CE-11001-03-24-000-2001-00200-01(7178)-2003

DEPOSITOS FRANCOS - Requisitos de homologación de inscripción y habilitación / HOMOLOGACION DE REQUISITOS DE DEPOSITOS FRANCOS - Vigencia de la habilitación: 5 años Los actos acusados homologaron los requisitos de la inscripción o habilitación del Depósito Franco y de la Bodega de la actora por el término de cinco años, y dispusieron que dentro de los tres meses anteriores al vencimiento de dicho término aquélla debería solicitar la renovación. Considera la actora que la Administración desconoció los derechos adquiridos para funcionar como Depósito Franco y Bodega mediante las Resoluciones 244 y 52 de 1973, las cuales le otorgaron en forma indefinida la licencia en tal sentido, pues, a su juicio, aquélla debió obtener su consentimiento expreso y escrito para limitar dicha habilitación a un término de cinco (5) años. El Diccionario de la Real Academia Española define el concepto de homologar como, “Equiparar, poner en relación de igualdad dos cosas”, lo cual significa que si por mandato del artículo 568 del Decreto 2685 de 1999, reglamentario de las Leyes Marco 6ª de 1971 y 7ª de 1991 (que regulan los aranceles, tarifas, régimen de aduanas y el comercio exterior), todos los titulares de habilitaciones otorgadas antes de su vigencia tenían la obligación legal de hacer el trámite de homologación para cumplir los requisitos señalados en dicho Decreto, ello se traduce en que tales habilitaciones debían sujetarse o adecuarse a los nuevos requisitos o condiciones señalados, pues, precisamente, ese es el

objeto de la homologación. Como quiera que una de las condiciones previstas en el Decreto 2685 de 1999 es la de establecer un término límite para la habilitación, que, como ya se vio, para los Depósitos Francos es de cinco años, susceptible de ser renovado de acuerdo con lo prescrito en el artículo 84, ibídem, a juicio de la Sala no puede afirmarse que la Administración se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, o que revocó un acto de carácter particular y concreto, pues lo que en realidad hizo fue aplicar una norma que le imponía el deber señalado. DERECHOS ADQUIRIDOS POR HABILITACION DE DEPOSITO FRANCOInexistencia ante nueva regulación que garantiza el control aduanero / DEPOSITOS FRANCOS - No hay derechos adquiridos por habilitación anterior de carácter indefinido ante nueva regulación Tal y como lo sostuvo esta Sección en sentencia de 27 de febrero de dos mil tres (2003), Consejero Ponente, Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, exp. 7100, “...el hecho de que para la época en que se autorizó a la actora el Depósito Franco y la bodega 10 del mismo la normatividad vigente hubiera previsto un término indefinido para la habilitación, en manera alguna constituye un derecho adquirido para que con posterioridad y con apoyo también en normas vigentes no se puedan exigir requisitos diferentes, acordes con las necesidades del momento, máxime tratándose de una actividad como la que le corresponde desarrollar a los titulares de depósitos aduaneros habilitados, propia de la administración aduanera

(almacenamiento y custodia de mercancías, recibo de declaraciones de importación, verificación de documentos, etc.), que la ley ha permitido trasladar a los particulares. De ahí que deba ser rigurosa en el establecimiento de exigencias que garanticen un adecuado control aduanero y el cumplimiento de los principios que orientan dicha actividad”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-0324-000-2001-00200-01(7178)

Actor: IMPORTACIONES EL DORADO S.A.

Demandado: ADMINISTRADOR ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS DEL

AEROPUERTO EL DORADO Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por IMPORTACIONES EL DORADO S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.

1. LA DEMANDA Mediante el trámite del proceso ordinario, la parte actora solicita que se acceda a las siguientes 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare la nulidad de la expresión “por el término de cinco (5) años contados” contenida en los artículos PRIMERO y SEGUNDO y la totalidad del artículo NOVENO de la Resolución núm. 94 de 26 de febrero de 2001,

“Por la cual se homologan los requisitos de la Inscripción o Habilitación de un Depósito Franco a la Sociedad IMPORTACIONES EL DORADO S.A., ubicado en el local No. 12 (2263) y se habilita la bodega No. 12A del Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá D.C.”, expedida por el Administrador Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado. 1.1.2. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado, no podía, sin la autorización expresa y escrita del titular del derecho, limitar en el tiempo la licencia de carácter indefinido otorgada a la actora mediante Resoluciones núms. 244 de 28 de febrero y 52 de 28 de marzo, ambas de 1973, que crearon, a favor de la demandante, una situación jurídica de carácter particular y concreto y un derecho adquirido y consolidado, al cual no ha renunciado ni expresa ni tácitamente. 1.1.3. Que se condene a la entidad demandada a pagar los gastos y costas del proceso. 1.2. Los hechos de la demanda Los hechos que cita la parte actora como fundamento de sus pretensiones son, en forma resumida, los siguientes: 1º. Mediante la Resolución 244 de 28 de febrero de 1973 la Dirección General de Aduanas concedió a la actora licencia para establecer un

almacén In Bond en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá. 2º. A través de la Resolución 52 de 28 de marzo de 1973 la Administración de la Aduana Interior de Bogotá reglamentó el funcionamiento del almacén In Bond de que trata el acto a que se aludió en el numeral anterior. 3º. Las resoluciones citadas no contemplan en su parte resolutiva, que es la vinculante para las partes involucradas en el acto administrativo, un término de duración de la licencia allí concedida, por lo cual se creó una situación jurídica de carácter particular y concreto a favor de la actora, consistente en la explotación indefinida del Depósito Franco autorizado por aquéllas. 4º. El artículo 568 del Decreto 2685 de 1999, con vigencia a partir del 1º de julio de 2000, estableció la obligación de efectuar el trámite de homologación de requisitos para efectos de las autorizaciones, reconocimiento, inscripciones o habilitaciones, el cual fue reglamentado por el artículo 539 de la Resolución 4240 de 2 de junio de 2000 de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales. 5º. En cumplimiento de lo anterior, el representante legal de la actora solicitó ante la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá D.C. la homologación de los requisitos del Depósito Franco a su nombre, la cual fue resuelta mediante el acto acusado, que desconoció y revocó la situación jurídica particular y concreta reconocida en las Resoluciones 244 y 52 de marzo de 1973.

6º. Como en la Resolución que se acusa se dijo que contra la misma sólo procedía el recurso de reposición, el cual no es obligatorio de conformidad con el inciso final del artículo 51 del C.C.A., la demandante estaba en libertad de acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa. 1.3. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación. La demandante considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 6o, 5 y 123 de la Constitución Política; 73 del C.C.A.; 568 del Decreto 2685 de 1999; y 539 de la Resolución 4240 de 2000, estructurando para el efecto las siguientes censuras: La autoridad administrativa que profirió el acto acusado incurrió en una extralimitación de funciones al expedirlo, por cuanto revocó unos actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, desconociendo así un derecho adquirido y consolidado a favor de la actora, pues un elemento de la licencia son sus requisitos, y otro muy diferente es el término de duración, de manera que cumplido el primer elemento no se debe afectar el segundo. A la demandante se le concedió su licencia por término indefinido, es decir, sin límite en el tiempo, y el acto acusado se pronunció más allá de lo pedido, pues sólo debió hacerlo respecto de los nuevos requisitos exigidos para el uso de la licencia. Los artículos 568 del Decreto 2685 de 1999 y 539 de la Resolución 4240 de 2000 corresponden a la homologación de requisitos para

efectos de las autorizaciones, reconocimientos, inscripciones o habilitaciones. Sin embargo, la DIAN desconoció el significado de la homologación, que, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, traduce “Confirmar, corroborar, reconocer de modo oficial o privado la conformidad de algo con las características fijadas de antemano”, ya que se apartó del deber que le otorga la norma para convalidar la licencia a la actora bajo los nuevos requisitos, en una flagrante e indebida aplicación de la misma.

II. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA 1.- El apoderado de la Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, expuso como argumentos de su defensa, los siguientes: El desarrollo de la actividad comercial y de la infraestructura económica nacional frente a la internacional exige por parte del estado colombiano crear las políticas de cambio en la actividad económica tanto para él como para sus asociados al asumir los nuevos retos de la modernización que le exigen modificaciones y cambios sustanciales en todos los niveles, para lograr la modernización del Estado y estar acorde con el mundo.

Fue así como al revisar la legislación aduanera, fue necesario hacerle los ajustes necesarios para empalmarla con los retos de los sistemas aduaneros y del comercio mundial. Realizado este estudio, se llegó a la conclusión de que se debían unificar criterios como los de actualizar los mecanismos y procedimientos que hicieran más expedita la labor aduanera, así como la de los diferentes auxiliares aduaneros para llevar a cabo los respectivos controles fiscales por parte de la DIAN, que impidan un desbordamiento del marco legal. Se expidió,

entonces, el Decreto 2685 de 1999, mediante el cual se elaboró un marco normativo ajustado a las necesidades nacionales para poder competir con el desarrollo mundial. Los depósitos francos que han funcionado por espacio de dos décadas o más están en la obligación de ajustarse a los requisitos exigidos en la legislación aduanera para garantizar un debido lineamiento tanto en las políticas de Estado como en su correspondiente aplicación, y garantizar un óptimo servicio a los diferentes usuarios tanto nacionales como internacionales. El funcionario que expidió el acto no hizo más que dar aplicación a la ley (Decreto 2685 de 1999 y Resolución 4240 de 2000). Además, es importante resaltar que en el campo administrativo no se presenta la figura de los derechos adquiridos. De otra parte, no es que el Estado impida la continuidad del ejercicio de la función que desarrollan los depósitos, sino que la sujeta a requisitos, uno de los cuales, el que se discute, establece un plazo de duración, durante cuya vigencia la Administración verificará si en efecto el particular cumple con la exigencias legales, incluida la del término señalado. Excepción La apoderada de la parte actora propone la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, pues en la resolución que se acusa se le indicó que contra la misma procedía el recurso de reposición, pues la importancia del agotamiento de la vía gubernativa radica en que se le permite a los administrados el control jurídico de la actuación de la Administración cuando consideren que con ella el Estado ha infringido el orden jurídico al que debe estar sometido para el ejercicio de la misma y, por ende, les ha causado un perjuicio.

Como se le indicó que sólo procedía el recurso de reposición, por ser único, su interposición se constituye en un requisito obligatorio para el agotamiento de la vía gubernativa y, al no hacerlo, la consecuencia es la imposibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para debatir la legalidad del acto. III.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación es partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda, dado que los derechos o situaciones de carácter particular y concreto originados en el derecho aduanero y en sus singulares regulaciones, por su carácter de orden público, no son definitivos y mucho menos absolutos, de donde no pueden ser considerados en manera alguna como derechos adquiridos en los términos y sentido a los que se refiere el artículo 58 de la Constitución Política. La Resolución que se acusa no revocó en manera alguna los actos contenidos en las Resoluciones 244 y 52 e 1973, pues lo que hizo fue acoplar las actividades aduaneras autorizadas a las disposiciones del Estatuto Aduanero contenido en el decreto 2685 de 1999 y de la Resolución 4240 de 2000 de la DIAN, a través de la homologación de los requisitos de inscripción o habilitación de la bodega número 12 A que ocupaba para el almacenamiento de mercancías bajo el control aduanero como depósito franco, en cumplimiento de lo claramente señalado en el artículo 568 del citado decreto, que imponía tal obligación a todos los titulares de autorizaciones, inscripciones o habilitaciones vigentes al momento de entrar a regir la nueva regulación aduanera contenida en

dicho estatuto. De esta manera, la licencia concedida a la actora no perdió vigencia, sino que se limitó en el tiempo, como era de esperarse, para efectos de cumplimiento y control en su desarrollo, y al no constituir su ejercicio un derecho adquirido, así lo hubiese ejercido por muchos años, no necesitaba la DIAN del consentimiento expreso y escrito de su titular para imponer tales limitaciones en cumplimiento de las nuevas orientaciones de carácter aduanero. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Frente a la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, la Sala, en acuerdo con lo señalado por la actora en su demanda, observa que como en el acto acusado se dijo que contra el mismo sólo procedía el recurso de reposición, su interposición no era obligatoria a la luz del inciso final del artículo 51 del C.C.A., luego dicha excepción es desestimada. El contenido de los artículos que se demandan, cuyas apartes se resaltan, y que hacen parte de la Resolución 94 de 26 de febrero de 2001, expedida por el Administrador Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es como sigue: “ARTÍCULO PRIMERO: Homologar los requisitos de la inscripción o habilitación del Depósito Franco de la Sociedad Importaciones El Dorado S.A., ubicado en el local No. 12 (2263) del Aeropuerto Internacional el Dorado, por el término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo, según las áreas y linderos establecidos en la parte del considerando de la presente

Resolución, para el manejo y almacenamiento exclusivo de mercancías en los términos establecidos en el Decreto 26885/99 y Resolución 4240/00. “ARTÍCULO SEGUNDO: Habilitar por el término de cinco años contados a partir de la ejecutoria de la presente resolución, la Bodega No 12 A de la Sociedad Importaciones El Dorado S.A., ubicada en el Muelle Internacional (costado sur), del Aeropuerto internacional el Dorado, según las áreas y linderos establecidos en la parte del considerando del presente acto, para el almacenamiento de mercancías bajo el control aduanero como Depósito Franco”. “ARTÍCULO NOVENO: Advertir que la Sociedad Importaciones El Dorado S.A., deberá solicitar la renovación del Deposito Franco con tres (3) meses de anticipación al vencimiento del período otorgado en el artículo primero de la parte resolutiva de la presente providencia, cumpliendo para el efecto los requisitos exigidos. Si la solicitud de renovación no se formula en la oportunidad y condiciones antes señaladas quedará sin efecto la autorización, a partir de la fecha en que expire su vigencia, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare”. Como se advierte, los actos acusados homologaron los requisitos de la inscripción o habilitación del Depósito Franco y de la Bodega de la actora por el término de cinco años, y dispusieron que dentro de los tres meses anteriores al vencimiento de dicho término aquélla debería solicitar la renovación. Considera la actora que la Administración desconoció los derechos adquiridos para funcionar como Depósito Franco y Bodega mediante las

Resoluciones 244 y 52 de 1973, las cuales le otorgaron en forma indefinida la licencia en tal sentido, pues, a su juicio, aquélla debió obtener su consentimiento expreso y escrito para limitar dicha habilitación a un término de cinco (5) años. El artículo 568 del Decreto 2685 de 1999, prevé: “Homologación de requisitos para efectos de las autorizaciones, reconocimientos, inscripciones o habilitaciones. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de este Decreto, todos los titulares de las autorizaciones, reconocimientos, inscripciones o habilitaciones que se encuentren vigentes en la mencionada fecha, deberán hacer el trámite de habilitación para efecto del cumplimiento de los requisitos aquí previstos para cada caso”. A su turno, el artículo 77, ibídem, establece: “Las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones que conceda la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tendrán las siguientes vigencias: “g) La habilitación de depósitos francos, cuya vigencia será de cinco (5) años”. Es cierto, como lo afirma la actora, que mediante las Resoluciones 244 y 52 de 1973 se le concedió licencia para el funcionamiento de un almacén In Bond, y que en el texto de la misma nada se dijo sobre la duración de la misma. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en cumplimiento del artículo 568 del Decreto 2685 de 1999 la actora solicitó la homologación de los requisitos del Depósito Franco a su nombre, solicitud en virtud de la cual se expidió el acto acusado.

El Diccionario de la Real Academia Española define el concepto de homologar como, “Equiparar, poner en relación de igualdad dos cosas”, lo cual significa que si por mandato del artículo 568 del Decreto 2685 de 1999, reglamentario de las Leyes Marco 6ª de 1971 y 7ª de 1991 (que regulan los aranceles, tarifas, régimen de aduanas y el comercio exterior), todos los titulares de habilitaciones otorgadas antes de su vigencia tenían la obligación legal de hacer el trámite de homologación para cumplir los requisitos señalados en dicho Decreto, ello se traduce en que tales habilitaciones debían sujetarse o adecuarse a los nuevos requisitos o condiciones señalados, pues, precisamente, ese es el objeto de la homologación. Como quiera que una de las condiciones previstas en el Decreto 2685 de 1999 es la de establecer un término límite para la habilitación, que, como ya se vio, para los Depósitos Francos es de cinco años, susceptible de ser renovado de acuerdo con lo prescrito en el artículo 84, ibídem, a juicio de la Sala no puede afirmarse que la Administración se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, o que revocó un acto de carácter particular y concreto, pues lo que en realidad hizo fue aplicar una norma que le imponía el deber señalado. Además, tal y como lo sostuvo esta Sección en sentencia de 27 de febrero de dos mil tres (2003), Consejero Ponente, Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, exp. núm 7100, actor, Exportaciones El

Dorado Ltda., “...el hecho de que para la época en que se autorizó a la actora el Depósito Franco y la bodega 10 del mismo la normatividad vigente hubiera previsto un término indefinido para la habilitación, en manera alguna constituye un derecho adquirido para que con posterioridad y con apoyo también en normas vigentes no se puedan exigir requisitos diferentes, acordes con las necesidades del momento, máxime tratándose de una actividad como la que le corresponde desarrollar a los titulares de depósitos aduaneros habilitados, propia de la administración aduanera (almacenamiento y custodia de mercancías, recibo de declaraciones de importación, verificación de documentos, etc.), que la ley ha permitido trasladar a los particulares. De ahí que deba ser rigurosa en el establecimiento de exigencias que garanticen un adecuado control aduanero y el cumplimiento de los principios que orientan dicha actividad”. Concluye la Sala que la presunción de legalidad del acto acusado no logró ser desvirtuada, razón por la cual se desestimarán las pretensiones formuladas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO.- DECLÁRASE no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa.. SEGUNDO.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y

CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 17 de julio del 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO