CE-11001-03-24-000-2001-00226-01(7246)-2004

CULTIVOS ILICITOS - Legalidad de la erradicación ordenada por el Consejo Nacional de Estupefacientes / CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - La erradicación de cultivos ilícitos no vulnera el medio ambiente ni la salud ni la vida Los actos administrativos acusados se basaron en los artículos 91, literal g) y 92 de la Ley 30 de 1986, los cuales facultan al Consejo Nacional de Estupefacientes, para disponer: Art.91...g) " la destrucción de cultivos de marihuana, coca y demás plantaciones de las cuales se puede extraer sustancias que produzcan dependencia, utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la preservación y equilibrio del ecosistema del país". Art. 92. “Las resoluciones que dicte el Consejo para el ejercicio de las funciones señaladas en el artículo anterior son de obligatorio cumplimiento”. De tal manera que siendo considerados por la ley dichos cultivos como ilícitos (art. 375 C.P.) y habiendo autorizado la misma su erradicación, quedan sin soporte los argumentos de la demanda. De otra parte, el contenido de los actos acusados refleja la voluntad de la entidad de evitar que la erradicación ponga en peligro el medio ambiente, los recursos naturales y la salud y vida de los seres humanos. Por ello se señalaron los parámetros allí consignados, dentro de los cuales se encuentran el de PLANEAMIENTO OPERACIONAL para “prevenir y minimizar los daños que se puedan derivar de dicha actividad”; conocer los resultados de las investigaciones por quejas presentadas por las comunidades por presuntos daños ocasionados

por el programa de erradicación; la AUDITORÍA TÉCNICA para hacer un seguimiento al programa y establecer impactos ambientales, de la salud humana y actividades agropecuarias; y PROGRAMAS DE REHABILITACIÓN SOCIAL, ECONÓMICA Y ECOLÓGICA. Consecuente con lo anterior, debe la Sala denegar las súplicas de la demanda.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0001 DE 1994 (11 de febrero) CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES (No anulada) / RESOLUCIÓN 0005 DE 2000 (11 de agosto) CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00226-01(7246)

Actor: ASOCIACION NACIONAL DE ABOGADOS LITIGANTESANDAL

Demandado: CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES

Referencia: ACCION DE NULIDAD La ASOCIACIÓN NACIONAL DE ABOGADOS LITIGANTES - ANDAL, obrando en nombre propio, y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núms. 0001 de 11 de febrero de 1994 y 0005 de 11 de agosto de 2000, expedidas por el Consejo Nacional de

Estupefacientes, por medio de las cuales “se resuelve extender y precisar las autorizaciones concedidas para la destrucción y erradicación de cultivos ilícitos en el país, a través de los medios idóneos prescritos al efecto, teniendo en cuenta los siguientes parámetros operacionales". I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo a sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos: 1º: Considera que se vulneran los artículos 8o, 79, 80, 81 y 95 numeral 8, 330 numeral 5 y 334 de la Constitución Política, ya que las especies naturales, sean de origen animal, mineral o vegetal, no pueden ser DESTRUIDAS por los particulares y mucho menos por el Estado, al que le corresponde la obligación de preservarlas y conservarlas. Afirma que los cultivos de coca, amapola y marihuana existentes en Colombia son recursos naturales de origen vegetal, que no pueden ser objeto de ilicitud, pues quien delinque es el hombre que los destina a fines ilícitos. 2º. En su criterio, se ha violado el Decreto Ley 2811 de 1974, artículos 1º a 3º, cuya esencia es la preservación y restauración del ambiente, la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, ya que las Resoluciones demandadas desbordan el concepto filosófico, político y jurídico que inspira al Código de Recursos Naturales, al autorizar la destrucción y erradicación, de los "cultivos ilícitos" ignorando que son recursos naturales de origen vegetal, que no pueden ser exterminados por el mal uso que dan las

personas en el proceso de transformación. 3º. Aduce que las normas de derecho internacional, entre ellas los puntos 1, 2 y 3 de la Declaración de Estocolmo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio humano y los artículos 1o y siguientes del Convenio sobre Diversidad Biológica, ratificados por leyes colombianas, que están inspiradas en la conservación de la especie humana del cual hace parte el medio ambiente, teniendo como objetivos generales lograr la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica, han sido violadas por los actos acusados. Destaca que ninguna de las normas y tratados citados consagra el vocablo "destrucción o erradicación", situación que pone de presente que los actos acusados infringen tales disposiciones.

II. TRAMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA II.1.1. El Ministerio de Justicia y del Derecho se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, manifestando, en síntesis, que la actora parte de una premisa falsa para llegar a una conclusión equivocada, pues considera que los plantíos de coca, amapola y marihuana no son ilícitos y, por ende, el Estado no puede ordenar la destrucción de especies vegetales que no contravienen el ordenamiento jurídico. Expone que el legislador tipificó tales conductas como punibles, y al prescribir su ilicitud en el artículo 375 del Código Penal (Ley 599 de 2000), facultó a las

autoridades competentes para disponer la destrucción de tales cultivos, utilizando los medios más adecuados. Consigna que la ilicitud surge por el simple hecho material de cultivar, conservar o financiar tales plantaciones, sin contar con el permiso de la autoridad competente, al ponerse en peligro el bien jurídico tutelado "la salubridad pública". Argumenta que la Corte Suprema de Justicia al precisar el alcance de esta conducta punible, hizo un recuento breve de algunas normas relacionadas con el tema, encontrándose dentro de ellas las Leyes 30 de 1986 y 45 de 1946, que prohibieron el cultivo y conservación de plantas de las cuales pudiera extraerse dicha sustancia. Afirma que de conformidad con la Ley 30 de 1986, el Consejo Nacional de Estupefacientes es la entidad encargada de autorizar el cultivo de tales plantas, mediante la expedición de la respectiva licencia; y que el control por parte del juez se ha de ejercer examinando la validez de la norma reglamentaria a fin de determinar su concordancia filosófica con la regla prescrita por el legislador. Destaca que en el asunto sub examine, el Consejo Nacional de Estupefacientes ejerció válidamente una función prevista en la Ley, pues los artículos 8o y 91 literal g), lo autorizan para ordenar la destrucción de toda plantación que no posea licencia, previo concepto favorable de los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la preservación y equilibrio del ecosistema del país.

III. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda, pues, en su criterio, las Resoluciones acusadas fueron expedidas por la autoridad competente en ejercicio de sus funciones y con miras a erradicar los cultivos de los cuales se puedan extraer sustancias que produzcan dependencia, amparando la salubridad pública, sólo cuando se empleen los medios más adecuados y con el concepto favorable de los órganos competentes. Aduce que la actora en ningún momento expresa los motivos en los cuales fundamenta su pretensión, sino que se limita a hacer consideraciones subjetivas sin ningún fundamento probatorio. Puntualiza que si bien es cierto que los cultivos de coca, amapola y marihuana son de origen vegetal, su destrucción obedece a la necesidad de evitar la producción de sustancias tóxicas para los seres humanos, pues sus productos constituyen uno de los grandes flagelos de la humanidad, son un factor generador de violencia y su manejo responde a una necesidad de interés público y social. Afirma que no aparece probado en el proceso que con los procedimientos de erradicación se esté afectando el medio ambiente, los recursos naturales o la salud de los habitantes del territorio nacional. Sostiene que la destrucción de tales cultivos no constituye el empleo de armas químicas, biológicas o nucleares, pues en ningún momento aparece probado que el uso del herbicida empleado en la destrucción de los cultivos esté dirigido a lesionar o afectar a los seres humanos, al medio ambiente o al ecosistema.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA A través de los actos administrativos acusados el Consejo Nacional de Estupefacientes, resuelve extender y precisar las autorizaciones concedidas para la destrucción y erradicación de cultivos ilícitos en el país, a través de los medios idóneos prescritos al efecto, teniendo en cuenta ciertos parámetros operacionales. En la Resolución 0001 de 11 de febrero de 1994, los referidos parámetros son:

1.- RECONOCIMIENTO DE ÁREAS DE CULTIVOS.

En este punto se busca determinar con precisión la ubicación de los cultivos ilícitos, su extensión, medio circundante, características, riesgos potenciales, aprovechamiento y existencia de cultivos tradicionales y su localización. Dicha fase se llevará a cabo en coordinación con funcionarios del ICA, el Inderena y el Ministerio de Salud.

2.- PROCEDENCIA DEL METODO DE ASPERSIÓN ÁREA CONTROLADA.

Se utiliza en extensiones amplias de terreno que excedan de 2 hectáreas y el cultivo ilícito sea único. Para la aspersión se toman en cuenta consideraciones topográficas y la cercanía de asentamientos humanos con aplicación del agente químico glifosato; el método será experimental, estará sujeto a monitoreo y evaluación permanente; y la selección de áreas bajo esa modalidad de erradicación estará coordinada por el ICA y el INDERENA.

3.- PLANEAMIENTO OPERACIONAL.

La erradicación se cumplirá por la Policía Nacional través de Antinarcóticos, utilizando medios técnicos y humanos más idóneos, tomando en consideración la experiencia lograda frente a la erradicación de cultivos ilícitos de amapola en el

País. El plan específico comprende, entre otros, los siguientes aspectos: -. Definición de los lugares de aplicación; -. Determinación de los recursos humanos a emplear (Policía Antinarcóticos). -. Determinación de los equipos a utilizar. -. Composición del equipo científico asesor y coordinador de la misión. -. Fijación de normas específicas y técnicas prioritarias a observar en el procedimiento.

4.- COORDINACIÓN CON AUTORIDADES LOCALES.

La acción estará coordinada con las autoridades militares, administrativas y judiciales de la respectiva jurisdicción y con la presencia permanente de un delegado del Ministerio Público, Procuraduría Provincial y de la Fiscalía General de la Nación.

5.- ACCIÓN CÍVICO POLICIAL.

Para contribuir a solucionar necesidades básicas prioritarias y disuadir a la población para que desista de actividades ilegales. 6.- EVALUACIÓN PERIÓDICA DE RESULTADOS Se conformará una Comisión Técnica con expertos de las entidades antes mencionadas, que dé su concepto sobre la utilización del agente químico glifosato en la erradicación de cultivos ilícitos, en aspectos tales como la eficacia del herbicida, el impacto ambiental y el riesgo para la salud humana y animal.

7.- AUDITORÍA AMBIENTAL.

El Gobierno Nacional, a través de la Dirección Nacional de Estupefacientes, procederá en forma inmediata a contratar los servicios de una Auditoria Ambiental para controlar y supervisar la técnica y correcta ejecución de la estrategia de erradicación autorizada, empleando el modelo de auditoría utilizado en la erradicación de la amapola.-

8.- AREAS DE MANEJO ESPECIAL Y RESERVAS NATURALES.

A través de procedimientos ordinarios tales como la operación manual y mecánica; y en caso de que excepcionalmente se requiera otro tratamiento se exigirá concepto favorable del Ministerio del Medio Ambiente, para garantizar la preservación del equilibrio ecológico de las zonas en cuestión.

9.- PROGRAMAS DE REHABILITACIÓN SOCIAL, ECONÓMICA Y ECOLÓGICA.

El Consejo Nacional de Estupefacientes, conforme al documento de desarrollo alternativo que adopte el CONPES coordinará la realización de proyectos de rehabilitación social, económica y ecológica en las zonas afectadas por la presencia de cultivos ilícitos. Los programas se llevarán a cabo de manera complementaria a la ejecución de las estrategias de destrucción y erradicación y en zonas de economía campesina. Se trabajarán 4 frentes de la vida de las comunidades afectadas: medio ambiente, necesidades básicas insatisfechas, valores socio culturales y economía de regiones productoras de ilícitos, todo ello con miras a prevenir, frenar y reducir los cultivos ilícitos. La anterior Resolución fue modificada por la núm. 0005 de 11 de agosto de 2000, así:

RECONOCIMIENTO DE ÁREAS DE CULTIVOS ILÍCITOS.

En este punto se tendrán en cuenta la identificación y ubicación de los cultivos ilícitos, su extensión, medio circundante, características del entorno social, cultural y económico, epidemiológico, sanitario y ambiental, riesgos potenciales, aprovechamiento y existencia de cultivos lícitos y su localización. Se coordinará por la Dirección Nacional de Estupefacientes y lo ejecutará la Policía Nacional –Dirección Antinarcóticos.

Se creó el Comité Técnico Interinstitucional, conformado por el Director Nacional de Estupefacientes como coordinador del Plan Nacional de Lucha contra las Drogas, representantes de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, del Ministerio del Medio Ambiente, del Instituto Colombiano Agropecuario, del Ministerio de Salud, del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo, de la Auditoría Técnica, del Instituto Nacional de Salud, del Instituto de Hidrología, Metereología y Estudios Ambientales, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y un representante de los Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en las áreas donde se desarrolle el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con el herbicida glifosato. Podrán ser invitados representantes del sector público y privado. Se le asignaron como funciones a dicho Comité las de estudiar y evaluar todo lo relativo al problema de la proliferación de los cultivos ilícitos; recomendar las áreas a asperjar; emitir concepto sobre el programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos; conocer los resultados de las investigaciones adelantadas en desarrollo del trámite de las quejas que se presenten; diseñar programas de capacitación sobre las actividades inherentes a la erradicación de cultivos ilícitos; establecer los perfiles de los profesionales que integrarán la interventoría técnica establecida en esta resolución. Se dispuso que el Gobierno contratara los servicios de una Auditoría Técnica, que tendrá una interventoría técnica, encargada de realizar el seguimiento al Programa de Erradicación y evaluara los impactos ambientales, de la salud humana y en las actividades agropecuarias; y que el ICA avale los parámetros técnicos y

operacionales para la aspersión aérea. Se le asignaron las siguientes funciones a la Auditoría Técnica:

1. Supervisar la correcta ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos.

2. Realizar evaluaciones posteriores a la erradicación de los mismos.

3. Presentar a la Dirección Nacional de Estupefacientes y al Comité Técnico Interinstitucional informes trimestrales de las evaluaciones realizadas por la

Auditoría Técnica.

4. Presentar a la Dirección Nacional de Estupefacientes y a la Dirección de la Policía Antinarcóticos, los correctivos pertinentes.

Se previó que la erradicación de los cultivos ilícitos en las áreas del Sistema de Parques Naturales y en otras áreas protegidas de los niveles regional y local se hará en forma manual y/o mecánica y si excepcionalmente se requiere otro tratamiento se debe solicitar concepto al Ministerio del Medio Ambiente. En lo relativo a PROGRAMAS DE REHABILITACIÓN SOCIAL, ECONÓMICA Y ECOLÓGICA, se ordenó que el Consejo Nacional de Estupefacientes, gestione los recursos financieros necesarios para llevar a cabo proyectos de rehabilitación, inversión social, económicos y ambientales en las zonas donde se adelantan programas de erradicación de cultivos ilícitos; que a través de los programas Plan Colombia, Plante y demás que se creen para tal efecto, el Consejo gestione recursos adicionales. Los artículos de la Constitución Política que se endilgan como contrariados, establecen: ARTICULO 8. “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”. ARTICULO 79. “Todas las personas tienen derecho a gozar de

un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”. ARTICULO 80. “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”. ARTICULO 81. “Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. El Estado regulará el ingreso al país y la salida de él de los recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional”. ARTICULO 95. … 8) “Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano” ARTICULO 330. … 5). “Velar por la preservación de los recursos naturales”. ARTICULO 334. “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y

en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”. Precisado el contenido y alcance de los actos acusados y de las normas de orden superior que se indican como vulneradas, la Sala hace las siguientes observaciones: Es cierto, como lo afirma la entidad demandada, que la actora parte de una premisa falsa para llegar a una conclusión equivocada, al considerar que los plantíos de coca, amapola y marihuana no son ilícitos y, por ende, el Estado no puede ordenar la destrucción de especies vegetales que no contravienen el ordenamiento jurídico. No pueden concebirse como riqueza natural que deba protegerse las plantaciones de coca, marihuana y amapola; ni puede afirmarse que para que la colectividad pueda gozar del ambiente sano es menester que permanezcan adheridas al suelo tales plantaciones. Cuando la Carta Política consagra el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y su conservación y restauración, lógicamente se está refiriendo a aquellos recursos que le garanticen promover la prosperidad general, hacer efectivos los derechos de los asociados, satisfacer las

necesidades de los mismos, asegurar la convivencia pacífica y, en general, cumplir con los fines previstos en el artículo 2º, ibídem. Y no puede aceptarse que el desarrollo del país y la convivencia pacífica dependen de las plantaciones de coca, marihuana y amapola y que por ello no pueden erradicarse. Todo lo contrario, como consecuencia de las sustancias tóxicas que de ellas se extraen, se ha generado un estado violencia extremo, amén del daño físico y mental que se causa a las personas a quienes se les induce al consumo para procurar un negocio rentable. De ahí que el Estatuto Penal en su artículo 375 prevea que: Artículo 375. “Conservación o financiación de plantaciones. El que sin permiso de autoridad competente cultive, conserve o financie plantaciones de marihuana o cualquier otra planta de las que pueda producirse cocaína, morfina, heroína o cualquiera otra droga que produzca dependencia, o más de un (1) kilogramo de semillas de dichas plantas, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años y en multa de doscientos (200) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Si la cantidad de plantas de que trata este Artículo excediere de veinte (20) sin sobrepasar la cantidad de cien (100), la pena será de cuatro (4) a seis (6) años de prisión y multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Los actos administrativos acusados se basaron en los artículos 91, literal g) y 92 de la Ley 30 de 1986, los cuales facultan al Consejo Nacional de Estupefacientes,

para disponer: Art.91...g) " la destrucción de cultivos de marihuana, coca y demás plantaciones de las cuales se puede extraer sustancias que produzcan dependencia, utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la preservación y equilibrio del ecosistema del país". Art. 92. “Las resoluciones que dicte el Consejo para el ejercicio de las funciones señaladas en el artículo anterior son de obligatorio cumplimiento”. De tal manera que siendo considerados por la ley dichos cultivos como ilícitos y habiendo autorizado la misma su erradicación, quedan sin soporte los argumentos de la demanda. De otra parte, el contenido de los actos acusados refleja la voluntad de la entidad de evitar que la erradicación ponga en peligro el medio ambiente, los recursos naturales y la salud y vida de los seres humanos. Por ello se señalaron los parámetros allí consignados, dentro de los cuales se encuentran el de PLANEAMIENTO OPERACIONAL para “prevenir y minimizar los daños que se puedan derivar de dicha actividad” (folio 11); conocer los resultados de las investigaciones por quejas presentadas por las comunidades por presuntos daños ocasionados por el programa de erradicación (folio 12); la AUDITORÍA TÉCNICA para hacer un seguimiento al programa y establecer impactos ambientales, de la salud humana y actividades agropecuarias (folio 13); y PROGRAMAS DE

REHABILITACIÓN SOCIAL, ECONÓMICA Y ECOLÓGICA (folio 14).

De ahí que la Sala en el auto que denegó la suspensión provisional solicitada (folios

29 a 34), enfatizara en la necesidad de que al expediente se allegara prueba tendiente a demostrar que los métodos empleados para el proceso de erradicación y destrucción de cultivos ilícitos se oponen a la conservación, manejo, aprovechamiento, restauración y sustitución de cultivos no lícitos; y como lo resaltó la Agencia del Ministerio Público, no aparece probado en el proceso que con los procedimientos de erradicación se esté afectando el medio ambiente, los recursos naturales o la salud de los habitantes del territorio nacional. Consecuente con lo anterior, debe la Sala denegar las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de octubre de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT

PIANETA

Presidente Aclara voto GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Aclara voto CONSTANCIA DE RELATORIA: Mayo 3 de 2005.- Se hace constar que hasta la fecha no ha bajado el salvamento de voto de los doctores Olga Inés Navarrete Barrero y Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.