CE-11001-03-24-000-2000-06274-01(6274)-2002

DECLARACIÓN ANDINA DEL VALOR - Firma del intermediario aduanero no libera de responsabilidad al importador / INTERPRETACIÓN JUDICIALDeclaración andina del valor: Decisión 379, artículos 1 y 2 / SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA - La firma de la declaración andina del valor no exonera de responsabilidad al importador Tanto la Resolución 1016 de 1997, como la Instrucción 013 de 1998, expedidas por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales y reglamentan, a su vez, el Decreto 1220 de 1996 que había sido expedido por el Presidente de la República. Como actos administrativos reglamentarios, no pueden ir más allá del acto que están reglamentando. No obstante, existen normas de superior jerarquía como las contenidas en la Decisión 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, sobre cuyos artículos 1 y 2 existe interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, cuyas conclusiones se transcriben a continuación y son de obligatorio acatamiento por este tribunal: El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, al interpretar los artículos 1 y 2 de la Decisión 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, concluyó: “La Decisión 379 establece que para la determinación del valor en aduana de las mercancías importadas, las administraciones aduaneras de los Países Miembros exigirán al importador la “Declaración Andina del Valor (DAV)”, la cual deberá presentarse conjuntamente con la Declaración de Importación. 2. En su anexo (Declaración Andina de Calor

en Aduana” y correspondiente “Instructivo”) se regula la figura del intermediario en los términos ya expresados en la presente sentencia. 3. En cuanto al mandatario, siendo el mandato una institución universal, mediante la cual una persona ejecuta a nombre de otra actos para los que se encuentra facultado, y que produce respecto del representado idénticos efectos que si aquellos los hubiere realizado él mismo, solamente determinados actos, expresamente excluidos por normativa de rango legal, no podrían ser cumplidos por el mandatario. La Decisión 379 no señaló expresamente, ni en su parte considerativa ni en la dispositiva, acto alguno que debiera ser excluido del mandato. 4. El importador no se libera de responsabilidad por el hecho de qu el formulario haya sido firmado por un intermediario. Por el contrario, aún cuando no aparezca su firma, el importador figura como responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos de la declaración, como bien lo señalan los artículos 2 y 3 de la Decisión 379.” De conformidad con el artículo 35 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el juez nacional consultante, al emitir el respectivo fallo, deberá adoptar la presente interpretación, realizada por el tribunal de Justicia de la Comunidad Andina con fundamento en las señaladas normas del ordenamiento jurídico comunitario. Además, deberá dar cumplimiento a las prescripciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del vigente Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina”. De conformidad con la anterior interpretación prejudicial, se denegarán las pretensiones de la demanda

puesto que la figura de la intermediación prevista en las normas acusadas es legalmente viable y no vulnera disposición constitucional ni legal alguna.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1016 DE 1997 (3 de marzo) DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN – ARTÍCULO 2 NUMERAL 9

PARCIAL (No anulado) / INSTRUCCIÓN 0013 DE 1998 (29 de mayo) DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN – NUMERAL 1

PÁRRAFOS 3 Y 4 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06274-01(6274)

Actor: CAMILO CORTES DUARTE

Demandado: LA NACIÓN – DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS

NACIONALES - DIAN Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por CAMILO CORTES DUARTE en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad parcial del artículo 2, numeral 9, de la Resolución 1016 del 3 de marzo de 1997, expedida por la DIAN, por la cual se reglamentó el Decreto 1220 de 1996 y contra los

párrafos tercero y cuarto del numeral 1 de la Instrucción 0013 de 29 de Mayo de 1998, expedida por la misma entidad. ANTECEDENTES Se demanda la frase final del artículo 2 de la Resolución 1016 del 3 de Marzo de 1997 que dice: “Artículo 2. Aspectos Generales del Diligenciamiento. (...)

9. La Declaración Andina del Valor será diligenciada y firmada por el importador quien podrá actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera”.

Se demandan igualmente los párrafos tercero y cuarto del numeral 1 de la Instrucción 0013 del 29 de mayo de 1998, proferida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales y que dicen: Instrucción 0013 de Mayo de 1998. “ (...) Por otra parte, el numeral 9 del artículo 2 de la resolución 1016 de 1997 prevé que “la Declaración Andina del Valor, será diligenciada y firmada por el importador quien podrá actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera. En este orden de ideas, cuando el importador no pueda firmar la Declaración Andina del Valor, tiene la posibilidad de encomendar dicha actuación a una Sociedad de Intermediación Aduanera, en cuyo caso, sin perjuicio de la responsabilidad que tiene el importador, también esta Sociedad responderá en los términos y condiciones establecidos en el inciso primero del artículo 10 y en el artículo 21 del Decreto 2532 de 1994.” b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. Las normas atacadas, violan el artículo 4 del Decreto 1220 de 1996 por errónea

interpretación y la Decisión 379 del 19 de junio de 1995, de la Comisión del Acuerdo de Cartagena por falta de aplicación. El artículo 4 del Decreto 1220 de 1996 ordena que sea el importador y únicamente él, quien diligencie y firme la Declaración Andina del Valor. En contraste, las disposiciones acusadas permiten que un tercero, distinto del importador, diligencie y firme el documento, en abierta contradicción con la norma superior. El artículo 2 de la Decisión 379 de 1995, de la Comisión del Acuerdo de Cartagena hace al importador responsable directo por la exactitud y veracidad de los datos incluidos en la Declaración Andina del Valor. Por el contrario, la Instrucción 013 de 1998 de la DIAN, hace al intermediario aduanero responsable de la exactitud y veracidad de las Declaraciones del Valor que suscriba. Es notoria la intención del Gobierno de que sea el importador, y sólo él, quien diligencie y firme la Declaración del Valor en la nacionalización de las mercancías. Enfatizó afirmando que debía ser “por sí mismo”, lo cual se reitera en distintas partes del decreto. El artículo 2 de la Decisión 379 de 1995, de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, establece que el importador es el directo responsable de la veracidad, exactitud e integridad de los datos contenidos en la DAV, así como de los documentos que se adjunten. La forma como un importador podría actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera, sería otorgando poder a ese intermediario con lo cual se estaría desconociendo el claro texto del artículo 4 del Decreto 1220 de 1996,

ya que el importador no estaría firmando por sí mismo el aludido formulario. La Instrucción 013 de 1998 comete un segundo yerro al indicar que el intermediario aduanero responderá en los términos y condiciones establecidas en el inciso primero del artículo 10 y en el artículo 21 del Decreto 2532 de 1994. De acuerdo con estas normas, el agente de aduanas responde administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que se suscriban. Se viola por falta de aplicación el artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 31 de la Resolución 1016 de 1997 de la DIAN, ya que se llega a aplicar a los intermediarios aduaneros, “por analogía y extensión”, las sanciones que prevé el Decreto 1220 de 1996 para los importadores. Como la Declaración Andina de Valor debe ser diligenciada y firmada por el importador, es totalmente claro que la intención del Gobierno era que única y exclusivamente el importador se hiciera acreedor a las sanciones administrativas aduaneras creadas en el artículo 29 del decreto. Esto se corrobora en el artículo 31 de la Resolución 1016. La Instrucción 013 de 1998, en el aparte demandado, contraría la Constitución y la ley puesto que es obvio que las sanciones previstas en el Decreto 1220 de 1996 solo puedan aplicarse al importador. Uno de los principios básicos del derecho es el de que las infracciones se apliquen con criterio restrictivo y que no es posible imponerlas por extensión o analogía. La Instrucción 013 de 1998 viola por falta de aplicación los artículos 29, 150.19-c y 189, numeral 25 de la Constitución Política, así como los Decretos 1220 y 2339

de 1996. No cabe duda que la facultad de crear obligaciones y sanciones en el campo aduanero corresponde de manera privativa al Gobierno, el cual desarrolla y reglamenta en este caso tanto la Constitución como la ley marco correspondiente. Por ser una función atribuída al Gobierno, no puede ser ejercida por un organismo administrativo diferente y de menor rango, contraviniendo así no solo las normas legales de competencia sino una abierta usurpación de las facultades constitucionales establecidas en los artículos 150-19-c y 189 de la Carta Política. En el Decreto 2339 de 1996 se tipificaron todas las conductas que debían ser castigadas, cuando eran realizadas por las Sociedades de Intermediación Aduanera. Dentro de dicho cuerpo normativo se sanciona a las SIA por “incurrir en inexactitud o error en los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, o tránsito aduanero, pero no se les castiga por inexactitudes o errores en la Declaración de Valor. c. La defensa del acto acusado La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales procedió a contestar la demanda en los siguientes términos: Los planteamientos expuestos por la parte demandante resultan improcedentes en plena vigencia del artículo 228 de la Constitución de 1991 que al referirse a la función judicial, advierte sobre la prevalencia del derecho sustancial. Se ignora la figura de la representación contemplada en la legislación civil . El Decreto 2532 de 1994 definió la intermediación aduanera como una actividad de naturaleza mercantil y de servicio, orientada a facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas legales en materia de importaciones, exportaciones,

tránsito aduanero y cualquier otra operación o procedimiento aduanero inherente a dicha actividad. En su artículo 3 el citado decreto al señalar los sujetos acreditados para desarrollar dicha actividad, incluyó a las denominadas “Sociedades de Intermediación Aduanera”, las que, previo registro ante la DIAN, actúan en nombre y por encargo de terceros. La legalidad de este Decreto fue examinada por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 29 de agosto de 1996. Al referirse los actos acusados al tramite de la Declaración Andina de Valor, indicando que se podrá actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera, lo que se está es acatando una disposición constitucional contenida en los artículos 209 y 288. Las actuaciones de la DIAN se fundamentan en el artículo 209 de la Constitución, según la cual, la función administrativa está al servicio de los intereses generales. En acatamiento a las funciones señaladas en las leyes y los reglamentos, le está permitido a la DIAN proferir sus resoluciones e instrucciones que solo pretenden interpretar las normas. d. La actuación surtida De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del seis (6) de junio de 2000, se dispuso la admisión de la demanda. El 20 de junio de 2000, se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 17 de julio del mismo año, a la Directora de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Mediante auto del 19 de diciembre de 2000 se decidió suspender el proceso y someter el caso a la interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho el demandante, la entidad demandada y el Agente del Ministerio Público . IICONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Agente del Ministerio Público estima que las pretensiones de la demanda deben prosperar por las siguientes razones: La Resolución 1016 de 1997 reglamentó el Decreto 1220 de 1996, cuyo artículo 4 se considera violado con las disposiciones acusadas, al igual que los artículos 1 y 2 de la Decisión 379 de 1995, de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. Cuando esta última decisión dispone que el importador es responsable directo de la veracidad exactitud e integridad de los datos consignados en la Declaración Andina del Valor, ello no impide que éste pueda actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera, para el diligenciamiento y firma del formulario de la mencionada declaración. La Sociedad de Intermediación Aduanera actúa como mandataria del importador lo que significa que la gestiones que realice las hace por cuenta y riesgo del mandante, es decir, del importador, quien es el directamente responsable de la gestión que realice la primera. Por el contrario, el Decreto Reglamentario 1220 de 1996, deja muy claro en su artículo 4 que es el importador, por sí mismo, quien está obligado a diligenciar y

firmar el formulario de la Declaración Andina de Valor, cuando el valor FOB total declarado en la declaración de importación sea igual o superior a US 5000 de los Estados Unidos de América. De conformidad con esta disposición, el importador no puede, en ningún caso, actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera para el diligenciamiento y firma de la Declaración Andina del Valor, como se dispuso en los actos acusados, contrariando dicha norma. Esto se corrobora con lo expuesto en el artículo 10 del Decreto 2339 de 1996, en el que se establecen las faltas administrativas de las Sociedades de Intermediación Aduanera que dan lugar a sanciones pecuniarias. El numeral 7 de dicho artículo expresa: “Incurrir en inexactitud o error en los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación o tránsito aduanero”, pero no se incluyen las Declaraciones Andinas del Valor lo que permite concluír que el diligenciamiento y firma de este tipo de declaraciones no es una labor que la normatividad aduanera permita a las mencionadas sociedades. Para eliminar el requisito de la firma por parte del representante legal de las sociedades importadoras en las Declaraciones Andinas del Valor, tendría que modificarse el Decreto 1220 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política. III-CONSIDERACIONES DE LA SALA Se discute la legalidad del numeral 9 del artículo 2 de la Resolución 1016 de 1997, así como de los párrafos tercero y cuarto del numeral 1 de la Instrucción 0013 del 29 de mayo de 1998, proferidas por el Director General de Impuestos y

Aduanas Nacionales que dicen: Resolución 1016 de 1997. “Artículo 2. Aspectos Generales del Diligenciamiento. Por ser la Declaración Andina del Valor un documento soporte de la Declaración de Importación, una vez sea diligenciada y se haya determinado el Valor en Aduana, la información pertinente deberá trasladarse a las correspondientes casillas de la Declaración de Importación.

En el diligenciamiento del formulario de la Declaración Andina del Valor deberán tenerse en cuenta, los siguientes aspectos: (...)

9. La Declaración Andina del Valor será diligenciada y firmada por el importador quien podrá actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera. Cuando el importador es una persona jurídica que actúa directamente, deberá firmar el representante legal de la misma”.

Instrucción 013 de 1998. Párrafos tercero y cuarto del numeral 1, que establecen: “Por otra parte, el numeral 9 del artículo 2 de la resolución 1016 de 1997 prevé que “La Declaración Andina del Valor será diligenciada y firmada por el importador quien podrá actuar a través de una Sociedad de Intermediación Aduanera. En este orden de ideas cuando el importador no pueda firmar la Declaración Andina del Valor, tiene la posibilidad de encomendar dicha actuación a una Sociedad de Intermediación Aduanera, en cuyo caso, sin perjuicio de la responsabilidad que tiene el importador, también esta Sociedad responderá en los términos y condiciones establecidos en el inciso primero del artículo 10 y en el artículo 21 del Decreto 2532 de 1994”.

La Resolución 1016 del 3 de marzo de 1997 fue expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, y mediante ella se reglamenta el Decreto 1220 de 1996. Este último decreto fue expedido por el Presidente de la República, en uso de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción al artículo 3 de la Ley 6 de 1971 y el artículo 2 de la Ley 7 de 1997. En él se define la Declaración Andina del Valor como un documento soporte de la declaración de importación, en el cual se determina el valor en aduana de las mercancías importadas. El artículo 4 del citado decreto establece: Decreto 1220 de 1996. “Artículo 4. Obligación de diligenciar la declaración andina del valor. Cuando el valor FOB total declarado en la declaración de importación y contenido en la factura o contrato, sea igual o superior a US 5.000 de los Estados Unidos de América, el importador por sí mismo está obligado a diligenciar y firmar el formulario de la declaración andina del valor, por cada factura. Con su firma, el importador se hace responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos consignados en la declaración andina del valor, así como de los documentos que se adjuntan y que sean necesarios para la determinación del valor aduanero de las mercancía. (...)”. (subrayado fuera de texto). La Instrucción 013 del 29 de noviembre de 1998 expedida por el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, contiene como asunto la “Aplicación del artículo 4 del Decreto 1220 de 1996”. Tanto la Resolución 1016 de 1997, como la Instrucción 013 de 1998, expedidas

por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales y reglamentan, a su vez, el Decreto 1220 de 1996 que había sido expedido por el Presidente de la República. Como actos administrativos reglamentarios, no pueden ir más allá del acto que están reglamentando. No obstante, existen normas de superior jerarquía como las contenidas en la Decisión 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, sobre cuyos artículos 1 y 2 existe interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, cuyas conclusiones se transcriben a continuación y son de obligatorio acatamiento por este tribunal: El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, al interpretar los artículos 1 y 2 de la Decisión 379 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, concluyó: “La Decisión 379 establece que para la determinación del valor en aduana de las mercancías importadas, las administraciones aduaneras de los Países Miembros exigirán al importador la “Declaración Andina del Valor (DAV)”, la cual deberá presentarse conjuntamente con la Declaración de Importación.

2. En su anexo (Declaración Andina de Calor en Aduana” y correspondiente “Instructivo”) se regula la figura del intermediario en los términos ya expresados en la presente sentencia.

3. En cuanto al mandatario, siendo el mandato una institución universal, mediante la cual una persona ejecuta a nombre de otra actos para los que se encuentra facultado, y que produce respecto del representado idénticos efectos que si aquellos los hubiere realizado él mismo, solamente determinados actos, expresamente excluidos por normativa de rango legal, no podrían ser cumplidos

por el mandatario. La Decisión 379 no señaló expresamente, ni en su parte considerativa ni en la dispositiva, acto alguno que debiera ser excluido del mandato.

4. El importador no se libera de responsabilidad por el hecho de qu el formulario haya sido firmado por un intermediario. Por el contrario, aún cuando no aparezca su firma, el importador figura como responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de los datos de la declaración, como bien lo señalan los artículos 2 y 3 de la Decisión 379.

De conformidad con el artículo 35 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el juez nacional consultante, al emitir el respectivo fallo, deberá adoptar la presente interpretación, realizada por el tribunal de Justicia de la Comunidad Andina con fundamento en las señaladas normas del ordenamiento jurídico comunitario. Además, deberá dar cumplimiento a las prescripciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del vigente Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina”. De conformidad con la anterior interpretación prejudicial, se denegarán las pretensiones de la demanda puesto que la figura de la intermediación prevista en las normas acusadas es legalmente viable y no vulnera disposición constitucional ni legal alguna. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de veintisiete de junio del año dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE