CE-11001-03-24-000-2001-00202-01(7180)-2004

DEPOSITO FRANCO - Habilitación sólo por el término de cinco años / HABILITACION DE DEPOSITO FRANCO - Término de cinco años a partir del Decreto 2685 de 1999 / DERECHOS ADQUIRIDOS - No los constituye la habilitación indefinida de depósito franco prevista en normas derogadas Según la actora, la Administración desconoció los derechos adquiridos para funcionar como Depósito Franco y Bodega en virtud de las Resoluciones 563 de 12 de diciembre de 1973 y 2632 de 7 de mayo de 1996, que, a su juicio, le otorgaron en forma indefinida la licencia, razón por la cual, para limitar dicha habilitación a un término de cinco (5) años, debió obtenerse su consentimiento expreso y escrito. Como quiera que una de las condiciones previstas en el Decreto 2685 de 1999 es la de establecer un término límite para la habilitación, que, como ya se vio, para los Depósitos Francos es de cinco años, susceptible de ser renovado de acuerdo con lo prescrito en el artículo 84, ibídem, a juicio de la Sala no puede afirmarse que la Administración se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, o que revocó un acto de carácter particular y concreto, pues lo que en realidad hizo fue aplicar una norma que le imponía el deber señalado. Además, tal y como lo sostuvo esta Sección, «...el hecho de que para la época en que se autorizó a la actora el Depósito Franco y la bodega 10 del mismo la normatividad vigente hubiera previsto un término indefinido para la habilitación, en manera alguna constituye un derecho adquirido para que con posterioridad y con apoyo

también en normas vigentes no se puedan exigir requisitos diferentes, acordes con las necesidades del momento, máxime tratándose de una actividad como la que le corresponde desarrollar a los titulares de depósitos aduaneros habilitados, propia de la administración aduanera (almacenamiento y custodia de mercancías, recibo de declaraciones de importación, verificación de documentos, etc.), que la ley ha permitido trasladar a los particulares. De ahí que deba ser rigurosa en el establecimiento de exigencias que garanticen un adecuado control aduanero y el cumplimiento de los principios que orientan dicha actividad.»

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00202-01(7180)

Actor: IN BOND DAVID’S S.A

Demandado: ADMINISTRADOR ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS DEL

AEROPUERTO EL DORADO DE BOGOTÁ D.C Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide en única instancia la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió IN BOND DAVID’S S.A. contra los artículos 1º, 2º y 9º de la Resolución 86 de 19 de febrero de 2001, “por la cual se homologan los requisitos de la inscripción o habilitación del depósito franco perteneciente a la actora, ubicado en los locales 11 y 14 (ahora 2248) y se habilita la bodega número L-12

del Aeropuerto Internacional el Dorado de Bogotá, D.C.”, expedida por el Administrador Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá D.C.

I. LA DEMANDA Fue presentada el 21 de junio de 2001, en los siguientes términos: Pretensiones Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:  La expresión “por el término de cinco (5) años, contados”, contenida en el artículo 1º de la Resolución 86 de 19 de febrero de 2001.  La expresión “por el término de cinco (5) años, contados”, contenida en el artículo 2º de la Resolución 86 de 19 de febrero de 2001.  La totalidad del artículo 9º de la Resolución 86 de 19 de febrero de 2001.

A título de restablecimiento del derecho, que se declare que la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – DIAN – Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado no podía, sin la autorización expresa y escrita de la actora, limitar en el tiempo la licencia de carácter indefinido a esta otorgada mediante las Resoluciones 1563 de 12 de diciembre de 1973 y 2632 de 7 de mayo de 1996, que crearon en su favor una situación jurídica de carácter particular y concreto y un derecho adquirido y consolidado, al cual no ha renunciado ni expresa ni tácitamente. Que se condene en costas y gastos del proceso a la demandada. 1.2. Los Hechos Mediante Resolución 1563 de 12 de diciembre de 1973, la Dirección General de

Aduanas concedió a Francisco Ramírez David licencia para el funcionamiento de un “Depósito Franco” (almacén In Bond) en el Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá. A través de la Resolución 2632 de 7 de mayo de 1996, la Subdirección Operativa de la DIAN registró el cambio de la razón social del Depósito Franco Ramírez David y Cía. S.C.A., por la de IN BOND DAVID’S S.A., autorizada mediante la Resolución 1563 del 12 de diciembre de 1973 y modificada por la Resolución 702 del 30 de marzo de 1992. Anota que las resoluciones citadas no contemplan en su parte resolutiva, que es la vinculante para las partes involucradas en el acto administrativo, un término de duración de la licencia allí concedida, por lo cual crearon situación jurídica de carácter particular y concreto a favor de la actora, consistente en la explotación indefinida del Depósito Franco autorizado por aquellas. El artículo 568 del Decreto 2685 de 1999, vigente a partir del 1º de julio de 2000, estableció la obligación de efectuar el trámite de homologación de requisitos para efectos de las autorizaciones, reconocimiento, inscripciones o habilitaciones, el cual fue reglamentado por el artículo 539 de la Resolución 4240 de 2 de junio de 2000, de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales. En cumplimiento de lo anterior, el representante legal de la actora presentó a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de

Bogotá D.C. solicitud de homologación de los requisitos del depósito franco a su nombre, la cual fue resuelta mediante el acto acusado, que desconoció y revocó la situación jurídica particular y concreta reconocida en las Resoluciones 1563 de 12 de diciembre de 1973 y 2632 de 7 de mayo de 1996. Finalmente, observa que se encuentra agotada la vía gubernativa, ya que en la Resolución acusada se dijo que contra ella sólo procedía el recurso de reposición, cuya interposición no es obligatoria de conformidad con el inciso final del artículo 51 del CCA. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La actora plantea que los actos acusados violan los artículos 6º, 58 y 123 de la Constitución Política; 73 (inciso 1) del CCA.; 568 del Decreto 2685 de 1999; y 539 de la Resolución 4240 de 2000. Ello, porque la autoridad administrativa incurrió en una extralimitación de funciones al expedir el acto acusado, por cuanto revocó unos actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, desconociendo así un derecho adquirido y consolidado a favor de la actora, pues una cosa son los requisitos de la licencia, y otra muy diferente es su término de duración, de manera que, cumplido el primer elemento, no debe afectarse el segundo. A la actora se le concedió su licencia por término indefinido, es decir, sin límite en el tiempo, y solo limitada por el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para tal fin o para su homologación cuando se presentare cambio de normativa en la

materia. Por tanto, para su revocatoria se requería el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, que no se dio en este caso. Añade que los artículos 568 del Decreto 2685 de 1999 y 539 de la Resolución 4240 de 2000 se refieren a la homologación de requisitos, pero no a la vigencia de la licencia expedida con amparo en normas anteriores; por tal razón, la actora solicitó la convalidación de los antiguos requisitos para continuar con el uso de la licencia de manera indefinida, no obstante lo cual la Administración fue más allá de lo pedido, pues limitó en el tiempo la duración de la licencia y desconoció una situación jurídica creada treinta años atrás. Concluye que la DIAN desconoció el significado de homologar, que, según el Diccionario de la Real Real Academia Española, traduce “Confirmar, corroborar, reconocer de modo oficial o privado la conformidad de algo con las características fijadas de antemano”, ya que se apartó del deber que le impone la norma para convalidar la licencia a la actora bajo los nuevos requisitos, en una flagrante e indebida aplicación. 1.4. Contestación de la demanda La DIAN al contestar la demanda propuso la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, requisito previsto en el artículo 135, inciso 1, del CCA. para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa. Frente al fondo del asunto, expresó que la actora pretende eludir una obligación creada por ley y ajustada al principio constitucional de equidad.

A su juicio, al demandar la actora la Resolución ignoró que esta sólo acata el mandato contenido en el artículo 568 del Decreto 2685 de 1999 que, a su turno, se remite a los artículos 76 y 77, literales c) y d), ídem, que señalan la vigencia de las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones. Aclara que incluso desde el punto de vista gramatical toda licencia o permiso lleva implícita una limitante, así no se consigne en el documento que lo confiera. De allí que sea más lógico en derecho considerar dichas expresiones como transitorias. Añade que no se conculcó ningún derecho, porque se trata de un proceder acorde con la ley, para exigir el cumplimiento de unos deberes en beneficio de todos los administrados.

II. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN  La actora reitera los argumentos expuestos en su demanda, y añade que el artículo 77 del Decreto 2685 de 1999, invocado por la demandada en su defensa, hace relación a las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones que conceda la DIAN, pero que en el caso de la resolución demandada se aprecia que esta dispone “por la cual se homologan los requisitos de la inscripción o habilitación de un depósito Franco...”, es decir, que está corroborando que solamente se homologaron los requisitos de una inscripción o habilitación previa y que no estaba concediendo una nueva habilitación o inscripción, caso en el cual estas sí se sujetarían al término dispuesto en el literal g) del citado artículo 77.  La DIAN reproduce las razones de la defensa presentadas en la contestación de la demanda.

III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado anota que la resolución acusada trata de la disposición de un derecho de explotación de un bien del Estado relacionado con el desarrollo de actividades u operaciones aduaneras, que bien puede este efectuarlas por intermedio de las autoridades aduaneras o a través de particulares, sean personas naturales o jurídicas, mediante la correspondiente licencia, suscripción, autorización o habilitación, de acuerdo con las regulaciones contenidas en el régimen aduanero, como las concernientes al almacenamiento, exhibición y venta a viajeros al exterior de mercancías en depósitos francos legalmente autorizados o habilitados dentro de las instalaciones de los aeropuertos o los puertos marítimos. Añade que la licencia, autorización, inscripción o habilitación de depósitos francos concedidas a favor de personas naturales o jurídicas no implica trasladar tales prerrogativas a sus propios patrimonios, pues están radicadas en cabeza del Estado y no constituyen propiedad de nadie reconocida por norma legal alguna, lo que significa que tales licencias, autorizaciones, etc., se convierten en «meras expectativas“ que, como lo señalan la jurisprudencia y la doctrina, apenas conforman una simple posibilidad de alcanzar un derecho y, por tanto, pueden ser modificadas por la ley, sin que bajo ningún aspecto puedan constituir derechos adquiridos para quienes alcanzaron este favor del Estado. Sostiene que para poder acceder al beneficio de la licencia, autorización, etc., el aspirante ha tenido que cumplir con unos requisitos previamente establecidos en el régimen aduanero, desarrollado para su correcta aplicación por actos administrativos subsiguientes que los concretan, aclaran y explican, exigencias

que bien pueden cambiarse debido a la mutabilidad de las leyes, sin que tales regulaciones signifiquen en manera alguna la revocación de las prerrogativas adquiridas, sino acomodación a nuevos requerimientos. De otra parte, considera que la Resolución acusada fue expedida en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 2685 de 1999, de acuerdo con sus definiciones, regulaciones y exigencias, particularmente las contenidas en sus artículos 73, 75, 76, 77, 84 y 568 (transitorio), el último de los cuales impone a los titulares de reconocimientos, autorizaciones, inscripciones o habilitaciones vigentes a la fecha de su entrada en vigencia (1º de julio de 2000), adelantar los trámites de homologación a efecto de cumplir los requisitos señalados. Advierte que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 77 del Decreto 2685 de 1999, la habilitación de depósitos francos y de depósitos públicos o privados para el almacenamiento de mercancías tiene una vigencia de cinco (5) años, y que al tenor del artículo 84, ídem, la renovación deberá solicitarse tres (3) meses antes de la expiración de su vigencia, cumpliendo los requisitos legales, al punto que de no hacerse en oportunidad y en las condiciones requeridas quedará sin efecto la inscripción, autorización o habilitación, a partir de la fecha en que expire su vigencia. Con base en lo anterior, solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Tal como lo señaló la actora en su demanda, en el acto acusado se dijo que contra

el mismo sólo procedía el recurso de reposición, razón por la cual no era necesario agotar la vía gubernativa, pues su interposición no es obligatoria, a la luz del inciso final del artículo 51 del CCA. En consecuencia, no prospera la excepción. El contenido de los artículos, cuyas partes acusadas se resaltan, y que hacen parte de la Resolución 86 de 19 de febrero de 2001, expedida por el Administrador Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es el siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Homologar los requisitos de la Inscripción o Habilitación del Depósito Franco de la Sociedad Importaciones IN BOND DAVID’S S.A., ubicado en los locales No. 11 y 14 ahora el (2248) del Aeropuerto Internacional El Dorado, por el término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo, según las áreas y linderos establecidos en la parte del considerando de la presente Resolución, para el manejo y almacenamiento exclusivo de mercancías en los términos establecidos en el Decreto 2685/99 y la Resolución 4240/00.

ARTÍCULO SEGUNDO: Habilitar por el término de cinco años contados a partir de la ejecutoria de la presente Resolución, la Bodega Local No 12 de la Sociedad IN BOND DAVID’S S.A., según las áreas y linderos establecidos en la parte del considerando, para el almacenamiento de mercancías bajo el control aduanero como Depósito Franco.

ARTÍCULO NOVENO: Advertir que la Sociedad IN BOND DAVID’S S.A.

deberá solicitar la Renovación del Deposito Franco, con tres (3) meses de anticipación al vencimiento del período otorgado en el artículo primero de la parte resolutiva de la presente providencia, cumpliendo para el efecto los requisitos exigidos. Si la solicitud de renovación no se formula en la oportunidad y condiciones antes señaladas quedará sin efecto la autorización, a partir de la fecha en que expire su vigencia, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare.» Como se advierte, los actos acusados homologaron los requisitos de la inscripción o habilitación del Depósito Franco y de la Bodega de la actora por el término de cinco años, y dispusieron que dentro de los tres meses anteriores a su vencimiento, debería solicitarse la renovación. Según la actora, la Administración desconoció los derechos adquiridos para funcionar como Depósito Franco y Bodega en virtud de las Resoluciones 563 de 12 de diciembre de 1973 y 2632 de 7 de mayo de 1996, que, a su juicio, le otorgaron en forma indefinida la licencia, razón por la cual, para limitar dicha habilitación a un término de cinco (5) años, debió obtenerse su consentimiento expreso y escrito El artículo 568 del Decreto 2685 de 1999, dispone: «Homologación de requisitos para efectos de las autorizaciones, reconocimientos, inscripciones o habilitaciones. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de este Decreto, todos los titulares de las autorizaciones, reconocimientos, inscripciones o habilitaciones que se encuentren vigentes en la mencionada fecha, deberán

hacer el trámite de habilitación para efecto del cumplimiento de los requisitos aquí previstos para cada caso.» A su turno, el artículo 77, ídem, establece: «Las inscripciones, autorizaciones o habilitaciones que conceda la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tendrán las siguientes vigencias: g) La habilitación de depósitos francos, cuya vigencia será de cinco (5) años.» Es cierto, como lo afirma la actora, que mediante las Resoluciones 563 de 12 de diciembre de 1973 y 2632 de 7 de mayo de 1996 se le había concedido licencia para el funcionamiento de un almacén In Bond, y que en estas nada se dijo sobre su duración. Ello no obstante, debe tenerse en cuenta que en cumplimiento del artículo 568 del Decreto 2685 de 1999 la actora presentó solicitud de homologación de los requisitos del Depósito Franco a su nombre, que fue resuelta mediante el acto acusado. El Diccionario de la Real Academia Española define el concepto de “homologar” como, «Equiparar, poner en relación de igualdad dos cosas», lo que significa que si por mandato del artículo 568 del Decreto 2685 de 1999, reglamentario de las Leyes Marco 6ª de 1971 y 7ª de 1991 (que regulan los aranceles, tarifas, régimen de aduanas y el comercio exterior), todos los titulares de habilitaciones otorgadas antes de su vigencia tenían la obligación legal de hacer el trámite de homologación para cumplir los requisitos señalados en dicho Decreto, ello se traduce en que tales habilitaciones debían sujetarse o adecuarse a los nuevos

requisitos o condiciones señalados, pues, precisamente, ese es el objeto de la homologación. Como quiera que una de las condiciones previstas en el Decreto 2685 de 1999 es la de establecer un término límite para la habilitación, que, como ya se vio, para los Depósitos Francos es de cinco años, susceptible de ser renovado de acuerdo con lo prescrito en el artículo 84, ibídem, a juicio de la Sala no puede afirmarse que la Administración se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, o que revocó un acto de carácter particular y concreto, pues lo que en realidad hizo fue aplicar una norma que le imponía el deber señalado. Además, tal y como lo sostuvo esta Sección1, «...el hecho de que para la época en que se autorizó a la actora el Depósito Franco y la bodega 10 del mismo la normatividad vigente hubiera previsto un término indefinido para la habilitación, en manera alguna constituye un derecho adquirido para que con posterioridad y con apoyo también en normas vigentes no se puedan exigir requisitos diferentes, acordes con las necesidades del momento, máxime tratándose de una actividad como la que le corresponde desarrollar a los titulares de depósitos aduaneros habilitados, propia de la administración aduanera (almacenamiento y custodia de mercancías, recibo de declaraciones de importación, verificación de documentos, etc.), que la ley ha permitido trasladar a los particulares. De ahí que deba ser rigurosa en el establecimiento de exigencias que garanticen un adecuado control aduanero y el cumplimiento de los principios que orientan dicha actividad.» Las anteriores consideraciones son enteramente válidas para el caso concreto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1 Sentencia de 27 de febrero de 2003, Consejero Ponente, Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, exp. núm. 7100, actor, Exportaciones el Dorado Ltda. Primero.- DECLÁRASE no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa. Segundo.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Tercero.- DEVUÉLVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 12 de febrero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA