CE-11001-03-24-000-2001-00201-01-2004

RECURSO DE REPOSICION EN MATERIA ADUANERA - No es obligatorio por aplicación del C.C.A La entidad demandada se limitó a aducir que el recurso de reposición es resuelto por un funcionario jerárquicamente superior del que expide actos como el acusado; empero no señaló en el proceso la existencia de norma especial que en materia aduanera le de al recurso de reposición el mismo alcance del recurso de apelación o que disponga que aquel tiene el carácter de obligatorio y que, por lo mismo, agota vía gubernativa. De tal manera que es menester dar aplicación al artículo 1º, inciso 2º del C.C.A., conforme al cual en lo no previsto en las normas especiales se aplicarán las normas de la primera parte de dicho Código; y como según el artículo 51, inciso final, ibídem, el recurso de reposición no es obligatorio, no puede alegarse indebido agotamiento de la vía gubernativa. DEPOSITOS FRANCOS - Vigencia de 5 años de la habilitación o autorización / HOMOLOGACION DE DEPOSITOS FRANCOS - Objeto Al analizar en forma coordinada y armónica las disposiciones transcritas, deduce la Sala que el término definido de cinco años de vigencia de las autorizaciones o habilitaciones, en este caso para depósitos francos, constituye un requisito al que se refiere el artículo 568, al cual deben sujetarse las autorizaciones o habilitaciones, mediante el trámite de la solicitud de homologación. Entiende la Sala que el alcance de la homologación es adecuar la autorización o habilitación a los nuevos requisitos exigidos por la ley. Conforme al artículo 63 del Decreto 2685

de 1999, los Depósitos Francos son lugares habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para el almacenamiento, exhibición y venta a viajeros al exterior de mercancías “en los términos establecidos en el presente Decreto”. De tal manera que la Resolución acusada no hace más que dar aplicación al mandato legal que dispone un término definido de cinco años de vigencia para las autorizaciones o habilitaciones de los depósitos francos. PERMISOS, LICENCIAS O AUTORIZACIONES - Son actos provisionales sujetos al interés público y a los cambios normativos / ACTOS PROVISIONALES - Lo son los permisos, licencias y autorizaciones: no generan derechos adquiridos Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en torno al carácter no definitivo ni absoluto de los términos en que se conceden los permisos o licencias, dado el interés público involucrado en su objeto, lo que descarta que frente a ellos puedan predicarse derechos adquiridos. Es así como en sentencia de 2 de diciembre de 1999 (Expediente núm. 5692, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), se reiteró: “Los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares, son actos provisionales, subordinados al interés público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico respectivo, cuyas disposiciones, por ser de índole policiva, revisten el mismo carácter, como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto es, las relativas al uso del suelo y desarrollo urbanístico. Quiere decir ello que los derechos o situaciones jurídicas particulares nacidos de la aplicación del derecho

policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de allí que como lo ha sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-0324-000-2001-00201-01

Actor: MARIA MERCEDES JARAMILLO GORI

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Referencia: ACCION DE NULIDAD La señora MARÍA MERCEDES JARAMILLO GORI, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener las siguientes declaraciones: 1ª. Que es nula la expresión “por el término de (5) años, contados” contenida en los artículos 1° y 2°, y la totalidad del artículo 10o de la Resolución núm. 088 de 19 de febrero de 2001, “por la cual se Homologan los Requisitos de la Inscripción o Habilitación de un Depósito Franco a la señora MARÍA MERCEDES JARAMILLO GORI (IN BOND MAJA), ubicado en el local No. 15 (2260) y se habilita la Bodega

No. L-13 del Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá D.C.”, expedida por la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de

Bogotá. 2ª: Que como consecuencia de lo anterior se declare que la demandada no podía limitar en el tiempo, sin la autorización expresa y escrita del titular del derecho, la licencia de funcionamiento del depósito franco de carácter indefinido otorgada a la actora mediante la Resolución núm. 00765 de 1974. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones la actora adujo que los actos acusados violan los artículos 6o, 58 y 123 de la Constitución Política, el inciso 1° del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 568 del Decreto Reglamentario 2685 de 1999 y el 539 de la Resolución 4240 de 2000, en esencia, por lo siguiente: -. Sostiene que por medio de la Resolución 088 de 2001, que resuelve la solicitud elevada por la actora, relativa a la homologación de los nuevos requisitos exigidos para obtener licencia de funcionamiento del Depósito Franco, la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá incurrió en una extralimitación de sus funciones, por cuanto los artículos 568 del Decreto 2685 de 1999 y 539 de la Resolución Reglamentaria 4240 de 2000, que ordenan y reglamentan el trámite de homologación de los nuevos requisitos que deben cumplir los titulares de las autorizaciones, reconocimientos, inscripciones o habilitaciones de un depósito franco vigente en la mencionada fecha, solo la autorizan para exigir la homologación de los nuevos requisitos, pero no para limitar a un término de 5 años, la vigencia de la licencia concedida en forma indefinida a la actora por la Resolución

0765 de 1974; ni para exigir la renovación de dicha licencia con tres meses de anticipación al vencimiento del período otorgado. -.Señala que la entidad demandada desconoció un derecho adquirido y consolidado de la actora, al revocar por medio del acto acusado, sin su consentimiento expreso y escrito, la Resolución 00765 de 1974, que creó en su favor una situación jurídica de carácter particular y concreto como es el otorgamiento de la licencia de funcionamiento de un depósito franco por tiempo indefinido. -.Expresa que según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, homologar significa: “confirmar, corroborar, reconocer de modo oficial o privado la conformidad de algo con las características fijadas de antemano”; y colige que es claro que lo que disponen los artículos 568 del Decreto 2685 de 1999 y 539 de la Resolución Reglamentaria 4240 de 2000, es solo el cumplimiento de los nuevos requisitos exigidos por dichas normas por parte de los titulares de licencias o autorizaciones de depósitos francos, para que una vez satisfechos se continúe con el uso y goce de la licencia en los términos originales en que fue concedida, que en el caso concreto es a término indefinido, sin que pueda ahora limitarse en el tiempo, pues nada autoriza para que reunidos los nuevos requisitos se modifique el término de su duración, ya que un elemento de la licencia son sus requisitos y otro muy diferente el término de su vigencia. Que cumplido el primer elemento no se debe afectar el segundo. -.Afirma que todo lo anterior evidencia que en el presente caso se está frente a una

clara violación de la ley por parte de los servidores públicos que expidieron el acto, en la medida en que el mismo fue proferido sin el lleno de los requisitos legales, y en contravención de los artículos 6o y 58 de la Constitución Política. -.Alude a que del contenido de la Resolución 00765 de 1974 se observa que la licencia concedida a la actora desde hace 30 años, no estaba sujeta a ningún límite de tiempo, sino únicamente al cumplimiento de los requisitos previstos en la normatividad vigente al momento de su expedición y a los que contemplara o contemple aquella que la modifique, como son los previstos en los artículos 568 del Decreto 2685 de 1999 y 539 de la Resolución 4240 de 2000, que no hacen referencia alguna a la vigencia de la licencia expedida con amparo en las normas anteriores. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario de única instancia, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Que el hecho de que inicialmente se haya otorgado un término indefinido a los depósitos francos para almacenar mercancías que ingresen al territorio nacional, no significa que una vez otorgada la licencia para su funcionamiento, ésta sea de carácter vitalicio como lo afirma la demandante, pues no puede pensarse que una

vez otorgada por la autoridad aduanera la licencia de funcionamiento de un depósito franco por un término indefinido, ésta pierde su competencia para modificarlo. Aduce que la Resolución demandada al fijar en el artículo 3° de su parte resolutiva un término de tres meses para hacer los ajustes necesarios para adquirir el derecho a continuar con el depósito, evidencia que dicho acto no está ignorando ni desconociendo el derecho que desde 1974 ha tenido la demandante, sino que simplemente está disponiendo el cumplimiento de los requisitos que la ley ha establecido para su continuación, como es el de someterse a un plazo o término de duración, pues es claro que si la legislación aduanera modifica los requisitos exigidos para los depósitos francos, quienes hayan sido habilitados para tal efecto deben por mandato legal ajustarse a los nuevos requisitos exigidos si desean continuar con dicha actividad. Sostiene que la licencia de funcionamiento del depósito franco es una autorización otorgada por la Administración, que puede desaparecer ya sea por efectos de la ley o por el incumplimiento de los nuevos requisitos establecidos para tal efecto. Alega que la entidad demandada no viola en ningún momento el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que fue la demandante quien acudió a esta entidad a solicitar la homologación de inscripción y habilitación del depósito franco a ella perteneciente, cuya respuesta en ningún momento revocó la Resolución 0765 de 1974, sino que simplemente dispuso la realización de los ajustes legales establecidos en la norma aduanera vigente para el caso en concreto, sin impedir que una vez cumplidos se continúe con la actividad.

Sostiene que la Administración no tiene por qué solicitar la autorización a la demandante para aplicar los nuevos requisitos establecidos por las nuevas normas aduaneras para las licencias de funcionamiento de los depósitos francos, como es el de la fijación de un término legal. Plantea que mal puede la demandante afirmar que se le ha vulnerado un derecho adquirido, cuando en materia administrativa éstos no operan, y cuando el derecho que la actora alega tener consolidado depende de las políticas y directrices que el Estado establezca para el funcionamiento de los depósitos francos. Puntualiza que en el presente caso no se está frente a normas civiles sino de carácter administrativo, lo que supone una necesaria prevalencia de la normas de carácter social y económico, puesto que no solo están en juego intereses privados sino también colectivos, como el relativo a la garantía del correcto servicio en razón del control que hoy exige el Estado. Asevera que en ningún momento el funcionario que expidió el acto acusado se excedió o extralimitó en el ejercicio de sus funciones, pues este tiene como fundamento los parámetros legales establecidos en el Decreto 2685 de 2000 y la Resolución 4240 de 2001, que lo facultan para ello. Propone la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, pues, en su opinión la actora ha debido exponer su inconformidad ante la Administración a través del recurso previsto por la ley, dándole de esta forma la oportunidad a la Administración de revisar su decisión a través del funcionario competente para hacerlo, que a diferencia de lo que se piensa, no es el mismo que profirió el acto

sino su superior inmediato, que para el caso en concreto es el Director General. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda, en esencia, por lo siguiente: Aduce que el Consejo de Estado ha venido sosteniendo que los actos administrativos mediante los cuales la Administración confiere licencias, permisos, autorizaciones o similares, en cuanto a su naturaleza y contenido, no son de carácter definitivo sino provisional, así como tampoco son de orden general, sino particular y concreto, sin efectos indefinidos o ilimitados en el tiempo, sino definidos y limitados conforme a sus propios objetivos, hallándose subordinados al interés público, a los cambios económicos–sociales y a los ordenamientos jurídicos que los rigen. Expresa que los derechos o situaciones de carácter particular y concreto originados en el derecho aduanero y en sus singulares regulaciones, por su carácter de orden público, no son definitivos y mucho menos absolutos, razón por la cual no pueden ser considerados de ninguna manera como derechos adquiridos en el sentido al que hace referencia el artículo 58 de la Constitución Política, puesto que dicho principio no tiene aplicación ni funcionamiento en materia administrativa. Estima que la Resolución demandada en manera alguna revocó el acto contenido en la Resolución 00765 de 1974, sino que simplemente acopló las actividades aduaneras autorizadas a las disposiciones del nuevo Estatuto Aduanero contenido en el Decreto 2685 de 1999 y la Resolución 4240 de 2000 de la DIAN, en cumplimiento de lo señalado por el artículo 568 del citado Decreto, con miras a

impedir el desbordamiento del marco legal por parte de las sociedades o personas habilitadas o autorizadas, en el desarrollo de sus actividades, a través de los respectivos controles fiscales que éstas demandan por parte de la DIAN, a fin de garantizar las debidas políticas estatales y la optimización de los servicios a los diferentes usuarios nacionales o extranjeros, lo cual no se consigue sin el ajuste obligatorio de los interesados a las nuevas exigencias de la legislación aduanera. Aclara que de lo anterior se desprende que la licencia concedida a la demandante no perdió vigencia en ningún momento, sino que solo se limitó en el tiempo para efectos de vigilancia en su cumplimiento y control en su desarrollo. Plantea que al no constituir la licencia de funcionamiento del depósito franco un derecho adquirido para la actora, aún cuando la ejerció por muchos años, la entidad demandada no necesitaba el consentimiento expreso y escrito de su titular para imponer las limitaciones cuestionadas en cumplimiento de las nuevas orientaciones y regulaciones de carácter aduanero. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La entidad demandada se limitó a aducir que el recurso de reposición es resuelto por un funcionario jerárquicamente superior del que expide actos como el acusado; empero no señaló en el proceso la existencia de norma especial que en materia aduanera le de al recurso de reposición el mismo alcance del recurso de apelación o que disponga que aquel tiene el carácter de obligatorio y que, por lo mismo, agota vía gubernativa. De tal manera que es menester dar aplicación al artículo 1º, inciso 2º del C.C.A.,

conforme al cual en lo no previsto en las normas especiales se aplicarán las normas de la primera parte de dicho Código; y como según el artículo 51, inciso final, ibídem, el recurso de reposición no es obligatorio, no puede alegarse indebido agotamiento de la vía gubernativa. El acto acusado homologó los requisitos de la inscripción o habilitación del Deposito Franco cuya titular es la actora, ubicado en el Local 15 del Aeropuerto Internacional el Dorado de Bogotá. La inconformidad de la actora radica en que tal acto dispuso la homologación por un término de cinco años, cuando la habilitación que le fue dada mediante Resolución 00765 de 29 de julio de 1974, es por término indefinido. Al respecto, observa la Sala lo siguiente: El artículo 568 del Decreto 2685 de 1999 “ Por el cual se modifica la legislación aduanera”, prevé: “Homologación de requisitos para efectos de las autorizaciones, reconocimientos, inscripciones o habilitaciones. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de este Decreto, todos los titulares de las autorizaciones, reconocimientos, inscripciones o habilitaciones que se encuentren vigentes en la mencionada fecha, deberán hacer el trámite de homologación para efecto del cumplimiento de los requisitos aquí previstos para cada caso”. El artículo 77, literal g), ibídem, prevé que las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones que conceda la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para Depósitos Francos, tendrán una vigencia de cinco años. El artículo 84, ibídem, prevé la renovación de las autorizaciones o habilitaciones,

previa solicitud presentada tres meses antes de la expiración de la vigencia, previo el lleno de los requisitos exigidos para tal efecto. El artículo 539 de la Resolución 4240 de 2000 “por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”, expedida por la Directora General de Impuestos y Aduanas Nacionales, establece: “Para efectos de lo dispuesto en el artículo 568 del Decreto 2685 de 1999, todos los usuarios y auxiliares de la función pública aduanera, con autorización, reconocimiento, inscripción o habilitación vigente a 31 de diciembre de 2000, otorgado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberán solicitar su homologación, a más tardar el 1º de noviembre de 2000..”. Al analizar en forma coordinada y armónica las disposiciones transcritas, deduce la Sala que el término definido de cinco años de vigencia de las autorizaciones o habilitaciones, en este caso para depósitos francos, constituye un requisito al que se refiere el artículo 568, al cual deben sujetarse las autorizaciones o habilitaciones, mediante el trámite de la solicitud de homologación. Entiende la Sala que el alcance de la homologación es adecuar la autorización o habilitación a los nuevos requisitos exigidos por la ley. Conforme al artículo 63 del Decreto 2685 de 1999, los Depósitos Francos son lugares habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para el almacenamiento, exhibición y venta a viajeros al exterior de mercancías “en los términos establecidos en el presente Decreto”. De tal manera que la Resolución acusada no hace más que dar aplicación al

mandato legal que dispone un término definido de cinco años de vigencia para las autorizaciones o habilitaciones de los depósitos francos. De otra parte, cabe advertir que, conforme lo observó la señora Agente del Ministerio Público, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en torno al carácter no definitivo ni absoluto de los términos en que se conceden los permisos o licencias, dado el interés público involucrado en su objeto, lo que descarta que frente a ellos puedan predicarse derechos adquiridos. Es así como en sentencia de 2 de diciembre de 1999 (Expediente núm. 5692, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), se reiteró: “Los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares, son actos provisionales, subordinados al interés público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico respectivo, cuyas disposiciones, por ser de índole policiva, revisten el mismo carácter, como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto es, las relativas al uso del suelo y desarrollo urbanístico. Quiere decir ello que los derechos o situaciones jurídicas particulares nacidos de la aplicación del derecho policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de allí que como lo ha sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos”. Consecuente con lo anterior, debe la Sala denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la Ley, F A L L A : NO PROSPERA la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de septiembre de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO