CE-11001-03-24-000-2001-00173-01(7097)-2001

AMBIENTAL – Tasas retributivas y compensatorias / RECURSO DE REPOSICIÓN – Frente a decisión que admite la demanda y niega una medida cautelar de suspensión provisional / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de los actos por medio de los cuales se fijan y se actualizan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos / TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTOS – Marco normativo / TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTOS – Calculo de la tarifa mínima / TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTOS – Competencia del Ministerio de Ambiente para establecer las sustancias contaminantes que serán objeto del cobro de la tasa / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada porque se debe realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal [L]a Ley 99 de 1993 autorizó al Ministerio del Medio Ambiente para establecer el monto tarifario mínimo de tasas por uso de recursos naturales renovables y el Decreto 901 de 1997, al reglamentar el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, señala la competencia del citado Ministerio para establecer anualmente el valor de la tarifa mínima de la tasa retributiva para cada una de las sustancias contaminantes

sobre las cuales se cobrará dicha tasa, basado en costos directos de remoción de las sustancias nocivas presentes en los vertimientos de agua, los cuales forman parte de los costos de recuperación del recurso afectado. […] [El artículo 42 de la Ley 99 de 1993] Reglamenta aspectos de mayor ámbito que el que es objeto de los actos acusados, ya que, en principio, regulan lo previsto en los artículos 4 y 13 del Decreto 901 de 1997 que hacen referencia a la tasa retributiva para cada una de las sustancias contaminantes y no, como lo desarrolla la Ley 99 de 1999, las tasas por otros conceptos de mayor cobertura. De manera que cuando la Resolución 0237 de 1997 fija las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos para los parámetros Demanda Bioquímica de Oxigeno (DBO) y sólidos suspendidos totales (SST), ejerce la competencia que le otorga el Decreto 901 del 1 de abril de 1997, en lo relacionado con el establecimiento de las sustancias contaminantes objeto del cobro de tasas y los parámetros de medidas de las mismas, y con el señalamiento de las tasas retributivas, para lo cual únicamente se indica en el Decreto que se debe tener en cuenta los costos de remoción de dichas sustancias, como parte de los costos de recuperación del recurso afectado, a que hace relación el artículo 42 de la Ley 99 de 1993. […] Cuando los actos acusados dicen establecer parámetros básicos para iniciar el cobro de las tasas, refiriéndose al estado de las sustancias o cuerpos como (sólido, líquido y gaseoso) “SÓLIDOS SUSPENDIDOS TOTALES Y DEMANDA

BIOQUÍMICA DE OXIGENO”, en apariencia no desconoce las facultades a que se refiere el Decreto 901 de 1997. En cuanto a la alegada serie de factores (método), como la depreciación de los recursos, daño ambiental etc., para determinar estos costos que trae la Ley 99 de 1993 en su artículo 42, y que se aduce en la sustentación del recurso que se estudia que no se tuvieron en cuenta en la expedición de los actos demandados, resulta necesario precisar que tales actos se refieren a uno solo de los diferentes aspectos de que trata la norma legal citada, siendo, como ya se dijo, necesario en el fallo respectivo establecer si los estudios de estos factores exigían estar transcritos o no en las mencionadas Resoluciones que determinan y actualizan, en su orden, las tarifas mínimas de la tasa retributiva para sustancias contaminantes; además, si era imprescindible para el señalamiento de dicha tarifa previamente establecer tales sustancias. Igualmente, deberá precisarse si los términos establecer y ajustar son diferentes y si, en cada caso, el Ministerio del Medio Ambiente ejercitó su competencia de conformidad con la Ley y con el Decreto Reglamentario que se señalan como infringidos.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 42 / DECRETO 901 DE 1997 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 901 DE 1997 – ARTÍCULO 13

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) octubre del año dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00173-01(7097)

Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS Y ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS E INHERENTES Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Procede la Sala a decidir el recurso de reposición interpuesto por la parte actora respecto del auto que profirió en fecha junio 14 de 2001, mediante el cual se admitió demanda y se negó la suspensión provisional. ANTECEDENTES La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes –ANDESCO-, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A, demandó la nulidad de las Resoluciones 273 del 1 de Abril de 1997 “Por la cual se fijan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos para los parámetros Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST)”, y 0372 del 6 de Mayo de 1998, “Por la cual se actualizan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos y se dictan disposiciones”, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente. En acápite especial de la demanda, la entidad accionante solicitó la suspensión provisional de las Resoluciones demandadas. La Sala resolvió negar tal solicitud con apoyo en las siguientes consideraciones:

La suspensión provisional se fundamenta en el desconocimiento de parámetros contemplados tanto por la Ley 99 de 1993, como por el Decreto 901 de 1997 para la fijación de las tasas retributivas y compensatorias mínimas por la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, por introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio. Los incisos 2 y 3 del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, que se aducen como manifiestamente transgredidos, establecen: Ley 99 de 1993 “Artículo 42. (...) ”Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) la tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo

de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) El cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas. Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores, variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de

las tasas correspondientes”. Por su parte, los artículos 4 y 13 del Decreto 901 de 1997 establecen: Decreto 901 de 1997. (...) Artículo 4. Tarifa mínima de la tasa (Tm). El Ministerio del Medio Ambiente establecerá anualmente mediante resolución, el valor de la tarifa mínima de la tasa retributiva para cada una de las sustancias contaminantes sobre las cuales se cobrará dicha tasa, basado en los costos directos de remoción de las sustancias nocivas presentes en los vertimientos de agua, los cuales forman parte de los costos de recuperación del recurso afectado”. Artículo 13. Sustancias contaminantes objeto del cobro de la tasa retributiva. El Ministerio del Medio Ambiente establecerá las sustancias que serán objeto del cobro de la tasa retributiva por vertimientos y los parámetros de medida de las mismas”. No es posible de la sola confrontación de estas normas con las resoluciones acusadas, deducir la manifiesta infracción a que hace referencia el artículo 152 del C.C.A. para la procedencia de la suspensión provisional, pues es necesario, en un análisis de fondo, establecer con base en qué factores se determinaron las tarifas mínimas a que hacen referencia las Resoluciones 273 del 1 de abril de 1997 y 0372 del 6 de mayo de 1998, y si para tal determinación, en efecto, se tuvo en cuenta la depreciación de los recursos. EL RECURSO DE REPOSICIÓN La parte actora sustenta el recurso con los siguientes argumentos: Los actos demandados sí desconocen de manera directa y ostensible normas superiores, pero la Sala al denegar la solicitud de suspensión provisional solo

verificó uno de los varios argumentos expuestos como fundamento de la solicitud de suspensión provisional. Se refiere a la infracción de los artículos 4 y 13 del Decreto 901 de 1997, pues considera que mientras la norma superior establece que el Ministerio del Medio Ambiente establecerá anualmente el valor de la tarifa mínima de la tasa retributiva, la Resolución 0372 de 1998 del citado Ministerio dispuso ajustar anualmente las mencionadas tarifas mínimas de las tasas retributivas, con lo que se desconoció el Decreto ya que establecer y ajustar son dos conceptos diferentes. De otro lado, en la Resolución 0273 de 1997, también demandada, no se dio cumplimiento al artículo 40 del Decreto 901 de 1997, pues el Ministerio del Medio Ambiente no estableció las sustancias contaminantes, y como consecuencia no estableció la tarifa mínima para cada sustancia contaminante, sino que estableció una tarifa mínima por Kilogramo de carga contaminante de manera independiente al tipo de sustancia. Insiste en la infracción al artículo 42 de la Ley 99 de 1993 que contempla las tasas retributivas por las consecuencias nocivas producidas por la utilización del medio ambiente, y teniendo en cuenta que el artículo 338 de la Constitución Política defiere la fijación de la tarifa de dichas tasas al Ministerio del Medio Ambiente, aplicando el sistema y método que la Ley señala, precisando que el cálculo de costos así obtenido ( se refiere a los costos sociales y ambientales del daño y a los costos de recuperación del recurso afectado e incluir la evaluación económica

de los daños sociales y ambientas), será la base para la definición del monto tarifario de las tasas. En cuanto al método, sugiere la parte actora que en los actos demandados el Ministerio del Medio Ambiente no incluyó el valor de depreciación del recurso hídrico conforme a las coordenadas trazadas por la ley, ya que solo tuvo en cuenta el costo directo de remoción de la carga contaminante que es apenas uno de los costos de recuperación del recuso ambiental, y tampoco se aplicó el método previsto en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, pues solo se determinó un precio unitario CONSIDERACIONES DE LA SALA Varios son los aspectos que deberán precisarse en el estudio de fondo del presente asunto para arribar a la conclusión de legalidad de las Resoluciones demandadas. En efecto, la Ley 99 de 1993 autorizó al Ministerio del Medio Ambiente para establecer el monto tarifario mínimo de tasas por uso de recursos naturales renovables y el Decreto 901 de 1997, al reglamentar el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, señala la competencia del citado Ministerio para establecer anualmente el valor de la tarifa mínima de la tasa retribuitiva para cada una de las sustancias contaminantes sobre las cuales se cobrará dicha tasa, basado en costos directos de remoción de las sustancias nocivas presentes en los vertimientos de agua, los cuales forman parte de los costos de recuperación del recurso afectado. De manera que cuando el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 establece el sistema establecido por el conjunto de reglas que se debe aplicar para calcular las

tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere dicho artículo, señala como una de las reglas los costos de recuperación del recurso afectado, y el Decreto 901 de 1997, como ya se vio, dentro de los costos de recuperación de tales recursos señala los costos directos de remoción de las sustancias contaminantes, fijación que solo incluye este aspecto. En efecto, cuando el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 establece: “Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas. También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del Decreto número 2811 de 1974. Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se

aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) la tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) El cálculo de costos así obtenido, serán la base para la definición del monto tarifario de las tasas.” Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de

asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores, variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes. Parágrafo. las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedían.”. Reglamenta aspectos de mayor ámbito que el que es objeto de los actos acusados, ya que, en principio, regulan lo previsto en los artículos 4 y 13 del Decreto 901 de 1997 que hacen referencia a la tasa retributiva para cada una de las sustancias contaminantes y no, como lo desarrolla la Ley 99 de 1999, las tasas por otros conceptos de mayor cobertura. De manera que cuando la Resolución 0237 de 1997 fija las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos para los parámetros Demanda Bioquímica de Oxigeno (DBO) y sólidos suspendidos totales (SST), ejerce la competencia que le otorga el Decreto 901 del 1 de abril de 1997, en lo relacionado con el establecimiento de las sustancias contaminantes objeto del cobro de tasas y los parámetros de medidas de las mismas, y con el señalamiento de las tasas retributivas, para lo cual únicamente se indica en el Decreto que se debe tener en cuenta los costos de remoción de dichas sustancias, como parte de los costos de recuperación del recurso afectado, a que hace relación el artículo 42

de la Ley 99 de 1993. En el fondo del asunto habrá que concluir si resultaban suficientes al efecto los estudios a que se alude en la parte motiva del acto acusado para determinar que los parámetros básicos para iniciar el cobro de la tasa son: sólidos suspendidos totales (SST) y demanda bioquímica de oxígeno (DBO)., y para establecer en treinta y nueve pesos con cincuenta centavos por Kilogramo de carga contaminante ($39.50Kg), el valor de tarifa mínima para Demanda Bioquímica de oxígeno (DBO) y dieciséis pesos con noventa centavos por Kilogramo de carga. Cuando los actos acusados dicen establecer parámetros básicos para iniciar el cobro de las tasas, refiriéndose al estado de las sustancias o cuerpos como (sólido, líquido y gaseoso) “SÓLIDOS SUSPENDIDOS TOTALES Y DEMANDA BIOQUÍMICA DE OXIGENO”, en apariencia no desconoce las facultades a que se refiere el Decreto 901 de 1997. En cuanto a la alegada serie de factores (método), como la depreciación de los recursos, daño ambiental etc., para determinar estos costos que trae la Ley 99 de 1993 en su artículo 42, y que se aduce en la sustentación del recurso que se estudia que no se tuvieron en cuenta en la expedición de los actos demandados, resulta necesario precisar que tales actos se refieren a uno solo de los diferentes aspectos de que trata la norma legal citada, siendo, como ya se dijo, necesario en el fallo respectivo establecer si los estudios de estos factores exigían estar

transcritos o no en las mencionadas Resoluciones que determinan y actualizan, en su orden, las tarifas mínimas de la tasa retributiva para sustancias contaminantes; además, si era imprescindible para el señalamiento de dicha tarifa previamente establecer tales sustancias. Igualmente, deberá precisarse si los términos establecer y ajustar son diferentes y si, en cada caso, el Ministerio del Medio Ambiente ejercitó su competencia de conformidad con la Ley y con el Decreto Reglamentario que se señalan como infringidos. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto de junio 14 de 2001

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha octubre veinticinco del año dos mil uno.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA