CE-11001-03-24-000-2000-06536-01(6536)-2002

JUSTICIA ROGADA - Noción y alcance / NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN - Determina el marco de juzgamiento / CONTROL GENERAL DE LEGALIDAD - No es competencia del juez administrativo / NORMAS VIOLADAS - Requisito de señalarlas con precisión / INEPTA DEMANDA - Lo es la que omite señalar las normas violadas y el concepto de la violación En atención al carácter de “justicia rogada” que tiene la justicia administrativa, el juez no puede realizar el estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues la expresión tanto de los fundamentos de derecho que se invocan como vulnerados, así como el concepto de la violación, constituyen el marco dentro del cual puede moverse el juez administrativo. Así lo ha señalado en reiterada jurisprudencia esta Corporación. En distintos fallos se ha dicho: “Esta jurisdicción es por esencia rogada. Ello significa que es el accionante, en el señalamiento que hace de las disposiciones transgredidas con los actos administrativos que acusa, quien determina el marco de juzgamiento. No le está permitido al juez administrativo confrontar el acto impugnado con normas no invocadas en la demanda ni atender a conceptos de violación diferentes a los expuestos en el libelo En otros términos, al juzgador solo le es dado analizar el acto enjuiciado a la luz de las disposiciones que se indican como violadas y por los motivos planteados en el escrito introductorio”. (Confr. Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 8051. C.P. Joaquín Barreto Ruíz.

Noviembre 29 de 1995). En otro fallo se ratifica este criterio en la siguiente forma: “El juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”. (Cfr. Consejo de Estado.

Sección Quinta. C.P: Miren de La Lombana. Radicación 1468). Cuando la ley habla de citar las disposiciones violadas no se cumple con este requisito con la simple cita del ordenamiento al cual pertenecen las normas infringidas, sino que éstas deben señalarse con toda precisión. El control que realiza el Consejo de Estado no es un control general de legalidad que supondría la confrontación con todos los ordenamientos superiores relacionados con el acto acusado, labor que resultaría imposible de ejecutar. Resulta procedente la prosperidad de la excepción de inepta demanda propuesta por la apoderada del Ministerio de

Agricultura.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00376 DE 2000 (8 de mayo) MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL (Inhibitorio) / RESOLUCIÓN 412 DE 2000 (8 de mayo) MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL (Inhibitorio)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06536-01(6536)

Actor: HUGO ANTONIO LEON

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por Hugo Antonio León, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 00376 del 8 de mayo de 2000 y 412 del 16 de junio del mismo año, emanadas del Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural .

I. ANTECEDENTES El Decreto Ley 1675 de 1997 suprimió el Instituto de Mercadeo Agropecuario IDEMA y ordenó su liquidación. El IDEMA tenía un representante en la Junta Directiva de Corabastos en razón a que poseía 278.441 acciones.

El 8 de mayo de 2000 el Ministerio de Agricultura expidió la Resolución 00376 mediante la cual, en forma unilateral, designó como delegado en la Junta Directiva, al Secretario General del Ministerio, en reemplazo del puesto que correspondía al IDEMA. Esta decisión se fundamentó en que el citado decreto dispuso que los bienes no enajenados, derechos, obligaciones y archivos pasaran a la Nación-Ministerio de Agricultura, el cual asumiría también las funciones que a éste correspondían. Al haberse liquidado el Idema y no haberse previsto en los estatutos de Corabastos la figura de la suplencia, por simple sustracción de materia surge la vacante en el renglón de la Junta Directiva; no era posible disponer el traslado de su participación en la Junta a un tercero, pues esta situación no es susceptible de transmitirse, ya que la designación se realiza en atención a las calidades

particulares de un sujeto o persona. Se interpuso un recurso de revocatoria directa contra la decisión del Ministerio de Agricultura, el cual fue resuelto en Resolución 00412 del 16 de junio de 2000 en la que se confirmó en su integridad la Resolución 0376 del 2000. Teniendo en cuenta que el escaño en la Junta Directiva no podía llenarse por vía administrativa, el cargo se encuentra vacante, hasta que se realice la respectiva reforma estatutaria de acuerdo con el artículo 461 del Código de Comercio. La ausencia temporal del miembro del extinto Idema no afecta, para efectos de establecer el quórum, por cuanto la Junta está conformada por siete miembros y aún permanecen seis y se trata de un organismo colegiado cuyo quórum decisorio es de cuatro miembros. De persistir la voluntad del Ministerio de Agricultura manteniendo su representante en reemplazo del que le correspondía al IDEMA, todas las decisiones en las cuales participe esta persona estarían eventualmente viciadas de nulidad, lo cual podría llevar a Corabastos a situaciones jurídicas delicadas. b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. Se invocan como fundamentos de derecho “los aplicables al caso contenidos en la Constitución Nacional, el Código Civil, el Código de Comercio, el Código Contencioso Administrativo y la Ley 200 de 1995”. c. La defensa del acto acusado La apoderada del Ministerio de Agricultura contestó la demanda en los siguientes términos: Las Resoluciones 376 y 412 de 2000 sí establecieron en forma explícita la norma

legal en la cual se fundamentó la delegación demandada. De acuerdo con la función general señalada en el artículo 208 de la Carta, y en particular de las contenidas en los artículos 5 y 6 del inciso quinto del Decreto 1675 de 1997, el Ministro ejerció el derecho estatutario en los términos consagrados en el artículo trigésimosexto que permite al miembro de la Junta designar su delegado, delegación soportada además en el artículo 9 de la Ley 489 de 1998. El señor Hugo Antonio León interpuso recurso de revocatoria directa contra la Resolución 376 de 2000. Este recurso no es el mecanismo jurídico para agotar la vía gubernativa. En el libelo petitorio no se hace alusión a las disposiciones que se estiman violadas. Por ello no es posible, ahora, estudiar las resoluciones demandadas frente a normas de derecho que no han sido citadas. El artículo trigésimosexto de los estatutos de Corabastos establece que la Junta Directiva estará integrada por siete miembros. El Decreto 1675 de 1997, mediante el cual se suprimió el IDEMA, dispuso que una vez concluida la liquidación de la entidad los bienes no enajenados, derechos, obligaciones y archivos pasaría a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Esta norma no le permite al Ministerio de Agricultura sustraerse de la obligación de asumir todos los derechos y compromisos radicados en cabeza del IDEMA, uno de los cuales era el de asistir en calidad de miembro a la Junta Directiva de Corabastos. Según lo dispuesto en los artículos 461 y 468 del Código de Comercio y 97 de la

Ley 489 de 1998, en armonía con el artículo 150-7 de la Constitución Política, resulta clara la prevalencia de las normas de carácter legal sobre las reglas de derecho privado tratándose de una sociedad de economía mixta como lo es Corabastos. Se propuso la excepción de inepta demanda por falta de requisitos al no indicarse las normas violadas ni el concepto de la violación, lo cual impide estudiar de fondo el asunto. d. La actuación surtida De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del dieciséis (16) de noviembre de 2000, se dispuso la admisión de la demanda. En noviembre 30 de 2000 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y en febrero 9 del 2001 al Representante Legal de CORABASTOS y por Aviso se notificó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Durante el traslado concedido a las partes y al Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hicieron uso de este derecho el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Agente del Ministerio Público.

II. ALEGACIONES DE LAS PARTES La NaciónMinisterio de Agricultura presentó sus alegatos insistiendo en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Manifestó que uno de los derechos del IDEMA, con sus correspondientes obligaciones, que subsiste

después de la liquidación, es el de asistir a la Junta Directiva de la Corporación como miembro. El artículo 9 de la Ley 489 de 1998 faculta delegar las funciones, en virtud de lo cual el Ministerio de Agricultura ejerció el derecho estatutario en los términos señalados en la ley. IIICONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado pide se declare la excepción perentoria de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales al advertir que el actor no citó las normas violadas ni menos desarrolló el concepto de la violación, elemento que, de acuerdo con lo señalado en el artículo 137 del C.C.A., constituye un requisito sustancial de la demanda, como que sin su existencia no puede iniciarse ni proseguirse la respectiva acción y con mayor razón tratándose de la acción pública de nulidad en la que su omisión impide de manera directa el análisis del acto violador con la norma violada cuyo contenido comparativo es la esencia de dicha acción. No obstante muchas veces del estudio general y completo de la demanda se puede establecer con claridad la existencia e identificación de las normas violadas y no citadas a fin de darles correcta y cumplida aplicación a través de su confrontación con los hechos, acciones u omisiones que sirvieron de fundamento a la violación, en este proceso no pueden deducirse con claridad los contenidas normativos violados que permiten la prosperidad de la acción pública de nulidad propuesta por el actor. IVCONSIDERACIONES DE LA SALA Establece el artículo 137 del C.C.A. el contenido de toda demanda ante la jurisdicción administrativa. El numeral 4 del citado artículo consagra:

“Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al Tribunal competente y contendrá: (...)

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”.

En atención al carácter de “justicia rogada” que tiene la justicia administrativa, el juez no puede realizar el estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues la expresión tanto de los fundamentos de derecho que se invocan como vulnerados, así como el concepto de la violación, constituyen el marco dentro del cual puede moverse el juez administrativo. Así lo ha señalado en reiterada jurisprudencia esta Corporación. En distintos fallos se ha dicho: “Esta jurisdicción es por esencia rogada. Ello significa que es el accionante, en el señalamiento que hace de las disposiciones transgredidas con los actos administrativos que acusa, quien determina el marco de juzgamiento. No le está permitido al juez administrativo confrontar el acto impugnado con normas no invocadas en la demanda ni atender a conceptos de violación diferentes a los expuestos en el libelo En otros términos, al juzgador solo le es dado analizar el acto enjuiciado a la luz de las disposiciones que se indican como violadas y por los motivos planteados en el escrito introductorio”. (Confr. Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 8051. C.P. Joaquín Barreto Ruíz. Noviembre 29 de 1995). En otro fallo se ratifica este criterio en la siguiente forma: “El juez administrativo no tiene competencia para realizar un control

general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P: Miren de La Lombana. Radicación 1468).

En fallo posterior se anotó: “Además, como la demanda constituye el marco de la decisión del juez según los términos del artículo 170 del C.C.A., en armonía con el artículo 305 del C. de P.C., conforme a los cuales el juez está obligado a analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones”, no es posible que el juzgador pueda resolver sobre temas que no le han sido oportunamente puestos a su consideración por contestación de la demanda. Lo anterior porque siendo la jurisdicción administrativa una jurisdicción rogada el juez administrativo debe concretarse a los motivos de violación alegados por el demandante y a las normas que él mismo haya señalado como

infringidas”. (Cfr. Sentencia Consejo de Estado. Sección Cuarta. Radicación 8780. C.P. Dr. Julio Enrique Correa. Marzo 27 de 1998).

2. El caso concreto.

En el presente asunto, el demandante, al referirse en la demanda a las normas violadas y al concepto de la violación dejó consignado: “Ruego acepten como fundamentos de derecho los aplicables al caso contenidos en la Constitución Nacional, el Código Civil, el Código de Comercio, el Código

Contencioso Administrativa y la Ley 200 de 1995” Teniendo como referencia los fundamentos de derecho anteriormente señalados que impiden hacer una debida confrontación de las resoluciones acusadas con normas específicamente violadas, resulta imposible el análisis de la presente acción de nulidad. No le corresponde al juez administrativo dilucidar, dentro del universo de las normas constitucionales, del Código Civil, el de Comercio y el Contencioso Administrativo, así como de la Ley 200 de 1995-, cuáles de sus disposiciones resultan aplicables al caso en cuestión y, por lo mismo, violadas con los actos acusados. Cuando la ley habla de citar las disposiciones violadas no se cumple con este requisito con la simple cita del ordenamiento al cual pertenecen las normas infringidas, sino que éstas deben señalarse con toda precisión. El control que realiza el Consejo de Estado no es un control general de legalidad que supondría la confrontación con todos los ordenamientos superiores relacionados con el acto acusado, labor que resultaría imposible de ejecutar. Resulta procedente la prosperidad de la excepción de inepta demanda propuesta por la apoderada del Ministerio de Agricultura. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE DECLÁRASE la excepción de inepta demanda. En consecuencia, INHIBISE de fallar el fondo del asunto.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la

Sala en su sesión de 18 de abril del año dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE