CE-11001-03-24-000-2000-06524-01(6524)-2002

REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Reglamentación del número único de identificación personal NUIP / REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Funciones en relación con la identificación de las personas / IDENTIFICACIÓN DE LAS PERSONAS - Facultad reglamentaria del Registrador Nacional del Estado Civil / DOCUMENTO DE IDENTIFICACIÓN - Se reglamentación por el Registrador no está sujeta a la aprobación del Gobierno Nacional / NÚMERO ÚNICO DE IDENTIFICACIÓN PERSONAL - Reglamentación / INSCRIPCIÓN DE NACIMIENTOInvulneración del procedimiento por la reglamentación sobre el NUIP El canon constitucional antes transcrito (art. 266) otorga al Registrador Nacional del Estado Civil la facultad de dirigir y organizar el registro civil y la identificación de las personas conforme con la ley, la cual, para el caso, es el parágrafo del artículo 3º de la Ley 38 de 1993, que facultó al citado funcionario para reglamentar lo relativo a los elementos básicos, forma y características del documento de identidad y definir el contenido del registro civil, materia a la que, precisamente, se contrae la resolución demandada, en la medida en que crea el Número Único de Identificación Personal (NUIP), el número de caracteres que lo componen, su distribución, lo que indica cada uno de ellos, etc.. Es cierto, como lo anota la demandante, que los artículos 15 y 11 de los Decretos 2158 de 1970 y 1695 de 1971, respectivamente, sujetan a la aprobación del Gobierno Nacional la determinación de las características de los números que identifiquen a las personas, pero también lo es que dichas normas se entienden tácitamente derogadas por el

parágrafo del artículo 3º de la Ley 38 de 1993, ya que la reglamentación del documento de identificación no la sujetó el legislador a la aprobación en cita. En cuanto a la pretendida violación del artículo 65 del Decreto Ley 1260 de 1970, la Sala advierte que el mismo contiene el procedimiento que se sigue a la inscripción de un nacimiento, que consiste en la indicación, por parte de la oficina central, del complejo numeral que corresponda al folio con el que marcará el ejemplar del archivo y la comunicación a la oficina local para que lo estampe en el suyo, disposición que se encuentra en armonía con lo dispuesto en el artículo 2º del acto acusado, que dispone que la administración del NUIP será centralizada a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil y su asignación desconcentrada en cada una de las oficinas de registro civil. DESVIACIÓN DE PODER - Inexistencia por no requerir concepto previo del Consejo Nacional Electoral ante derogación de dicho requisito / REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Facultad de reglamentación de los documentos de identificación / NUIP - Reglamentación Tampoco se presentó la desviación de poder, pues es irrelevante la mención del artículo 75 del Decreto 2241 de 1986, el cual confiere al Registrador Nacional del Estado Civil la facultad de fijar las dimensiones y contenido de la cédula de ciudadanía y de la tarjeta de identidad con aprobación del Consejo Nacional Electoral, pues, se reitera, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 38 de 1993 el citado funcionario puede reglamentar lo relativo al documento de identificación sin

sujeción a concepto previo alguno de otra autoridad, además de que no demostró la actora que los motivos que tuvo la Administración para expedir el acto se alejaron de los fines del buen servicio que debe primar en todas sus decisiones, requisito necesario para que se pueda predicar que el acto se encuentra viciado de nulidad por desviación de poder. Al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de la resolución acusada, es procedente denegar las pretensiones de la demanda.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 146 DE 2000 (18 de enero)

REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06524-01(6524)

Actor: LUCÍA RUEDA VILLAMIZAR

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Lucía Rueda Villamizar en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra la Resolución 146 de 18 de enero de 2000, “por la cual se adopta el Número Único de Identificación Personal (NUIP), expedida por la Registraduría Nacional del Estado

Civil. a.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación. La actora cita como violados los artículos 266 de la Constitución Política; 65 del Decreto Ley 1260 de 1970; 12 y 15 del Decreto Ley 2158 de 1970; y 2º, 7º y 11 del Decreto 1695 de 1971, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación: Primer cargo.- El artículo 266 de la Constitución Política señala como funciones del Registrador Nacional del Estado Civil, las que establezca la ley, “... incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas”, funciones que para ser cumplidas requieren previamente del desarrollo legal de esta norma constitucional, que, para el caso, es el Decreto 1260 de 1970 y demás normas reglamentarias. Segundo cargo.- El Decreto Ley 1260 de 1970 es norma estatutaria de derecho privado que rige la función y organización del estado civil, y señala los hechos y actos sujetos a registro, los funcionarios competentes, los términos y documentos para realizar las inscripciones, la manera de efectuar los registros, la forma de subsanar los errores que se presenten en las inscripciones, el valor probatorio de los registros y demás aspectos relacionados con el estado civil de las personas, norma vigente con algunas modificaciones. El artículo 65 del decreto ley en cita prescribe que “Hecha la inscripción de un nacimiento, la oficina central indicará el código o complejo numeral que corresponda al folio dentro del orden de sucesión nacional, con el que marcará el ejemplar de su archivo y del que dará noticia a la oficina local para

que lo estampe en el suyo”, norma que viene siendo violada permanentemente por la entidad demandada, pues al no tener actualizados los archivos del registro civil no puede asignar de manera inmediata y permanente el Número de Identificación Personal a las personas que se inscriben en el registro civil de nacimiento. La Registraduría cumple con la asignación del número sólo cuando la persona lo solicita directamente y para aquellos registros que tiene incorporados dentro del archivo magnético, con el agravante de que no lo comunica siempre de manera oficial al funcionario que tiene a su cargo el registro, tal como lo ordena la norma citada, lo que conduce, en la mayoría de los casos, a que el número asignado sea incluido en el archivo magnético, más no en el original del registro que reposa en la oficina donde se efectúa la inscripción. Tercer cargo.- El Decreto Ley 2158 de 1970 señala las funciones a cargo del Servicio Nacional de Inscripción, y en su artículo 12 establece que “Las funciones que el Decreto Ley 1260 de 1970 asigna a la oficina o archivo central de Registro del Estado Civil en sus artículos 65, inciso 2, 89, 92, 93, 99 y 113, serán ejercidas por la Superintendencia de Notariado y Registro (hoy por la Registraduría Nacional del Estado Civil). Las demás, atribuidas a tal oficina o archivo en otras disposiciones del decreto estarán a cargo del Servicio Nacional de Inscripción (actualmente a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil) ...”. Por su parte, el artículo 15, ibídem, dispone que “El número de cualquier documento de identificación que expidan las entidades públicas será asignado a las personas por el Servicio Nacional de Inscripción, de conformidad con

lo dispuesto en el artículo 65 del Decreto Ley 1260 de 1970. Las características de la numeración serán determinadas por el Servicio Nacional de Inscripción, con la aprobación del Gobierno Nacional”. Cabe resaltar que, en principio, las funciones que el decreto en cita asignó en sus artículos 65, inciso 2, 89, 92, 99, y 113 a la oficina de archivo fueron ejercidas por la Superintendencia de Notariado y Registro, y que las demás (artículo 12) estuvieron a cargo del Servicio Nacional de Inscripción; no obstante, todas ellas fueron trasladadas posteriormente a la Registraduría Nacional del Estado Civil, por disposición expresa de la Ley 96 de 1985 y de la Constitución Política de 1991, que ordenaron trasladar el registro civil a la Registraduría, y del Decreto 1028 de 1989, que le asignó también las funciones del Servicio Nacional de Inscripción señaladas en los Decretos Leyes 1260 y 2158 de 1970. Cuarto cargo.- El Decreto 1695 de 1971, por el cual se reglamenta la asignación del número de identificación de que tratan los artículos 65 y 15 de los Decretos Leyes 1260 y 2158 de 1970, respectivamente, hace mención a la aplicabilidad, denominación, atribución, uso, clasificación, integración, operatividad, asignación y administración del número de identificación de las personas, y determina las características de la numeración. Como las características de la numeración estaban determinadas en las normas antes citadas, para variar la estructura de la identificación la entidad demandada debió contar nuevamente con la aprobación

del Gobierno Nacional. Si bien es cierto que mediante el Decreto 1122 de 26 de junio de 1999 se dictaron normas tendientes a suprimir trámites y contribuir a la eficiencia y eficacia de la administración pública, cuyo artículo 55 dispuso la creación del Número Único de Identificación Personal (NUIP), también lo es que dicha disposición quedó sin piso al declarar la Corte Constitucional, mediante sentencia C-702/99, la inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, que sirvió de sustento al mismo. Con el objeto de suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites sobre los que versó el Decreto 1122 de 1999, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 266 de 22 de febrero de 2000, el cual no incluyó los temas relacionados con el registro civil, sino que únicamente retomó, en su artículo 29, lo concerniente a la eliminación de la tarjeta de identidad. El acto acusado fue falsamente motivado y expedido con extralimitación de funciones, ya que es claro que si la resolución acusada no hizo mención a la aprobación dada por el Gobierno Nacional para cambiar la estructura de la identificación fue porque se omitió dicho requisito, sin que sea aceptable que el mismo se supla con el concepto favorable de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como se menciona en el cuarto y último considerando, pues dicha oficina no tiene la competencia para ello. Igualmente, existió desviación de las atribuciones propias del Registrador Nacional del Estado Civil, pues el artículo 75 del Decreto 2241 de 15 de julio de 1986 y la Ley 38 de 1993, invocados para expedir el acto acusado,

versan sobre asuntos diferentes al contenido de éste, dado que se refieren a la facultad para variar las dimensiones y contenido de los documentos de identidad, más no así para cambiar la estructura de la identificación de las personas propiamente dichas, además de que para ello también se requería contar previamente con la aprobación del Consejo Nacional Electoral, sin que aparezca en la resolución demandada constancia alguna sobre el particular. Partiendo de la base de que el Número de Identificación Personal está regulado por el Estatuto de Registro del Estado Civil de las Personas (Decretos Leyes 1260 y 2158 de 1970) el Registrador ha debido fundamentar el acto acusado en los artículos 65 y 15 de los mismos, al igual que en el Decreto 1695 de 1971. b.- Las razones de la defensa La apoderada de la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, para defender la legalidad del acto acusado argumentó que el artículo 266 de la Constitución Política establece que el Registrador Nacional del Estado Civil ejercerá las funciones de dirigir y coordinar las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, norma con base en el cual se expidió la resolución acusada, mediante la cual se adopta el Número Único de Identificación Personal NUIP, el cual será asignado a las personas de manera permanente y las identificará desde su nacimiento hasta su muerte, aplicándose a otros hechos y actos que afecten el estado civil de las personas, tales como el matrimonio, el divorcio, etc. En cuanto a la aprobación del Gobierno Nacional advierte que ésta ya no se requiere, por cuanto la asignación del número de identificación fue asignada a partir de la Constitución de 1991 a la Registraduría Nacional del

Estado Civil, entidad a la que, por ende, le compete regular la materia en la forma que considere más conveniente para su adecuado funcionamiento. c.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 16 de noviembre de 2000 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y se ordenó darle el trámite correspondiente (fl. 16). Por auto visible a folio 49 se abrió a pruebas el proceso. Dentro del término para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho la parte actora y la representante del Ministerio Público ante esta Corporación (fls. 57 y 65, respectivamente). II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación considera que el marco jurídico con base en el cual se expidió la resolución acusada está conformado por los artículos 26 y 75 del Decreto 2241 de 1986, 3º de la Ley 38 de 1993 y 266, inciso 2, de la Constitución Política, que otorga al Registrador Nacional del Estado Civil funciones relativas a la identidad de las personas, para que en ejercicio de ellas organice su identificación y el registro civil, así como para que supervise el trámite para la expedición de las cédulas de ciudadanía y las tarjetas de identidad. El acto acusado adopta el Número Único de Identificación Personal, que se trata de un número asignado a la persona en forma permanente,

es decir, desde su nacimiento y hasta su muerte, y que implica una modificación al registro civil de las personas y, como consecuencia, en los documentos de identificación, esto es, en la tarjeta de identidad y en la cédula de ciudadanía. Es claro que las normas invocadas como fundamento legal para expedir el acto acusado no le otorgan a quien lo expidió atribuciones para efectuar los cambios allí contenidos, pues el artículo 266 de la Constitución Política lo faculta para ejercer las funciones “que establezca la ley” en lo relacionado con “el registro civil y la identificación de las personas”, y el Decreto 2241 de 1986 para reglamentar la forma y características de los documentos de identidad. Si bien el parágrafo de la Ley 38 invocado le otorga facultades para “definir el contenido del Registro Civil”, también lo es que el acto acusado no está definiendo su contenido, sino que está creando y modificando la estructura del número de identificación de la personas, que modifica esencialmente la del registro del estado civil, lo cual no encuadra dentro de las atribuciones invocadas. La función otorgada constitucionalmente al Registrador Nacional del Estado Civil debe ser ejercida de conformidad con lo que establezca la ley, pero ocurre que no ha tenido desarrollo legal a efectos de que el mismo pueda cumplirla de manera oportuna, eficiente y eficaz, pues en la práctica el registro civil de las personas continúa tramitándose en la Superintendencia de Notariado y Registro y no ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, como fue el deseo del Constituyente. Al no haber tenido hasta ahora desarrollo legal la atribución constitucional atinente al registro civil de las personas, como sí ocurrió respecto de

los otros documentos de identidad, correspondía al Registrador Nacional del Estado Civil ceñirse en tal materia a las normas preexistentes a la Constitución de 1991, por no haber sido derogadas ni expresa, ni tácitamente, de donde se concluye que requería la aprobación del Gobierno Nacional para cambiar la estructura del Número de Identificación Personal, tal y como lo establece el artículo 15 del Decreto 2158 de 1970 y, al no haber obtenido dicha aprobación, es evidente que el acto fue expedido con falsa motivación y con extralimitación de funciones, por lo que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar. III.- CONSIDERACIONES El contenido de la Resolución 146 de 18 de enero de 2000 “por la cual se adopta el Número Único de Identificación Personal (NUIP)”, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, es como sigue: “El Registrador Nacional del Estado Civil, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 75 del Decreto 2241 de julio 15 de 1986 y la Ley 38 de 1993, y “CONSIDERANDO: “Que de conformidad con el inciso 2 del artículo 266 de la Constitución política, corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil la identificación de las personas; “Que el parágrafo único del artículo 3 de la Ley 38 de 1993 faculta al Registrador Nacional del Estado Civil para reglamentar las características de los documentos de identidad; “El 21 de mayo de 1999 las Direcciones Nacionales de Identificación, de Registro Civil y de Informática, desarrollaron el modelo de aplicación del Número Único de Identificación Personal y el código para cada una de las oficinas de registro

en el país. “Con fecha 8 de julio de 1999, la Oficina Jurídica de la entidad conceptuó favorablemente sobre la viabilidad de adoptar mediante acto administrativo, el Número Único de Identificación Personal. “En razón y mérito de lo anterior, “RESUELVE: “Artículo 1o. Adoptar el Número Único de Identificación Personal (NUIP) para la identificación de los colombianos. “El Número Único de Identificación Personal será asignado a los menores de 18 años en la oficina de registro respectiva, al momento de inscribir el nacimiento. Se aplicará a la cédula de ciudadanía y se inhabilitará con la muerte de la persona. “También se aplicará a todos los documentos que sean expedidos por las autoridades públicas. “Artículo 2o. El Número Único de Identificación Personal está compuesto por 10 caracteres. Los primeros 3 caracteres serán una combinación alfa numérica, y determinará la oficina de inscripción del nacimiento. Los caracteres siguientes corresponden a un consecutivo que va desde el 0000001 al

9999999. Su administración será centralizada a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y su asignación desconcentrada en cada una de las oficinas de registro civil. “Artículo 3o. A los menores de edad que a la fecha de expedición de la presente resolución se encuentren registrados incorporados en la Base de Datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se les asignará el Número Único de Identificación Personal (NUIP), el cual será el mismo número de su cédula de ciudadanía cuando cumplan la mayoría de edad.

“Artículo 4o. A las personas mayores de edad que se inscriban por primera vez en el registro civil de nacimiento, la Registraduría Nacional del Estado Civil les asignará el Número Único de Identificación Personal (NUIP). “Artículo 5o. El Número Único de Identificación Personal (NUIP) se empezará a asignar a partir del 1° de febrero del año 2000. “Artículo 6o. Las personas que a la fecha de la presente resolución se les haya expedido la cédula de ciudadanía, su NUIP será el mismo número de su cédula de ciudadanía actual. “Artículo 7o. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación”. Por su parte, las normas en que fundamentó la Administración la resolución acusada, son los artículos 266, inciso 2, de la Constitución Política, 75 del Decreto 2241 de 1986, y parágrafo único de la Ley 38 de 1993, que a la letra rezan: “Artículo 266.-(Constitución Política.) El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo Nacional Electoral para un período de cinco años y deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia “No podrá ser reelegido y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga” (el subrayado es de la Sala). “Artículo 75.- (Decreto 2241 de 1986). El Registrador Nacional

del Estado Civil podrá fijar, con aprobación del Consejo Nacional Electoral, las dimensiones y contenido de la cédula de ciudadanía y de la tarjeta de identidad”. “Artículo 3o. (Ley 38 de 1993). ... “Parágrafo. El Registrador Nacional del Estado Civil, podrá reglamentar lo relativo a los elementos básicos, forma y características del documento de identidad y definir el contenido del Registro Civil”. El canon constitucional antes transcrito otorga al Registrador Nacional del Estado Civil la facultad de dirigir y organizar el registro civil y la identificación de las personas conforme con la ley, la cual, para el caso, es el parágrafo del artículo 3º de la Ley 38 de 1993, que facultó al citado funcionario para reglamentar lo relativo a los elementos básicos, forma y características del documento de identidad y definir el contenido del registro civil, materia a la que, precisamente, se contrae la resolución demandada, en la medida en que crea el Número Único de Identificación Personal (NUIP), el número de caracteres que lo componen, su distribución, lo que indica cada uno de ellos, etc.. Es cierto, como lo anota la demandante, que los artículos 15 y 11 de los Decretos 2158 de 1970 y 1695 de 1971, respectivamente, sujetan a la aprobación del Gobierno Nacional la determinación de las características de los números que identifiquen a las personas, pero también lo es que dichas normas se entienden tácitamente derogadas por el parágrafo del artículo 3º de la Ley 38 de 1993, ya que la reglamentación del documento de identificación no la sujetó el legislador a la aprobación en cita.

En cuanto a la pretendida violación del artículo 65 del Decreto Ley 1260 de 1970, la Sala advierte que el mismo contiene el procedimiento que se sigue a la inscripción de un nacimiento, que consiste en la indicación, por parte de la oficina central, del complejo numeral que corresponda al folio con el que marcará el ejemplar del archivo y la comunicación a la oficina local para que lo estampe en el suyo, disposición que se encuentra en armonía con lo dispuesto en el artículo 2º del acto acusado, que dispone que la administración del NUIP será centralizada a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil y su asignación desconcentrada en cada una de las oficinas de registro civil. Finalmente, la Sala observa que en atención a la prueba solicitada por la demandante, se ofició a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que enviara copia del concepto de la Oficina Jurídica de la entidad de 8 de julio de 1999, al que alude el último considerando de la resolución acusada, solicitud que fue atendida mediante oficio en los siguientes términos (fl. 54): “...me permito informarle que revisados los archivos de la Oficina Jurídica no se encontró copia alguna del Concepto de fecha 8 de julio de 1999, relacionado con la viabilidad de adoptar mediante Acto Administrativo el Número de Identificación Personal, ...”. A juicio de esta Corporación, si bien puede afirmarse, de acuerdo con el oficio anterior, que no existió el concepto de la Oficina Jurídica al que se refiere el acto demandado, también lo es que, entendida la falsa motivación como

aquella razón fingida o simulada para darle apariencia de legalidad a un acto, puede afirmarse que en el caso sub examine dicho vicio no se presentó, dado que no hay norma legal alguna que exija el citado concepto para efectos de reglamentar por parte del registrador Nacional del Estado Civil lo relacionado con el documento de identificación. De otra parte, tampoco se presentó la desviación de poder, pues es irrelevante la mención del artículo 75 del Decreto 2241 de 1986, el cual confiere al Registrador Nacional del Estado Civil la facultad de fijar las dimensiones y contenido de la cédula de ciudadanía y de la tarjeta de identidad con aprobación del Consejo Nacional Electoral, pues, se reitera, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 38 de 1993 el citado funcionario puede reglamentar lo relativo al documento de identificación sin sujeción a concepto previo alguno de otra autoridad, además de que no demostró la actora que los motivos que tuvo la Administración para expedir el acto se alejaron de los fines del buen servicio que debe primar en todas sus decisiones, requisito necesario para que se pueda predicar que el acto se encuentra viciado de nulidad por desviación de poder. Al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de la resolución acusada, es procedente denegar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- En firme esta providencia, archívese el expediente

previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y

CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 30de mayo del 2.002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA Ausente con permiso