CE-11001-03-24-000-2000-06585-01(6585)-2002

ICBF - Reestructuración: cosa juzgada / COSA JUZGADA - Existencia respecto del Decreto 1137/99 sobre ICBF por identidad en la causa petendi El cargo principal lo hace consistir el actor en la falta de competencia del Gobierno Nacional para expedir la regulación contenida en el acto acusado, pues, a su juicio, ello es del resorte del Congreso. Mediante sentencia de 15 de junio de 2.000, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, expediente núm. AI053, esta Sección se pronunció sobre el cargo de incompetencia del Gobierno Nacional para expedir el decreto acusado. Teniendo en cuenta que el artículo 175 del C.C.A. dispone que la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes”, pero sólo en relación con la causa petendi juzgada y, dado que en uno y otro proceso la censura atribuida al decreto acusado fue la falta de competencia del Gobierno Nacional para expedirlo, resta concluir que se debe declarar la excepción de cosa juzgada y estar a lo resuelto en la sentencia de 15 de junio de 2.000, exp. AI-053.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1137 DE 1999 (29 de junio) GOBIERNO NACIONAL (Cosa juzgada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06585-01(6585)

Actor: VÍCTOR DAVID LEMUS CHOIS Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: Acción de Nulidad del Decreto 1137 de 29 de junio de 1.999

El ciudadano VÍCTOR DAVID LEMUS CHOIS, en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación para que mediante sentencia se decrete la nulidad del Decreto 1137 de 29 de junio de 1.999, “por el cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones’”, expedido por el Gobierno Nacional. I.1-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, lo siguiente: 1º): Que el ICBF es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Salud, creado por la Ley 75 de 1.968,y reorganizado por la Ley 7ª de 1.979 y por el Decreto 2388 del mismo año, y que sus estatutos se encuentran en el Decreto 334 de 1.980, de tal manera que de acuerdo con los lineamientos de los artículos 68, 71 y 73 de la Ley 489 de 1.998, toda reorganización o reestructuración del mismo está sujeta a los procedimientos señalados en las normas citadas. A su juicio, el acto acusado violó el artículo 29 de la Constitución Política, que consagra el debido proceso, ya que el Presidente de la República no cumplió con ninguno de los procedimientos señalados en la Ley 7ª de 1.979 y en los Decretos

2388 del mismo año y 334 de 1.980, pues en el caso en estudio no existe proyecto alguno del ICBF respecto de las normas contenidas en el Decreto 1137, en lo relacionado con el sistema de Bienestar familiar y con la reorganización del ICBF. Arguye que el decreto acusado no fue presentado a la Junta Directiva del ICBF, ni aprobado por acuerdo, sino que fue expedido directamente por el Gobierno Nacional. Advierte que de acuerdo con el artículo 21, literal c), del Decreto 334 de 1.980, toda modificación de la estructura administrativa interna del ICBF requiere para la aprobación, en Junta Directiva, del voto favorable e indelegable del Ministro de Salud, lo cual no se cumplió, pues nunca se puso a consideración de la Junta Directiva. Agrega que de conformidad con el artículo 28, literal f), de la Ley 7ª de 1.979, en concordancia con el artículo 28, literal d), del Decreto 334 de 1.980, corresponde al Director General del ICBF la función de proponer a la Junta Directiva las modificaciones a la organización interna del Instituto y la creación o supresión de cargos que estime convenientes. Afirma que el decreto acusado en momento alguno fue sometido a la decisión de la Junta Directiva antes de aprobarse por el Gobierno Nacional, por lo cual violó el debido proceso. Considera que el Decreto 1137 desconoce el principio de la jerarquía normativa y competencia, consagrado en los artículos 4º y 230 de la Constitución Política, y según el cual unas normas se encuentran subordinadas a otras en razón de su mayor o menor rango de fuerza obligatoria.

Que los decretos expedidos por el Presidente con base en el artículo 189 de la Constitución Política están subordinados a la ley y no pueden crear condiciones distintas a las señaladas en ella, lo cual no respetó el decreto acusado, pues, en lugar de señalar instrumentos para la ejecución de la Ley 7ª de 1979, complementó y transformó su contenido, ya que el artículo 1º de la ley en cita señala que la misma tiene por objeto “a) Formular principios fundamentales para la protección de la niñez; b) establecer el Sistema Nacional de Bienestar familiar; y c) Reorganizar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”. Que en la Sentencia de la Corte Constitucional C-702 de 1.999, que declaró la inexequibilidad de los literales b), c), d), g), h) e i) del artículo 54 de la Ley 489 de 1.998, se indicó que “son contrarios al numeral 7º del artículo 150C.P., pues es al Congreso a quien le corresponde ‘determinar la estructura de la administración nacional’ y en relación con cada entidad u organismo del orden nacional ‘señalar sus objetivos y estructura orgánica’”. De igual manera, señaló que los mencionados literales contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que el legislador es quien debe definir mediante ley, los principios y reglas generales, con sujeción a los cuales al ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales. Concluye que el decreto acusado define y organiza el Sistema de Bienestar Familiar y organiza el ICBF, invadiendo las competencias propias del Congreso.

I.2-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. I.2.1.- La demanda fue notificada al Ministro de Salud, quien, a través de apoderado, en defensa de la legalidad del acto acusado, manifestó: Que el actor pretende derivar la nulidad del acto acusado de la declaratoria de inexequibilidad de los literales b), c), d), g) e i) del artículo 54 de la Ley 489 de 1.998, por parte de la Corte Constitucional. Afirma que los literales no declarados inexequibles, esto es, a), c), f), h), j), k), l) y n) establecen principios y reglas generales tan amplios y, a la vez, tan precisos, para “modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional”, como reza el artículo 54 en mención, que el Gobierno invocó el numeral 16 del artículo 189 como referencia válida para ejercer sus atribuciones constitucionales. Advierte que el actor no señaló cuál de esos literales fue violado por el Decreto 1137 y que además no expone las razones de esa presunta violación, por lo cual la demanda es inepta. Agrega que el hecho de que la Corte Constitucional haya declarado inexequibles algunos literales del artículo 54 de la Ley 489 de 1.998 no acarrea la declaratoria de nulidad del Decreto 1137 de 1.999, pues de ellos no dependía la competencia reguladora y organizativa del Gobierno en el campo del bienestar familiar y de los

organismos que lo sirven. Sostiene que el actor confunde los Estatutos Básicos con los Estatutos internos, los primeros de los cuales están conformados por normas de categoría superior aplicables a las diferentes clases de entidades descentralizadas y que se encuentran fundamentalmente en la Ley 486 de 1.998 para las entidades del orden nacional. I.2.2.- Por su parte, el apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito Público al contestar la demanda observa que el decreto acusado se expidió en ejercicio de la facultad contenida en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, por cuanto lo que contiene es una redefinición del ICBF en sus diferentes aspectos, tales como su naturaleza jurídica, su adscripción, organización, funciones y competencias generales de sus respectivos órganos y dependencias, así como los regímenes presupuestal, financiero y jurídico, todos los cuales están contemplados en el artículo 5º de la Ley 489 de 1.998 como componentes de la estructura orgánica de una entidad, aspectos que estaban determinados con anterioridad al decreto acusado, puesto que es notorio que la entidad venía funcionando con estructura y funciones propias desde mucho antes de la expedición de aquél. Se refiere a la sentencia de 15 de junio de 2.000 de la Sección Primera del Consejo de Estado, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, exp. AI053, que analizó el Decreto 1137 de 1.998 y concluyó que el mismo no viola disposición constitucional o legal alguna.

II-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

En la etapa procesal correspondiente a alegatos de conclusión, la Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación considera que como la demanda se fundamenta en que el Gobierno Nacional expidió el decreto acusado sin tener facultades para ello, cargo que fue estudiado dentro del proceso AI-053, debe prosperar la excepción de cosa juzgada. De otra parte, afirma que si bien es cierto que el Decreto 1137 de 1.999 organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, reestructura el ICBF y dicta otras disposiciones, Sistema que había sido creado por la Ley 7ª de 1.979, también lo es que no está modificando dicha ley, sino que a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1.991 y de la Ley 489 de 1.998 bien podía dictar el decreto acusado, pues la “ley marco” tiene mayor relevancia frente a una ley ordinaria. III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El cargo principal lo hace consistir el actor en la falta de competencia del Gobierno Nacional para expedir la regulación contenida en el acto acusado, pues, a su juicio, ello es del resorte del Congreso. De acuerdo con el encabezamiento del acto acusado, el mismo fue expedido por el Gobierno Nacional con base en los artículos 189, numeral 16, de la Constitución Política y 43 y 54 de la Ley 489 de 1.998, el primero de los cuales establece que Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que

defina la ley; el segundo dispone que el Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares, y que para tal efecto preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación; y el tercero define los principios a que alude el primero de los citados. Como bien lo anotó la representante del Ministerio Público, mediante sentencia de 15 de junio de 2.000, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, expediente núm. AI-053, esta Sección se pronunció sobre el cargo de incompetencia del Gobierno Nacional para expedir el decreto acusado, y sostuvo lo siguiente: “2.2. Alcance de las facultades invocadas en el decreto. “a.) Organización de sistemas administrativos nacionales. “En cuanto al propósito del acto acusado y, por tanto, de los aspectos de que se ocupa, como bien lo indican las partes, y se anotó en la reseña del mismo, son, de un lado, regular u organizar el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y de otro, reestructurar el Instituto de Bienestar Familiar. “Para lo primero, visto de forma global, es claro que el Presidente de la República tiene facultades que le otorgan de manera expresa el antes reproducido artículo 43 de la ley 489 de 1.998, según el cual el Gobierno Nacional puede organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares, y en el caso, el que es objeto del decreto es uno de tales sistemas, en razón de que integra una serie de elementos activos y pasivos,

así como teleológicos, de distintos órdenes territoriales y naturaleza jurídica, que no obstante su diversidad resultan constituyendo un todo, en tanto aparecen conformando una estructura general, con objetivos y funciones que se interrelacionan, con miras a la atención de un servicio público común o único, a cargo del Estado, cual es el de bienestar familiar, es decir, de una determinada actividad administrativa. “Es sistema, entonces, por su conformación; es administrativa, por la naturaleza de la actividad que debe cumplir, y es nacional, por cobijar todos los órdenes territoriales de la administración. “Si bien el actor no acusa individualmente artículo alguno del decreto, sí se refiere de modo general a los artículos 1º al 13, que son precisamente los constitutivos del capítulo I del decreto y, por tanto, de la regulación del sistema en comento, pudiéndose observar al respecto que lo que en ellos se hace es justamente identificar o relacionar, y, en forma alguna, crear, como lo alegan los actores, las instituciones y entidades (agentes, dice el decreto) que integran el Sistema (artículo 3º), puesto que todas ellas tienen su propia fuente de origen o existencia, ajena al decreto, como son v.g. el Ministerio de Salud, el propio Instituto de Bienestar Familiar, las entidades territoriales, las comunidades organizadas y entidades particulares. “Los artículos 4º a 13, a su turno, definen los niveles territoriales, que todo sistema administrativo nacional está llamado a tener; delimitan las funciones y atribuciones que cada agente del sistema de suyo debe atender, todas referidas a la normatividad pertinente, y con sujeción a los principios de coordinación,

subsidiaridad y concurrencia que establece el artículo 288 de la Constitución Política para las relaciones administrativas entre entidades territoriales. De igual forma consagra los mecanismos de coordinación, apenas obvio en todo sistema, como son los consejos o comités en los distintos órdenes territoriales, para articular la acción de los agentes respectivos. “De modo que vistos de manera general o global, como los cuestiona el accionante, los artículos en comento corresponden a la facultad dada al Presidente de la República en la segunda parte del artículo 43 de la ley 489 de 1.998, al decir que ‘Para tal efecto (organización de los sistemas administrativos nacionales) preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación’. “En consecuencia, sobre el particular, el decreto aparece conforme con lo previsto en dicho artículo 43. “b) Reestructuración del Instituto de Bienestar Familiar. “Esta segunda parte del decreto se inscribe en la facultad contemplada en el prealudido numeral 16 del artículo 189 de la Carta, por cuanto lo que en efecto contiene es una redefinición del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en sus diferentes aspectos, tales como su naturaleza jurídica, su adscripción, la organización, funciones y competencias generales y de sus respectivos órganos y dependencias, así como los regímenes presupuestal, financiero y jurídico, todos los cuales están contemplados como componentes de la estructura orgánica de una entidad, en el artículo 50 de la ley 489 de 1.998, aspectos que estaban determinados con anterioridad al decreto acusado, puesto que es notorio que la entidad venía funcionando, con estructura y funciones propias, desde mucho

antes de la expedición del decreto cuestionado. “Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la facultad de ‘Modificar la estructura’, de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de ‘transformar o renovar la organización o estructura’ de tales instituciones, mediante la supresión, creación, o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio, como ocurre en el presente caso, en donde se observa que la regulación del Instituto de Bienestar Familiar, por parte del decreto acusado, es integral. “Otra cosa es que sus diferentes disposiciones, consideradas de manera específica, se ajusten o no a las normas superiores pertinentes, examen que escapa a la Sala en esta oportunidad por cuanto ninguna de ellas ha sido objeto de acusación en dicha forma. “Así las cosas, visto desde el punto de vista subjetivo o de la competencia, el decreto tiene asidero suficiente en el precepto constitucional invocado. “2.3. Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489. “Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su

promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6, los ya antes relacionados, pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan. “De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, ‘que en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles’ (destaca la Sala). “Así las cosas, es claro que no había ni hay ausencia de principios y reglas que inhibieran al Gobierno Nacional para ejercer la facultad que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, de donde no hay lugar a que se genere vicio de inconstitucionalidad por este aspecto. “... “Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto,

no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998 que contiene tales principios y reglas. “La Sala, entonces, debe entender o presumir que la modificación de la estructura del Instituto de Bienestar Familiar, adoptada en el decreto enjuiciado, responde a los principios y reglas definidos en el artículo 54 de la ley 489 de 1.998, aún considerando solamente los que quedaron vigentes, hasta que no se demuestre lo contrario. “En consecuencia, es evidente que la decisión tomada mediante el decreto acusado se ajusta en un todo a las normas superiores que le sirven de fundamento, lo cual pone de presente la carencia de asidero de los cargos en que se sustenta la demanda, es decir, excluye la violación de las normas superiores invocadas en los mismos”. Teniendo en cuenta que el artículo 175 del C.C.A. dispone que la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes”, pero sólo en relación con la causa petendi juzgada y, dado que en uno y otro proceso la censura atribuida al decreto acusado fue la falta de competencia del Gobierno Nacional para expedirlo, resta concluir que se debe declarar la excepción de cosa juzgada y estar a lo resuelto en la sentencia de 15 de junio de 2.000, exp. AI-053.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, estese a lo resuelto en la sentencia de 15 de junio de 2000, proferida dentro del expediente num. AI-053. DEVUÉLVANSE a la actora las sumas de dinero depositadas para gastos ordinarios del proceso que no fueron utilizadas. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de noviembre de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA