CE-11001-03-24-000-2001-00022-01(6763)-2002

FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL - Naturaleza jurídica / FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONALActualización de tarifas de los servicios que presta / TARIFAS POR DOCUMENTOS DE IDENTIFICACIÓN - Legalidad de la resolución 051 de 2000 por fundarse en acto administrativo anterior que goza de presunción de legalidad Con base en las facultades extraordinarias de la ley 96 de 1985, artículo 61, se expidió el Decreto 2241 de 1986, por el cual se adoptó el Código Electoral. En el artículo 59 de dicho decreto se creó el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como un establecimiento público, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Se dispuso que la representación legal y la administración de este Fondo corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil. El artículo 65 del citado decreto, que sirve de fundamento a la Resolución acusada, dispone: “Artículo 65. El Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones, rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la Registraduría y la tarifa de los servicios que ésta preste”. Debe tenerse presente que tanto la Ley 95 de 1985 como el Decreto 2241 de 1986, normatividad que sustentó el acto acusado, son anteriores a la expedición de la Constitución de 1991 y, por ende, si se considera que no se ajustan a los nuevos lineamientos establecidos en el texto constitucional hoy vigente, deben ser demandados por ser contrarios al artículo 338 de la

Constitución. Es decir si las normas que sirvieron de fundamento al acto demandado no cumplieron los requisitos de señalar el método para el cobro de tarifas por los servicios prestados debieron ser demandadas. Si bien la Corte Constitucional ha señalado el alcance del artículo 338 de la Constitución Política, esta disposición constitucional también limita la facultad contenida en ella, ya que obliga a que a falta de la previsión directa de las tarifas, la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto. Una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, supone que los métodos encaminados a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa, y los sistemas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores determinantes como directrices son obligatorios para el encargado de fijar la tarifa, de donde se concluye que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, deben señalar las pautas mínimas o parámetros dentro de los cuales las autoridades administrativas pueden entrar a fijar determinadas tarifas, no lo es menos que la Resolución 051 de 2000 actualiza unas tarifas, lo que presupone la existencia de un acto administrativo anterior que señaló las tarifas (Resolución 000061 de 1998), pues el aquí demandado sólo las ajusta de conformidad con el IPC y si el método para el señalamiento de dichas tarifas se encuentra en un acto

administrativo anterior que conserva la presunción de legalidad, es éste el que debe ser demandado, pues el acusado en este proceso solo es una consecuencia de aquel.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 051 DE 2000 (11 de abril) FONDO

ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dos (2002).

Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00022-01(6763)

Actor: RAMIRO AUGUSTO FORERO CORZO

Demandado: FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL

ESTADO CIVIL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por RAMIRO AUGUSTO FORERO CORZO en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 051 del 11 de abril de 2000, expedida por el Fondo Rotatorio de la

Registraduría Nacional del Estado Civil. ANTECEDENTES Se demanda la nulidad de la Resolución 051 del 11 de abril de 2000, expedida por el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la cual se actualizan las tarifas de los servicios que presta la entidad,

acto expedido con base en las atribuciones conferidas por el artículo 65 del Decreto 2241 de 1986. b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. Se vulnera el artículo 338, inciso segundo de la Constitución Política que establece: “La ley, ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, ordenanza o acuerdo”. Con base en este artículo las autoridades pueden fijar las tarifas de las tasas que cobren a los contribuyentes, siempre y cuando la ley, las ordenanzas o los acuerdos lo permitan y determinen el sistema y el método para definir los costos de los servicios y la forma de hacer su reparto. La Ley 96 de 1985 concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, entre otras, estableciera un régimen de tarifas sobre la inscripción de los hechos y actos relacionados con el estado civil. En desarrollo de estas facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidió el Decreto 2241 de 1986, mediante el cual se adoptó el Código Electoral que estableció en el artículo 65 lo siguiente: “Artículo 65. El Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones, rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la Registraduría y la tarifa de los servicios que éste preste”.

La Registraduría Nacional del Estado Civil puede exigir como retribución por los servicios prestados el cobro de tasas y debe seguir los lineamientos constitucionales señalados. Según esta normatividad constitucional, el legislador puede delegar en las autoridades la fijación de la tarifa de las tasas. Pero ni en la Ley 96 de 1985, ni en el Decreto 2241 de 1986 se establecen el sistema y el método a los que debe sujetarse la Registraduría Nacional del Estado Civil, para efectos de la fijación y cobro de las tarifas por la prestación de los servicios a que alude la resolución 051 de 2001. Además, en caso de que el Presidente de la República los hubiera contemplado en el decreto en mención, habría excedido sus facultades al regular una materia reservada por la Constitución al legislador. La Resolución 051 de 2001 es inconstitucional por cuanto ni ella ni la norma legal que le sirve de fundamento, precisan el sistema y el método para definir los costos y la forma de hacer su reparto. La relación que debe existir entre la tarifa de la tasa y el costo del servicio debe ser directa y proporcional, es decir, que para cada tipo de servicio prestado debe haber un valor unitario que refleje la recuperación de los costos en que incurre la entidad prestadora del servicio, En consecuencia la tarifa debe evitar cualquier exceso y corresponde a las características del servicio prestado. El aumento de las tarifas no refleja la recuperación de costos previamente definidos y delimitados por el legislador por cuanto éste no le ha dado un debido cumplimiento al mandato constitucional. Aun cuando los factores esgrimidos para

la actualización de las tarifas (el índice de precios al consumidor, el incremento en el costo de los insumos), afectan los costos de los servicios que presta la Registraduría, éstos, en la medida en que fueron aplicados de manera general sin determinar el impacto específico que tenían en cada uno de los servicios prestados, desvirtúan la relación directa y proporcional que debe existir entre la tarifa y el servicio. c. La defensa del acto acusado La Registraduría Nacional del Estado Civil procedió a contestar la demanda en los siguientes términos: La Resolución 051 de 2001 se expidió conforme a las atribuciones legales dadas al Registrador Nacional del Estado Civil por el Código Nacional Electoral –Decreto 2241 de 1986-, la Ley 96 de 1985 y el Decreto 1060 de 1986. El Registrador Nacional del Estado Civil, como representante del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, es competente para expedir la resolución que fija las tarifas de los servicios que presta la entidad acorde con las normas citadas como fundamento para la expedición del acto, toda vez que el procedimiento gubernativo adoptado para la expedición de la citada Resolución fue ajustado al señalado en el C.C.A. No se vulnera el artículo 338 de la Constitución, pues la ley permite al Registrador fijar el monto de los servicios. Según los artículos 43 y 191 de la Carta, las Asambleas establecen las contribuciones con arreglo a la ley; según el artículo 194 el Gobernador administra los tributos. Algo análogo ocurre a nivel municipal. Una es la facultad de establecer el tributo y otra la de liquidarlo y recaudarlo. La primera es función del

órgano representativo del poder público, la segunda es función administrativa. La Resolución 051 de 2001, por la cual se actualizan las tarifas de los servicios que presta la entidad, no viola disposición constitucional alguna puesto que la actualización de las tarifas es una función meramente administrativa que le compete al representante legal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el cual tuvo en cuenta los aumentos en el IPC, el incremento en el costo de los insumos, el análisis de costos y el monto de inversión en los equipos que se hizo. La tasa se entiende como una modalidad intermedia de ingreso público colocado entre el precio y el impuesto. Mientras que el beneficio logrado con el precio es radicalmente oneroso, el beneficio individual obtenido en la prestación de servicios financiados con el impuesto es gratuito, en la tasa el beneficio es parte oneroso y parte gratuito. No es de recibo la afirmación del actor en el sentido de que la Registraduría Nacional del Estado Civil no puede exigir el cobro de tasas ya que su deber es seguir los lineamientos constitucionales señalados, pues en la tasa el beneficio es parte oneroso y parte gratuito. d. La actuación surtida De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 19 de junio de 2001, se dispuso la admisión de la demanda. En julio 10 de 2001 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y por Aviso del 21 de Agosto del mismo año, se notificó al Registrador Nacional del Estado Civil.

Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la Agente del Ministerio Público, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el demandante.

II. ALEGACIONES DE LAS PARTES Las alegaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil se sintetizan de la siguiente forma: La Resolución 051 de 2001 se expidió conforme a las facultades atribuídas al Registrador Nacional por el Código Nacional Electoral, la Ley 96 de 1985 y por el Decreto 1060 de 1986. Se repiten casi que textualmente los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda El demandante presentó los siguiente alegatos: La propia entidad demandada utiliza la expresión TRIBUTO dentro del marco de liquidación y fijación de tarifas por parte del Representante Legal del Fondo para los servicios que presta la entidad y a lo largo de la contestación se refiere al poder tributario derivado en cabeza del Registrador Nacional.

Los servicios prestados en la resolución atacada corresponden, sin duda, a la noción de tasa y no de precio público. Aunque tanto la tasa como el precio se asemejan en la medida en que consisten en un ingreso que retribuye el servicio público prestado al contribuyente o usuario, hay varios elementos característicos que permiten establecer con claridad cuándo hay lugar al cobro de una tasa: -La tasa y sus elementos se deben establecer por ley. - La actividad que retribuye la tasa tiene el carácter de imprescindible para el contribuyente o usuario ya que se trata de servicios que llevan implícito un interés

público. - La ausencia de competencia para el prestador del servicio. El usuario no tiene opción para escoger que se le permita acceder a los servicios requeridos. La doctrina tributaria ha sostenido que si el particular no tiene opción distinta que acudir al Estado como único vendedor o prestador de un determinado servicio, la libre voluntad característica del precio público cede en realidad su paso a una verdadera coacción imperial típica de los tributos. La naturaleza tributaria de la tasa, para diferenciarla del precio, gira de manera fundamental alrededor del elemento coacción, el cual se materializa el poder impositivo del Estado. Según, lo anterior, es claro que los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil deben ser retribuidos mediante el cobro de una tasa. III - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Agente del Ministerio Público solicita se denieguen las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina se ha entendido que los servicios prestados por un organismo estatal son retribuidos mediante tasas que se definen como “aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público, se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta”. (Corte Constitucional. Sentencia C116 de 1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz). En el caso bajo examen se observa que mediante la resolución acusada se

reajustaron las tarifas fijadas por el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por los servicios que presta esta entidad en cuanto a la expedición de documentos de identificación, de conformidad con las atribuciones que en este sentido le otorga al funcionario el artículo 65 del Decreto 2241 de 1986. Ni la Ley 96 de 1985, ni el Decreto 2241 de 1986, previeron el método o sea las pautas técnicas o criterios que tienen relevancia en materia de tasas y los sistemas, esto es, las formas específicas de medición económica de valoración y ponderación de los factores que inciden en dicha determinación, directrices con fundamento en las cuales el Registrador pudiera reajustar las tarifas de las tasas por los servicios que presta la entidad. En criterio del Despacho, al expedir el Registrador el acto acusado, como representante legal del Fondo Rotatorio, no hizo cosa diferente que ejercer la función consagrada en el artículo 65 del Decreto 2241, sin que esta actuación contraríe la norma del artículo 338 de la Carta Política, porque en modo alguno ha establecido un método y señalado un sistema, ni menos la manera de hacer su reparto, para fijar las tarifas de las tasas por los servicios que presta la entidad a su cargo y porque, además, carece de atribuciones para ello. La legalidad del acto no se ha desvirtuado y por lo tanto, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, y que la misma se fundamentó únicamente en la violación del artículo 338, inciso 2, de la Carta Política, en cuanto a la legalidad se analizó a través de la norma que le sirvió de

fundamento, pues sólo podía predicarse dicha violación en forma indirecta. IIICONSIDERACIONES DE LA SALA Se cuestiona la legalidad de la Resolución 051 de 2001, expedida por el Representante Legal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por la cual se actualizan las tarifas de los servicios que presta la entidad y que fue expedida, en virtud de las atribuciones legales y en especial las que le confiere el Decreto 2241 de 1986 y en cuyo segundo Considerando se consignó: “Que para los valores que se recaudan por los conceptos enunciados en el considerando primero del presente acto administrativo, se hace necesario actualizar o incrementar el costo de los servicios que presta la entidad de acuerdo con el aumento del IPC, el incremento en el costo de los insumos, el análisis de costos y el monto de inversión en equipos que se hizo.(...) “ Y en la parte resolutiva se consignó: “Artículo 1. De los documentos de identificación. Fijar el valor de los duplicados y rectificaciones de cédula de ciudadanía en veinte mil pesos ($ 20.000) y el valor de las copias de registro civil que expide la Registraduría Nacional del Estado Civil en dos mil pesos ($2.000). Artículo 2. Para los colombianos residentes en el exterior, el costo por concepto de duplicados y rectificaciones de cédula de ciudadanía será de diecisiete US $17 y el costo de las copias de registro civil será de 2 US $2. (....) Artículo 7. Del pago de los valores estipulados. El pago de los valores por los servicios prestados se hará al Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil , en la Tesorería o en la cuenta que se le

indique, conforme a la autorización o contrato respectivo. (...)”. Esta Resolución fue expedida con base en las facultades conferidas por el Decreto 2241 de 1986, que a su vez fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 96 de 1985 y que estableció en el artículo 61: Ley 96 de 1985. “Artículo 61. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de doce (12) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para reformar el régimen de registro de hechos vitales que constituyen el registro del estado civil de las personas, en desarrollo de lo cual podrá: a.Reformar el régimen de Notarios y registro en lo relativo al registro del estado civil de las personas. b.Reorganizar administrativamente la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Servicio Nacional de Inscripciones y la Superintendencia de Notariado y Registro, para lo cual podrá crear, suprimir o fusionar cargos y redistribuír funciones. c.Asignar al Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional los recursos necesarios para cumplir las funciones que esta entidad asumirá en materia de registro civil e identificación de las personas. Para tal efecto, podrá establecer una participación porcentual permanente, en los recursos destinados a la Superintendencia de Notariado y Registro en las normas vigentes. d) Establecer un régimen de tarifas sobre la inscripción de los hechos y actos relacionados con el estado civil. (...) Parágrafo. La expedición de copias del registro civil de las personas para

tramitación de cédulas de ciudadanía, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, será gratuita; y se dejará constancia de que sólo sirve para esa finalidad”. Con base en estas facultades extraordinarias se expidió el Decreto 2241 de 1986, por el cual se adoptó el Código Electoral. En el artículo 59 de dicho decreto se creó el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como un establecimiento público, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Se dispuso que la representación legal y la administración de este Fondo corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil. El artículo 65 del citado decreto, que sirve de fundamento a la Resolución acusada, dispone: “Artículo 65. El Registrador Nacional del Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones, rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los libros y publicaciones que edite la Registraduría y la tarifa de los servicios que ésta preste”. Debe tenerse presente que tanto la Ley 95 de 1985 como el Decreto 2241 de 1986, normatividad que sustentó el acto acusado, son anteriores a la expedición de la Constitución de 1991 y, por ende, si se considera que no se ajustan a los nuevos lineamientos establecidos en el texto constitucional hoy vigente, deben ser demandados por ser contrarios al artículo 338 de la Constitución señala: “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los Concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y

los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. (...)” Es decir si las normas que sirvieron de fundamento al acto demandado no cumplieron los requisitos de señalar el método para el cobro de tarifas por los servicios prestados debieron ser demandadas. Si bien la Corte Constitucional ha señalado el alcance del artículo 338 de la Constitución Política, esta disposición constitucional también limita la facultad contenida en ella, ya que obliga a que a falta de la previsión directa de las tarifas, la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto. Lo anterior para impedir toda forma de ejercicio arbitrario de la facultad ya que ésta no puede entregarse por ley, ordenanza o acuerdo a otras autoridades sin que los elementos para el cobro de tarifas se encuentren claramente definidos, los cuales son las directrices que garantizan certidumbre acerca de la manera como les serán calculadas y cobradas las tarifas de tasas y contribuciones, así

como sus consecuentes beneficios y servicios. No resulta admisible como método de interpretación o como criterio de juzgamiento la aplicación apenas parcial de un precepto para hacer valer algunos de sus efectos, dejando otros inaplicados, así, las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas y aplicadas en su integridad. Una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, supone que los métodos encaminados a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa, y los sistemas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores determinantes como directrices son obligatorios para el encargado de fijar la tarifa, de donde se concluye que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, deben señalar las pautas mínimas o parámetros dentro de los cuales las autoridades administrativas pueden entrar a fijar determinadas tarifas, no lo es menos que la Resolución 051 de 2000 actualiza unas tarifas, lo que presupone la existencia de un acto administrativo anterior que señaló las tarifas (Resolución 000061 de 1998), pues el aquí demandado sólo las ajusta de conformidad con el IPC y si el método para el señalamiento de dichas tarifas se encuentra en un acto administrativo anterior que conserva la presunción de legalidad, es éste el que debe ser demandado, pues el acusado en este proceso solo es una consecuencia de aquel. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de diecisiete de mayo del año dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE