CE-11001-03-24-000-2001-00196-01(7161)-2003

ESPECIES VENALES - Facultad del Mintransporte para fijar su valor y de suyo para ajustarlos y modificarlos / ORGANISMOS DE TRANSPORTE DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL O DISTRITAL - Carecen de competencia para fijar valores a las especies venales El punto de la facultad del Ministerio para adoptar los valores en comento fue resuelto por la Sala en la sentencia de 30 de agosto de 2002, citada por la parte demandada, en la cual, al examinar una demanda contra las resoluciones 00004 del 6 de enero de 1999, expedida por el Ministerio del Transporte y 001888 de 16 de junio de 1994, expedida por el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, concluyó que “La facultad del Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor llega hasta ‘Expedir la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, en coordinación con los organismos de tránsito y transporte pero no llega hasta la fijación de los valores por ese concepto, luego, tampoco podría delegar una facultad que no tiene” y que “Es facultad directa del Ministerio de Transporte la determinación de los valores correspondientes a las especies venales, facultad que no se ha delegado en los organismos de tránsito y transporte, como equivocadamente lo ha entendido el demandante. La delegación hecha por el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte en los Organismos de Tránsito y Transporte Clase A, se restringe a los aspectos allí señalados que en ningún caso comprenden el señalamiento de las tarifas por la

adquisición de especies venales”. De suerte que si al tenor de esa jurisprudencia el Ministerio de Transporte es quien tiene la facultad para determinar los valores aludidos, de suyo la tiene para ajustarlos o modificarlos, tal como lo ha hecho mediante el acto acusado, luego el cargo no tiene vocación de prosperar por cuanto con ello no ha incurrido en extralimitación de funciones ni invadido atribuciones propias del legislador. El argumento de un posible doble cobro por un mismo objeto, también es un tópico resuelto por la Sala, en la sentencia precitada, al señalar que “No se puede hablar de doble cobro por el mismo concepto puesto que, como se ha dicho, los valores correspondientes a las especies venales son los fijados por el Ministerio de Transporte y no por los Organismos de Transporte departamental, municipal o distrital”. En consecuencia, las autoridades departamentales y municipales no podrían fijar el cobro de esos mismos derechos, ya que, como se ha dicho, la competencia para tal efecto corresponde al Ministerio.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 188 DE 2001 (19 de enero) MINISTERIO DE TRANSPORTE (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00196-01(7161)

Actor: ARABELLA HERNÁNDEZ DE CAMPILLO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sala decide la demanda que, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., interpuso la señora Arabella Hernández de Campillo contra la NaciónMinisterio de Transporte.

I. - LA DEMANDA La ciudadana Arabella Hernández de Campillo, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicita a la Sala, en proceso de única instancia, que

acceda a las siguientes:

I. 1. Pretensiones: Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 000188 de 19 de enero de 2001, expedida por el Ministro de Transporte, “Por la cual se fijan los valores de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte y el de algunas especies venales delegadas a los organismos de tránsito y se deroga la Resolución Nº 000017 del 13 de enero de 2000”.

I. 2. Los hechos: El 19 de enero de 2001, el Ministro de Transporte expidió la resolución acusada, con fundamento en el artículo 59, numeral 3, de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 101 de

2000.

I. 3. Normas violadas y concepto de su violación: La accionante invoca como violados los artículos 121, 294 y 338 de la Constitución Política y 14 de la Ley 489 de 1998, por razones que se resumen así: Las luchas por la representación popular tuvieron en los tributos uno de sus pilares, sobre lo cual la actora hace un relato histórico y a manera de ejemplo reseña los numerales 31 de la Carta de los Barones y 14 de la Carta Magna.

El Ministro, al invocar el numeral 3 del artículo 59 de la Ley 489, se extralimitó en sus funciones puesto que esa norma no lo faculta para fijar tasas y ella no puede ser tomada de manera genérica, pues la tributación es materia restringida, que solamente puede decretarse dentro de las limitaciones constitucionales y legales. Además, el Decreto 101 de 2000 tampoco lo autoriza para ello. En cuanto a la violación del artículo 121 de la Constitución Política, aduce que existe una reserva de ley frente a la fijación de tasas. Se vulnera el artículo 294 de la Constitución Política, ya que se pretende con dicha resolución cobrar una sobretasa diferente de la autorizada en el artículo 317 de la Carta, referida al medio ambiente. Con respecto al artículo 338 de la Constitución Política, la violación es más flagrante, pues dicha norma es perentoria al afirmar que corresponde a la ley permitir a las autoridades la fijación de tasas y actualmente no existe esa autorización, ni existe estudio para demostrar que dichos valores se fijan para recuperar los costos de los servicios que les prestan a los usuarios y mucho menos si se tiene en cuenta que se trata de una delegación, siendo que el delegante no se puede quedar con la plata que debe cobrar el delegatario. Por eso el funcionario que expidió el decreto incurriría en prevaricato por acción al violar en forma directa normas superiores e invocar en los considerandos una argumentación falsa al decir “que se hace necesario ajustar el valor de estos trámites, tanto al índice de inflación, como a los costos financieros y administrativos que ellos generan…”, careciendo el Ministerio de Transporte de contabilidad de

costos. Respecto del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, manifiesta la accionante que “la delegación hacia las entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios, en los que se fijen los derechos de las entidades delegante y delegataria. En tales condiciones los municipios y departamentos podrían descontar una parte del derecho que se cobra a favor del Ministerio que no entrega especies venales. La fijación de unos rangos o números es un trabajo que no amerita el cobro de una tasa, pues eso no le cuesta nada al Estado. Ese trabajo lo hace una secretaria de salario mínimo y el Ministerio lo está volviendo un impuesto, pues el ciudadano no tiene contraprestación del Ministerio equivalente a lo que el ciudadano le paga. Finalmente, resalta que “ninguna norma autoriza para que se cobre excesivamente un servicio a la comunidad, y menos cobrar por un servicio que no presta, como el Ministerio de Transporte”. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Transporte fue notificado de la admisión de la demanda, cuyo apoderado la contestó oportunamente, así: Se opone a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamento legal y defiende la legalidad del acto acusado con base en la normatividad vigente, de la cual resalta los artículos 1º, 4º, y 5º de la Ley 336 de 1996; la Ley 105 de 1993 y 336 de 1996. Hace una reseña del debate llevado a cabo ante esta misma Sección del Consejo de Estado acerca de la constitucionalidad de anteriores decretos expedidos por el Ministerio de Transporte, los cuales fijaban valores de las especies venales y de los

trámites que se efectúan ante el mismo Ministerio - Radicados 6023, 5986 y 6023y que tuvieron como sustento el artículo 40 de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993. En atención a la norma citada, “El Director General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Oficio No.0288 de febrero 9 de 1995, y el Jefe de la División de Obras Públicas del mismo Ministerio, mediante oficio 1527-24 de enero 5 de 1995, sientan su posición acerca del recaudo de los derechos que se cobran por la adquisición, elaboración, expedición y control de las especies venales de que trata la resolución 1888 de 1994”. El recaudo se viene efectuando con fundamento en el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, emitido con base en las disposiciones contenidas en las leyes 38 de 1989 y 168 de 1994, por lo tanto dichos valores corresponden al Tesoro Nacional, sin que sea dable afirmar que se están transgrediendo los artículos 121, 249 y 338 de la Constitución Política y 14 de la Ley 489 de 1998. Los dineros que se recaudan por estos trámites no entran a las arcas presupuestales del Ministerio de Transporte sino a un fondo común, a través de consignaciones que hacen los usuarios. Los trámites que se delegaron a los organismos de tránsito mediante la Resolución de 1888 de 1994 son distintos a los del cobro de los valores por las especies venales de que trata la Resolución acusada, toda vez que por ésta se cobran unos valores

con aplicación específica al Tesoro Nacional y con ocasión del trámite de unas actuaciones reservadas al Ministerio de Transporte y que, por ende, no efectúan los organismos de tránsito regionales de clase “A” de que trata la Resolución de delegación de funciones 01888 de 1994. Los valores se cobran con destino al Tesoro Nacional por especies venales que se tramitan ante las Direcciones Territoriales del Ministerio de Transporte. Los organismos de tránsito no dependen del Ministerio de Transporte, pues tienen orden municipal o departamental. Finalmente, solicita la acumulación de los procesos radicados 5986 y 6023, con base en el artículo 145 del C.C.A. modificado por la Ley 446 de 1998 - artículo 7º en concordancia con el artículo 157 del C.P.C, por tratar sobre pretensiones de igual tenor a las ventiladas en el sub lite.

III. PRUEBAS Fueron aportadas como tales los Conceptos Núms. 288 de 9 de febrero de 1995 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y 01527 de 5 de enero de 1995.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

IV. 1. La entidad demandada sostiene que la metodología para el recaudo de los valores de las especies venales y de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte aparece claramente definida por la Subdirección Administrativa del Ministerio de Transporte, y en la respuesta dada a la solicitud de la Secretaría de esta Sección ( folios 64 y ss del expediente) se determina lo que en relación con el trámite se ha hecho hasta el presente, por parte del Ministerio.

El cálculo y el recaudo de las especies venales se encuentran soportados, entre

otras normas, en los artículo 119 y 123 del Decreto Ley 2171 de 1992, 119 de la Resolución 001888 de 1994, 21 de la Ley 105 de 1993, y en la Comunicación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Subdirección Operativa de la Dirección del Tesoro Nacional - número SOP-392 de 31 de agosto de 2000. (Folios 84-86). Finalmente, cita las sentencias de esta Sección de 30 de Agosto de 2002Expedientes números 6023 y 5986.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante la Sala considera que el problema jurídico gira en torno a establecer si el Ministerio de Transporte tenía competencia para fijar el valor de los trámites que se adelanten ante el mismo y de algunas especies venales delegadas a las entidades regionales de tránsito, a que se refiere el acto acusado, o si, por el contrario, se invadió la órbita de competencia del legislador ordinario para la regulación de esa materia, así como verificar si la tasa y demás servicios venales corresponden a la recuperación de servicios o a un cobro doble indebido, como lo plantea la actora.

Al respecto, advierte que la función descrita en el artículo 21, numeral 15, del Decreto 101 de 2001 no ha sido delegada a ningún otro organismo diferente al Ministerio de Transporte, la cual estaba radicada en cabeza del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito -INTRAy con la supresión de ese establecimiento público, mediante el Decreto 2171 de 1992, que reestructuró a dicho Ministerio, sus

funciones fueron asignadas a este último, como se desprende del artículo 123 ib, las cuales fueron reiteradas por el citado artículo 21 del Decreto 101 de 2000. Asimismo, que la resolución cuestionada se dictó en ejercicio de las facultades legales y dentro de las funciones específicas de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre y Automotor y que “no debe perderse de vista que el Ministerio de Transporte es el máximo organismo asesor del Gobierno nacional en materia de tránsito y transportes, ejerce un control de tutela sobre los organismos regionales de esta especialidad…” Respecto al hecho de haber delegado en las entidades regionales sólo el ejercicio de la función a que se refiere el acto acusado, anota que “el Ministerio de Transporte a través de la Dirección de Transporte mencionada, delegó en los organismos de tránsito y transporte Clase “A”, la función de adquirir, elaborar, expedir y controlar las especie venales y de expedir la placa única nacional, de acuerdo con la facultad prevista en el parágrafo del artículo 35 del Decreto 2171 de 1992, no así la de recaudar las sumas de dinero recibidas por estos conceptos, las cuales deben ser remitidas al Ministerio, en razón de que no existe disposición legal que faculte a las autoridades de tránsito a recaudarlas para ser incluidas en el patrimonio del departamento, del municipio o del distrito. Considera que no se vulnera el artículo 249 de la Constitución Política por cuanto no se trata de imponer un recargo a los impuestos señalados en este precepto, ni tienen relación con los consagrados en el artículo 317 ibídem, sino de derechos que, deben

cubrir los usuarios de tránsito y transporte por trámites surtidos ante el Ministerio de Transporte. Igualmente, que no puede hablarse de un doble recaudo, porque uno de los aspectos que cuestiona la actora es el de no haber delegado el cobro sino únicamente el ejercicio de la función. La violación del artículo 338 de la C.P no prospera para el Agente del Ministerio Público, puesto que los servicios señalados en la resolución tienen fundamento en la Ley 105 de 1993artículo 21. Finalmente, en cuanto al artículo 14 de la Ley 589 de 1998, concluye que tampoco prospera el cargo, puesto que no consta en el expediente la celebración de los convenios a que se refiere esa disposición y en este caso, más que delegación de funciones, lo que se da es desconcentración de funciones, en la que el ente departamental, municipal o distrital del transporte cumple la función para hacerla más ágil, sin que por ello deje de ser nacional. Concluye diciendo que el Ministerio está facultado para fijar las tarifas por los servicios prestados por ese ente, y demás especies venales contenidas en el acto acusado, de donde su actuación se ajustó al marco constitucional y legal, como lo estableció esta Corporación al resolver un asunto similar al que es objeto de estudio, dentro de los procesos acumulados Nums. 6023 y 5986, de allí que a su juicio las pretensiones de la actora no tienen vocación de prosperar y solicita que así se declare en la sentencia. VI.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

VI. 1. El acto acusado Se trata de la Resolución Núm. 000188 de 19 de enero de 2001, expedida por el Ministro de Transporte “Por la cual se fijan los valores de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte y el de algunas especies venales delegadas a los organismos de tránsito y se deroga la Resolución Nº 000017 del 13 de enero de 2000”. Al efecto invocó sus facultades legales, en especial las conferidas en el artículo 59, numeral 3, de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 101 de

2000. El artículo primero señala el valor de especies venales y trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte, entre los cuales cabe mencionar, a manera de ejemplo, el certificado de movilización, formulario único nacional, licencia de conducción, cambio de servicio particular a público, entre otros. El artículo segundo dispone que el valor del formulario único nacional (FUN) será cancelado por el usuario, conjuntamente con el costo del trámite principal, sin que se permita su diligenciamiento y pago separadamente. El tercero, y último de sus artículos, establece que ella rige a partir de la fecha de su publicación y deroga varias disposiciones así como las que les sean contrarias. Sus considerandos son los siguientes: Que es función de la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte, asignar y recaudar el valor de las especies venales que no fueron delegadas en los organismos de tránsito, así como la asignación de rangos, series y nomenclatura de la delegada en dichos organismos, su adquisición,

elaboración y control de las mismas. Que se deben atender los trámites referentes a las especies venales que el Ministerio, a través de la citada Dirección y sus direcciones territoriales, suministra directamente al público. Que se hace necesario ajustar el valor de esos trámites, tanto al índice de inflación como a los costos financieros y administrativos que ellos generan, para lo cual se aproximarán las centenas a la unidad de mil de manera que cuando sea o exceda de quinientos pesos ( $ 500 ) se llevará su valor a la unidad de mil superior y cuando sea inferior de quinientos ( $ 500 ) se aproximará a la unidad de mil inferior. Atendiendo tales consideraciones, en especial la última, y los artículos reseñados, se deduce que realmente no se trata de fijar valores por primera vez ni hacer delegación alguna, sino que el objeto o contenido principal de dicho acto es ajustar valores ya establecidos relativos a trámites que se surten ante el Ministerio y de especies venales expedidas por la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte que no fueron delegadas en los organismos de tránsito. Sobre la asignación de rangos, series y nomenclatura de la delegada en dichos organismos, su adquisición, elaboración y control nada se dispuso en dicho acto, y la alusión que se hace a esos aspectos sólo es cuestión de consideraciones en cuanto a la función de la mencionada Dirección. Los valores para los trámites y especies delegadas ya habían sido señalados en la Resolución 0009 del 6 de enero de 1994, ratificada por la Resolución 01888 de 1994, por la cual se delega en los organismos de Tránsito y Transporte clase “A” del

orden Departamental, Distrital y Municipal, la función de adquirir, elaborar, expedir y controlar especies venales, y modificada por la Resolución 0004 del 6 de enero de 1999, expedida por el mismo organismo, todas en uso de las facultades conferidas por el Decreto 2171 de 1992.

VI. 2. Examen de los cargos

VI. 1. Los mismos giran en torno de una predicada inexistencia de facultad del Ministerio de Transporte para fijar tales valores por cuanto ella no se encuentra en las normas invocadas, y, por consiguiente, en una extralimitación de funciones de ese organismo ya que esa medida le corresponde al legislador por tratarse de la fijación de unas tasas. A ello se agrega la falta de un convenio para la delegación en las autoridades territoriales y de participación de éstas en los beneficios de lo que se recaude.

VI. 2. El punto de la facultad del Ministerio para adoptar los valores en comento fue resuelto por la Sala en la sentencia de 30 de agosto de 20021, citada por la parte demandada, en la cual, al examinar una demanda contra las resoluciones 00004 del 6 de enero de 1999, expedida por el Ministerio del Transporte y 001888 de 16 de junio de 1994, expedida por el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, concluyó que “La facultad del Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor llega hasta ‘Expedir la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, en coordinación con los organismos de tránsito y transporte pero no llega hasta la

fijación de los valores por ese concepto, luego, tampoco podría delegar una facultad que no tiene” y que “Es facultad directa del Ministerio de Transporte la determinación de los valores correspondientes a las especies venales, facultad que no se ha delegado en los organismos de tránsito y transporte, como equivocadamente lo ha entendido el demandante. La delegación hecha por el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte en los Organismos de Tránsito y Transporte Clase A, se restringe a los aspectos allí señalados que en ningún caso comprenden el señalamiento de las tarifas por la adquisición de especies venales”. (negrillas no son del texto ) De suerte que si al tenor de esa jurisprudencia el Ministerio de Transporte es quien tiene la facultad para determinar los valores aludidos, de suyo la tiene para ajustarlos o modificarlos, tal como lo ha hecho mediante el acto acusado, luego el cargo no tiene vocación de prosperar por cuanto con ello no ha incurrido en extralimitación de funciones ni invadido atribuciones propias del legislador. 1 Sentencia de 30 de agosto de 2002, expedientes acumulados Núm. 6023 y 5986, consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero.

VI. 3. En cuanto a la inexistencia del convenio para la delegación y de la participación de los entes territoriales en el producido de los valores cuyo recaudo le ha sido delegado no son circunstancias que proceda endilgarle al acto acusado y puedan afectar su validez, puesto que, como se precisó, su objeto se circunscribe a la actualización o ajuste de tales valores, y mediante el mismo no se hace

delegación alguna, luego esas acusaciones no guardan relación o pertinencia con las decisiones contenidas en el acto aquí impugnado. De otra parte, el argumento de un posible doble cobro por un mismo objeto, también es un tópico resuelto por la Sala, en la sentencia precitada, al señalar que “No se puede hablar de doble cobro por el mismo concepto puesto que, como se ha dicho, los valores correspondientes a las especies venales son los fijados por el Ministerio de Transporte y no por los Organismos de Transporte departamental, municipal o distrital”. En consecuencia, las autoridades departamentales y municipales no podrían fijar el cobro de esos mismos derechos, ya que, como se ha dicho, la competencia para tal efecto corresponde al Ministerio. Por consiguiente, la resolución cuestionada no se opone a las normas invocadas como violadas, de donde han de negarse las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA NIEGANSE las pretensiones de la demanda. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de seis (6) de febrero de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO