CE-11001-03-24-000-2001-00171-01(7095)-2003

DECAIMIENTO - Improcedencia de la teoría de la sustracción de materia / ACTOS DECAÍDOS - Efectos hacia el futuro sin afectar validez durante su vigencia / PRESUNCION DE LEGALIDAD - No se afecta por el decaimiento del acto / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - No afecta la presunción de validez del acto durante su vigencia / ACTOS DECAÍDOS - Control judicial por el efecto durante su existencia o vigencia / TEORIA DE LA SUSTRACCION DE MATERIA - Inaplicación La Sala reitera el criterio jurisprudencial consignado, entre otras, en la sentencia de 16 de febrero de 2001 (C.P. doctora Olga Inés Navarrete Barrero) que prohijó (SIC) la tesis sobre la sustracción de materia que consignó la Sala Plena en sentencia de 14 de enero de 1991, (C.P. doctor Gustavo Arrieta Padilla, Expediente S-157). En la citada providencia, se lee: “Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el

procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica. En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición. La nulidad que se ha solicitado, concierne a la validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, atañe a circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no atacan la validez del mismo. Pudiera decirse que cuando se produce el fenómeno del decaimiento, el acto administrativo supervive en el mundo jurídico, porque no existe fallo de nulidad que lo saque del mismo, pero ha perdido una de sus caracteres principales, cual es el de ser ejecutorio, lo que implica que la administración no puede hacerlo cumplir. ...» VIGENCIA DE UNA NORMA - Diferir o suspender provisionalmente son conceptos distintos / SUSPENSION DE VIGENCIA - Equivale a diferir en el

tiempo la vigencia de una norma Para la Sala, una cosa es diferir la entrada en vigencia de un decreto reglamentario como modo de determinar el momento a partir del cual empezará a regir, y otra, suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo que ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Suspender la vigencia de una norma, equivale a diferir en el tiempo su vigencia. Es una de las formas de las que se puede valer el Ejecutivo para señalar desde cuándo un decreto reglamentario entrará a regir, sin que la circunstancia de que en el sub-iudice se empleara la expresión «suspéndase por un año la vigencia del decreto 1382 de 12 de julio de 2000» apareje una mutación en su naturaleza jurídica, pues, por obvias razones, esta no está determinada por la forma que asumió su expresión linguística. La determinación de la vigencia apunta a la cumplida ejecución de la ley pues se trata, precisamente, de un elemento cuya determinación se hace indispensable para que los asociados conozcan desde cuándo les es exigible la observancia de sus preceptos. No cabe duda de que su señalamiento está comprendido en el ámbito del ejercicio válido de la potestad reglamentaria, pues si dentro de esa órbita queda comprendida la derogación, con mayor razón lo está la facultad de diferir la vigencia del decreto reglamentario a una fecha cierta y determinada, como ocurrió en el sub-iudice. De ahí que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo impugnado por la vía judicial, que según el artículo 238 C.P. compete a la jurisdicción de lo

contencioso administrativo, no sea asimilable a la postergación o diferimiento de los efectos de un Decreto reglamentario, razón que hace imprósperos los cargos que se formulan sobre la base de su identidad.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 404 DE 2001 (14 de marzo) GOBIERNO NACIONAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00171-01(7095)

Actor: JUAN CARLOS HINCAPIE MEJÍA Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: Acción de nulidad contra el Decreto 404 de 2001 por el cual se suspende la vigencia del Decreto 1382 de 2000

Se decide sobre las pretensiones formuladas por JUAN CARLOS HINCAPIE MEJÍA en acción de nulidad contra el Decreto 404 de 14 de marzo de 2001 «por el cual se suspende la vigencia del Decreto 1382 de 2000».

I. EL ACTO ACUSADO El texto del Decreto acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44358 de 16 de marzo de 2001, es el siguiente: «DECRETO NUMERO 404 DE 2001

(marzo 14) Por el cual se suspende la vigencia del Decreto 1382 de 2000. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la

Constitución Política.

CONSIDERANDO: Que el Gobierno Nacional a través del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000 estableció reglas para el reparto de la Acción de Tutela Que la Corte Constitucional, mediante auto de 27 de febrero de 2001, resolvió «otorgar efectos inter pares (sic) a la decisión de inaplicar el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, para que en aquellos casos que sean semejantes todos los Jueces de Tutela apliquen la excepción de inconstitucionalidad en el mismo sentido.» Que frente a la aplicación del Decreto número 1382 de 2000, se han presentado innumerables conflictos de competencia derivados de las diversas interpretaciones dadas al mismo, lo que ha generado una situación de incertidumbre jurídica; Que mientras el Consejo de Estado decide la legalidad del Decreto número 1382 de 2000, el Gobierno Nacional considera necesario suspender la aplicación del citado ordenamiento, tal como expresamente lo manifiesta la Corte Constitucional en la providencia citada.

DECRETA: Artículo 1º. Suspéndase por un año la vigencia del Decreto número 1382 de 12 de julio de 2000, «por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela», en espera de que el Consejo de Estado resuelva en forma definitiva sobre la legalidad del mismo.

Artículo 2º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase.»

II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION El actor estima violados los artículos 6, 121, 189 numeral 11 y 238 de la

Constitución Política. Comienza por señalar que en ejercicio de la potestad reglamentaria el Presidente de la República podía derogar el Decreto 1382 de 2000 si lo consideraba violatorio de la Constitución, mas no ordenar su «suspensión», pues esta solo le confiere la atribución de expedir los decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes. La violación del artículo 238 C.P. ocurriría porque el Presidente usurpó la competencia de suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial que dicho precepto atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Afirma que en el Auto ICC-235 de 27 de febrero de 2001 la Corte Constitucional reafirmó la competencia del Consejo de Estado para conocer de las demandas contra el Decreto 1382 de 2000, lo que descarta de plano que el Gobierno pudiese mediante el Decreto 404 de 2001 efectuar una especie de autocontrol. Sostiene que si, como se consignó en sus considerandos, la expedición del Decreto 404 de 2001 tuvo por objeto acatar el auto de 27 de febrero de 2001 de la Corte Constitucional y dar un compás de espera a la decisión del Consejo de Estado en torno a la legalidad del Decreto 1382 de 2000, no por ello el Presidente de la República tendría competencia material para suspender sus propios decretos pues, reitera que esa atribución es del resorte exclusivo del Consejo de Estado, previa acción de nulidad y siempre que así se solicite en el momento

procesal oportuno cumpliendo estrictamente, además, los presupuestos previstos en el artículo 152-1 del Código Contencioso Administrativo, que desarrolla el artículo 238 C.P. Manifiesta que el efecto ínter partes que la Corte Constitucional señaló a su decisión de inaplicar el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, se dirigió a los operadores jurídicos para «que en aquellos casos que sean semejantes todos los jueces de tutela apliquen la excepción de inconstitucionalidad en el mismo sentido.» No habilitaba al Presidente de la República a «suspender» el decreto demandado, por lo que también se violaron los artículos 6 y 121 C.P. Estima que el acto acusado adolece de falsa motivación pues si fuese cierto que la suspensión por un año del Decreto 1382 se hizo mientras el Consejo de Estado decidía sobre su legalidad, la medida no duraría un tiempo determinado sino que su duración dependería de la expedición de la sentencia por el Consejo de Estado. Manifiesta que para acatar el auto de 27 de febrero de 2001 de la Corte Constitucional, el Presidente no tenía otra alternativa que derogar el Decreto 1382 de 2000. Asevera que lo procedente no era suspenderlo, ya que la suspensión no retira el acto inconstitucional del ordenamiento jurídico. Comenta que en los últimos años se observa en forma preocupante, que el Presidente de la República recurre a la potestad reglamentaria para expedir normas sin señalar cuál disposición de rango legal dice reglamentar, limitándose a

citar el artículo 189 numeral 11 C.P., siendo que esta atribución constitucional no es autónoma o independiente de la propia ley, por lo que al ejercerla está obligado a señalar la norma reglamentada de modo que el ciudadano pueda controlar su uso y, por ende, evitar su abuso. Para concluir, cita la sentencia T-355 de 1995 en que la Corte Constitucional se refirió a la potestad reglamentaria y señaló que el artículo 67 CCA permite en forma excepcional la suspensión de la ejecución de un acto administrativo, siempre que el interesado se oponga por escrito alegando la pérdida de su fuerza ejecutoria, o sea, por un hecho posterior a la expedición del acto administrativo, mas no por un vicio coetáneo a su nacimiento.

III. LA CONTESTACION 3.1. El apoderado del Ministro de Justicia y del Derecho sostuvo que el Decreto acusado fue proferido válidamente en ejercicio de la potestad reglamentaria y que no violó ninguna norma constitucional.

Sostuvo que para sustentar la incompetencia del Ejecutivo el actor interpreta equivocadamente la institución procesal de la suspensión provisional de los actos administrativos y hace una lectura equivocada de los efectos del auto ICC-235 de 27 de febrero de 2001 de la Corte Constitucional. Puso de presente que la potestad reglamentaria es una atribución constitucional del Presidente, cuyo límite se encuentra en el contenido normativo de la ley que reglamenta. Así, es la misma ley la que traza el horizonte normativo del reglamento, sin que exista norma superior que delimite y precise el ejercicio de

dicha atribución. Manifestó que como el ejercicio de esta atribución constitucional tiene como finalidad política garantizar la cumplida ejecución de la ley, el Ejecutivo cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para interpretar la necesidad y la oportunidad del reglamento. En esas condiciones, el Ejecutivo define la necesidad y la oportunidad propicia para ejercer esta atribución constitucional aspectos que, por lo demás, escapan al control jurisdiccional. Señaló que la potestad reglamentaria se ejercita en cualquier momento para expedir decretos, aclararlos, modificarlos, suspenderlos y derogarlos, como quiera que ellos constituyen expresión de los principios políticos de necesidad y oportunidad. Así, el Presidente puede establecer válidamente la vigencia del reglamento prescribiendo la forma como entra a regir y/o la forma como ha de extinguirse; en cualquier momento puede aclarar, modificar, suspender o derogar el contenido normativo, pues es él quien interpreta la necesidad de garantizar la cumplida ejecución de la ley. Sostuvo que al expedir el acto acusado el Gobierno tuvo en cuenta que la aplicación del Decreto 1382 de 2000 suscitó innumerables conflictos de competencia a causa de posiciones enfrentadas en relación con su constitucionalidad, como lo ilustro el que la Corte Constitucional hubiese para entonces proferido cerca de 90 providencias dirimiendo conflictos de competencia en asuntos de tutela, lo cual ocasionaba incertidumbre jurídica e impedía el cumplimiento del fin buscado de garantizar la cumplida ejecución del Decreto 2591 de 1991. Comentó que el Gobierno Nacional suspendió la vigencia del Decreto 1382 de

2000 para acatar la providencia de la Corte Constitucional y respetar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de decidir sobre su legalidad. Señaló que la potestad reglamentaria era la vía jurídica para decretar la suspensión para asegurar la cumplida ejecución de la ley ante la incertidumbre temporal ocasionada por el ejercicio de la función jurisdiccional, mientras el Consejo de Estado resolvía sobre la legalidad del Decreto 1382. Manifestó que la decisión que la Corte Constitucional consignó en el auto ICC-235 de 27 de febrero de 2001 en cuya virtud inaplicó el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, no obligaba al Ejecutivo a derogarlo, pues la presunción de legalidad aún no se ha desvirtuado y que de aceptarse la tesis del actor, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se vería seriamente restringida, por no decir suprimida.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSION 4.1. El apoderado del Ministro de Justicia y del Derecho reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. 4.2. La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado conceptuó que al suspender un acto de carácter general, el Presidente desbordó la potestad reglamentaria, pues esta solo le permite expedir los decretos, órdenes y resoluciones que sean necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

Estimó que aunque ciertamente la potestad reglamentaria tiene las características que la Sala Plena del Consejo de Estado señaló en la sentencia que citó la

entidad demandada, ello no implica que al ejercerla el Presidente de la República pueda suspender los actos administrativos, pues el artículo 238 C.P. confiere esa atribución a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De otra parte, consideró que tuvo razón el actor al sostener que el acto acusado adolece de falsa motivación al haberse sustentado en la decisión de la Corte Constitucional y en la competencia del Consejo de Estado para decidir sobre la legalidad del Decreto 1382 de 2000.

V. CONSIDERACIONES  El pronunciamiento de fondo, pese a la derogatoria de las disposiciones acusadas.

Aunque al momento del presente fallo el acto acusado ha perdido fuerza ejecutoria, la Sala emitirá pronunciamiento de fondo, en atención a los posibles efectos que pudo producir durante su vigencia. La Sala reitera el criterio jurisprudencial consignado, entre otras, en la sentencia de 16 de febrero de 2001 (C.P. doctora Olga Inés Navarrete Barrero) que prohijó la tesis sobre la sustracción de materia que consignó la Sala Plena en sentencia de 14 de enero de 1991, (C. P. doctor Gustavo Arrieta Padilla, Expediente S-157). En la citada providencia, se lee: «Sobre este particular resulta pertinente señalar que el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo contempla los eventos que producen la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, así: 1º. Por suspensión provisional 2º. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3º. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la

administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4º. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5º. Cuando pierdan su vigencia. Sobre el tema de la pérdida de fuerza ejecutoria y la posibilidad de revisar la legalidad de un acto administrativo que ha decaído, la Sala estima ilustrativo traer a colación, por su pertinencia en el presente caso, las consideraciones esbozadas por esta misma Sección en torno a la procedencia del estudio de legalidad de un acto administrativo que, para la fecha de adoptar la decisión de mérito, ha desaparecido del mundo jurídico en virtud de operar su decaimiento, así: «La doctrina ha denominado la causal 2º, DECAIMIENTO DEL ACTO y sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habría que decir, en primer lugar, que el artículo 175 del CCA. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de ordenanzas y acuerdos municipales, que quedarán sin efecto en lo pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma citada, norma que modificó, en lo pertinente, el artículo 12 de la ley 153 de 1887 “Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean

contrarios a la Constitución, a las leyes..” y que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos administrativos. Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica. En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las

circunstancias vigentes al momento de su expedición. No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad. Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992, pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tunc, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos. ... La nulidad que se ha solicitado, concierne a la validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, atañe a circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no atacan la validez del mismo. Pudiera decirse que cuando se produce el fenómeno del decaimiento, el acto administrativo supervive en el mundo jurídico, porque no existe fallo de nulidad que lo saque del mismo, pero ha perdido una de sus caracteres principales, cual es el de ser ejecutorio, lo que implica que la administración no puede hacerlo cumplir. ...»  Las acusaciones Para la Sala, una cosa es diferir la entrada en vigencia de un decreto

reglamentario como modo de determinar el momento a partir del cual empezará a regir, y otra, suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo que ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Suspender la vigencia de una norma, equivale a diferir en el tiempo su vigencia. Es una de las formas de las que se puede valer el Ejecutivo para señalar desde cuándo un decreto reglamentario entrará a regir, sin que la circunstancia de que en el sub-iudice se empleara la expresión «suspéndase por un año la vigencia del decreto 1382 de 12 de julio de 2000» apareje una mutación en su naturaleza jurídica, pues, por obvias razones, esta no está determinada por la forma que asumió su expresión linguística. La determinación de la vigencia apunta a la cumplida ejecución de la ley pues se trata, precisamente, de un elemento cuya determinación se hace indispensable para que los asociados conozcan desde cuándo les es exigible la observancia de sus preceptos. No cabe duda de que su señalamiento está comprendido en el ámbito del ejercicio válido de la potestad reglamentaria, pues si dentro de esa órbita queda comprendida la derogación, con mayor razón lo está la facultad de diferir la vigencia del decreto reglamentario a una fecha cierta y determinada, como ocurrió en el sub-iudice. De ahí que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo impugnado por la vía judicial, que según el artículo 238 C.P. compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no sea asimilable a la postergación o

diferimiento de los efectos de un Decreto reglamentario, razón que hace imprósperos los cargos que se formulan sobre la base de su identidad. Tampoco encuentra la Sala fundamento alguno en el cargo sobre falsa motivación, pues la circunstancia de que el Ejecutivo hubiese aludido en los considerandos del acto acusado a unas situaciones de hecho que, dicho sea de paso, existían para entonces, en modo alguno pone en tela de juicio el ejercicio válido de una atribución que constitucionalmente le corresponde en materia de reglamentación de la ley, hecho que hace fútil el examen de las acusaciones que cuestionan las razones que asistieron al Ejecutivo para posponer la vigencia del Decreto 1382 de 2000, con miras a asegurar la cumplida ejecución del Decreto 2591 de 1991. Concluye la Sala que lejos de desconocer precepto constitucional o legal alguno, el acto acusado constituye ejercicio cabal de la potestad reglamentaria. Así habrá de decidirse. En fuerza de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A DENIÉGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 27 de marzo de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO