los argumentos anteriores permiten concluir que han de negarse las pretensiones

de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso. Tercero.- En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 22 de noviembre de 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA