CE-11001-03-24-000-2001-00320-01(7504)-2004

EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA - Orden cronológico para la gestión del pasivo social: legalidad / FONCOLPUERTOS - Legalidad de la resolución que fijó un orden cronológico de reclamaciones La Resolución 00089 de 2001 no hace cosa distinta que implementar lo ordenado en el Decreto 1211 de 1999 sin que ella en sí misma contenga una decisión de fondo que vincule la voluntad de la administración, respecto de las obligaciones señaladas en actos anteriores que conforman el pasivo de FONCOLPUERTOS en liquidación. Si bien no puede considerarse que la Resolución 00089 de 2001 sea un acto preparatorio, puesto que no es un paso dentro de una sucesión de actos que llevarán a una decisión final y definitiva, tampoco contiene voluntad alguna de la administración distinta a la de implementar y desarrollar un mandato contenido en el Decreto 1211 de 1999, respecto del orden en que debían revisarse las reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, y dando el hecho motivo a las múltiples falsedades e inequidades con el Presupuesto Nacional con base en el reconocimiento de pensiones exorbitantes que no responden a una debida prestación del servicio público, o a los factores sobre los cuales debieron liquidarse. No puede afirmarse, como señala el actor, que se está introduciendo un paso previo a la acción ordinaria a modo de agotamiento de la vía gubernativa, pues simplemente se establece un orden cronológico dentro del cual se irán a revisar las reclamaciones, dado el volumen de personas que están solicitando el pago de acreencias laborales que, sin este procedimiento, haría ineficiente y difícil

el estudio de las mismas. El actor está dando al acto demandado un alcance que evidentemente no tiene atribuyéndole, incluso, la facultad de desconocer el principio constitucional de la cosa juzgada. FONCOLPUERTOS - Orden cronológico de las reclamaciones: trámite de impugnación / PASIVO LABORAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA - Competencia del Mintransporte a través del Grupo Interno Al respecto, estima la Sala que no le asiste razón al demandante, ya que lo dispuesto en el artículo 4º del acto acusado, relativo a que el Comité puede sustraer del orden cronológico las reclamaciones respecto de las cuales recaiga alguna circunstancia por la que deba someterse a trámite de impugnación, coincide enteramente con lo consagrado en el artículo 3º del Decreto 1211 de 1999, cuyo texto quedó plasmado en los apartes de la sentencia transcrita. Tampoco encuentra la Sala sustento jurídico al cargo del demandante que alega la falta de competencia del funcionario que expidió el acto acusado porque, en su opinión, la atribución recae en el Ministro, pues de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 1211 de 1999 en tratándose de la tramitación y autorización del pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, así como del reconocimiento y autorización del pago de los créditos aún no establecidos en título alguno que sean objeto de reclamación actual o futura, la competencia está radicada en el Ministerio mediante el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1211 DE 1999 - ARTÍCULOS 2 Y 3

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000089 DE 2001 (21 de febrero)

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00320-01(7504)

Actor: GABRIEL AUGUSTO BOTERO ECHEVERRI

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL FALLO El ciudadano GABRIEL AUGUSTO BOTERO ECHEVERRY, a través de apoderado y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 000089 de 21 de febrero de 2001, "POR LA CUAL SE ESTABLECE UN ORDEN CRONOLÓGICO", expedida por la Asesora del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Coordinadora General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de

Colombia. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos: 1º: Estima que la Resolución acusada vulnera los artículos 3o del C.C.A., 23 del Decreto 1982 de 8 de agosto de 1997, el Decreto 1211 de 2 de julio de 1999 y la

Resolución núm. 0219 de 8 de febrero de 2000, emanada de la Ministra de Trabajo y Seguridad Social. En su opinión, la Resolución 0219 de 2000, invocada como fundamento del acto acusado, le otorga facultad exclusiva al Ministerio de Trabajo para establecer directrices y señalar el procedimiento a seguir respecto de las reclamaciones hechas por los extrabajadores y pensionados de la empresa Puertos de Colombia, quien para este efecto puede actuar con el Comité de Apoyo Técnico, Jurídico y de Seguimiento. En consecuencia, no podía el Asesor del Ministro expedir la Resolución acusada. 2°: Señala que dentro de las funciones del Coordinador General del Grupo Interno para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia solamente se encuentra la de expedición de actos administrativos para decidir las apelaciones, por lo cual, la funcionaria que emitió la Resolución acusada usurpa funciones propias del Ministerio de Trabajo al asignarle tareas a dicho Comité para que pueda excluir del orden cronológico de estudio de reclamaciones las que pudieran estar afectadas por alguna circunstancia que las invalide, lo que implica colocarse en posición de impartirle órdenes a sus jefes. 3º: Considera que se viola el principio de contradicción, toda vez que, argumentando el carácter de acto preparatorio o de trámite, no se notificó a los interesados ni se les permitió el derecho a la impugnación, sino que simplemente se publicó en el Diario Oficial, procedimiento equivocado por cuanto el acto administrativo expedido constituye una respuesta a las peticiones individuales formuladas por los extrabajadores y pensionados de la Empresa Puertos de

Colombia. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia - a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente: En primer lugar, sostiene que la Resolución acusada no es susceptible de ser impugnada ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por tratarse de un acto de trámite, no definitivo, que simplemente organiza las solicitudes para establecer un orden cronológico, sin darle fin a una actuación administrativa y, por el contrario, busca impulsarla hasta su culminación, que sería el eventual pago. Afirma que desde la expedición del Decreto Ley 1689 de 1997 se le asignaron al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social precisas facultades en relación con la atención de las reclamaciones de carácter laboral que estaban a cargo del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, y que el Decreto 1211 de 1999, facultó a dicha entidad, a través del Grupo Interno de Trabajo y demás autoridades del Ministerio que deban intervenir, para la tramitación y autorización del pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de dicha empresa. Precisa que el único fin para la expedición de la Resolución acusada fue el de establecer un orden y darlo a conocer a la población de extrabajadores y

pensionados de la empresa Puertos de Colombia, para que supieran el turno correspondiente al estudio de su solicitud, previa revisión para determinar su legalidad, y evitar que la Administración incurra en dobles pagos o pagos sin soporte legal. Sostiene que la expedición de una Resolución de trámite para organizar solicitudes por parte de la coordinación general no constituye una usurpación de funciones, toda vez que de conformidad con el Decreto 1211 de 1999 y la Resolución 0219 de 2000 esta facultad corresponde a dicha dependencia. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda, por considerar, en síntesis, lo siguiente: Estima, con fundamento en la sentencia de 30 de agosto de 2002 del Consejo de Estado, expediente 7271, que la Resolución acusada es susceptible de control jurisdiccional. Afirma que dicho acto fue expedido en uso de las atribuciones conferidas por la Resolución 0219 de 8 de febrero de 2000, la cual establece dentro de las funciones del Asesor del Grupo Interno de Trabajo, proponer y aprobar las políticas, criterios y estrategias para la atención de los procesos judiciales, el reconocimiento y trámite de las pensiones y demás reclamaciones sobre prestaciones económicas presentadas por los pensionados y extrabajadores de la empresa Puertos de Colombia, por lo cual, a su juicio, no existió por parte de la Asesora extralimitación en el ejercicio de sus funciones, ni tampoco falta de competencia, como lo afirma el actor.

Reitera, en relación con el cargo de falta de notificación, que la publicidad de los actos administrativos tiene que ver con la eficacia y oponibilidad de los mismos, no así respecto de los efectos jurídicos que se generan desde la expedición; agrega que la carencia de publicidad no constituye causal de nulidad, pues lo que persigue la acción es restablecer la legalidad en abstracto. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Resolución acusada, prevé: “RESOLUCIÓN 00089 DE 2001. (Febrero 21) por la cual se establece un orden cronológico. La Asesora del Señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Coordinadora General del Grupo Interno de trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, en uso de las atribuciones legales y en especial las conferidas por la Resolución 0219 del 8 de febrero de 2000, proferida por la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, y CONSIDERANDO: Que el Decreto 1211 del 2 de julio de 1999 regula la autorización y ordenación del pago de prestaciones y obligaciones laborales a cargo de Puertos de Colombia reconocidas por la misma Empresa o por Foncolpuertos, y el reconocimiento y ordenación del pago de las que sean reclamadas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por los extrabajadores de la extinta Empresa Puertos de Colombia; Que el Decreto en cita asignó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a través del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia, la competencia para tramitar y autorizar el pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia regularmente establecidas y contenidas en títulos de

cualquier naturaleza, causa u origen, así como el reconocimiento y autorización del pago de los créditos aún no establecidos en título alguno que sean objeto de reclamación actual o futura; Que el trámite de las reclamaciones se hará observando el orden cronológico de su presentación a Foncolpuertos o al Grupo Interno de trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, siempre que pueda ser establecido con la debida precisión mediante constancia de radicación de la solicitud ante las entidades mencionadas o en caso contrario se observará el orden cronológico que corresponda a la fecha en la cual los títulos se hicieron exigibles; Que para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales y legales de carácter general y en especial los orientadores de economía, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción, se publicará el orden cronológico en que serán revisadas las reclamaciones; En mérito de lo expuesto este despacho, RESUELVE: Artículo 1. Establecer el orden cronológico en que serán estudiadas las reclamaciones presentadas por los extrabajadores y/o pensionados de la extinta Empresa Puertos de Colombia, así: Orden Cédula Radicado Fecha radicado (...) Artículo 2. El orden se constituyó teniendo en cuenta la reclamación más antigua presentada por el mismo interesado, a la cual le fueron acumuladas las posteriores, al tratarse de igual pretensión o de asuntos que inciden directamente en la pensión. Artículo 3. El número asignado a la cédula de cada peticionario, corresponde al orden en que el Ministerio de trabajo y Seguridad Social revisará las reclamaciones.

Artículo 4. El comité de Apoyo Técnico, Jurídico y de Seguimiento podrá sustraer del orden secuencial de ordenación, las reclamaciones fundadas en títulos respecto de los cuales recaiga alguna de las circunstancias que se indican en el artículo 3 del Decreto 1211 de 1999. Artículo 5. El orden establecido en el artículo primero en ningún caso equivale a la aceptación o reconocimiento de la existencia de la obligación pretendida, ni implica su pago. Artículo 6. De existir reclamaciones que no hayan quedado incluídas en el orden cronológico, y el interesado pueda demostrarlo con el comprobante de radicación ante Foncolpuertos y/o este Ministerio, deberá remitir la documentación a partir de la fecha y hasta el 26 de marzo de 2001, con destino al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así: Las personas radicadas en Bogotá pueden presentarse en la carrera 7 # 32-16, Piso 1 y/o remitir la información al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, carrera 7 # 32-16 Piso 11. Las personas que residan fuera de Bogotá pueden presentar la documentación a la Dirección Territorial del trabajo de la respectiva jurisdicción o enviar la documentación por correo certificado a la dirección indicada en la ciudad de Bogotá. La remisión no requiere de ninguna formalidad y puede ser tramitada directamente por el interesado ( se facilitará formato sin ningún costo). Artículo 7. Si alguno de los peticionarios figura en el orden cronológico reclamando obligaciones ya pagadas y no lo informa o continúa reiterando su

reclamación a pesar de habérsele pagado la obligación, será objeto de las investigaciones penales y civiles a que haya lugar. Artículo 8. Contra la presente resolución no procede recurso alguno por ser un acto preparatorio o de trámite.”. Estima el actor que la resolución acusada fue expedida por funcionario incompetente, con violación al derecho de defensa por no permitir su impugnación y no ser notificado su contenido, y desconociendo disposiciones superiores como los artículos 3 del C.C.A., 23 del Decreto 1982 de agosto 8 de 1997, el Decreto 1211 de 2 de julio de 1999 y la resolución núm. 0219 de 8 de febrero de 2000 dictada por la Ministra de Trabajo y Seguridad Social. Esta Corporación, en sentencia de fecha 30 de agosto de 2002, expediente núm. 7271, Consejera Ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero, tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución núm. 00089 de 21 de febrero de 2001, frente a un cargo similar y al efecto sostuvo: “...La Resolución 00089 de 2001 que se impugna y por la cual se establece un orden cronológico, fue expedida por la Asesora del señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social, Coordinadora General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en virtud de las atribuciones legales y en especial las conferidas por la Resolución 0219 de 2000 proferida por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Esta última Resolución fue expedida con base en lo dispuesto en el

Decreto 1211 de 1999, que reglamentó el artículo sexto del Decreto 1689 de 1997, y señaló que con el fin de atender los procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo de Pasivo Laboral de la Empresa Puertos de Colombia, se crearía el Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El artículo 2 del citado Decreto consagra: ”Decreto 1211 de 1999. “artículo 2. Compete al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante el Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia y a las demás autoridades del ministerio que deban intervenir con arreglo a la estructura y distribución de competencias del mismo, la tramitación y autorización del pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de la empresa Puertos de Colombia regularmente establecidas y contenidas en títulos de cualquier naturaleza, causa u origen, así como el reconocimiento y autorización del pago de los créditos aún no establecidos en título alguno que sean objeto de reclamación actual o futura. (...). Las operaciones de ordenación de pago o de reconocimiento se efectuarán con arreglo al procedimiento, los requisitos y el orden que se establece en el presente decreto”. El mismo Decreto prevé en el artículo 3 que el pago de las obligaciones establecidas a cargo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia se hará observando el orden cronológico de su presentación a Foncolpuertos o al Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia, siempre que pueda ser establecido con la debida precisión mediante

constancia de radicación de la solicitud ante las entidades mencionadas. También el citado Decreto establece una excepción a este orden secuencial en los casos previstos en el inciso segundo del artículo tercero que señala: “Artículo Tercero. (...) El Comité de Apoyo Técnico, Jurídico y de Seguimiento, de oficio o a instancia del Coordinador del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia deberá, sin embargo, sustraer del orden secuencial de ordenación del pago los créditos respecto de los cuales recaiga alguna de las circunstancias que se indican en este artículo, para someterlos a trámite de impugnación. (...)”. La Resolución 00089 de 2001 no hace cosa distinta que implementar lo ordenado en el Decreto 1211 de 1999 sin que ella en sí misma contenga una decisión de fondo que vincule la voluntad de la administración, respecto de las obligaciones señaladas en actos anteriores que conforman el pasivo de FONCOLPUERTOS en liquidación. Si bien no puede considerarse que la Resolución 00089 de 2001 sea un acto preparatorio, puesto que no es un paso dentro de una sucesión de actos que llevarán a una decisión final y definitiva, tampoco contiene voluntad alguna de la administración distinta a la de implementar y desarrollar un mandato contenido en el Decreto 1211 de 1999, respecto del orden en que debían revisarse las reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, y dando el hecho motivo a las múltiples falsedades e inequidades con el Presupuesto Nacional con base en el

reconocimiento de pensiones exorbitantes que no responden a una debida prestación del servicio público, o a los factores sobre los cuales debieron liquidarse. No puede afirmarse, como señala el actor, que se está introduciendo un paso previo a la acción ordinaria a modo de agotamiento de la vía gubernativa, pues simplemente se establece un orden cronológico dentro del cual se irán a revisar las reclamaciones, dado el volumen de personas que están solicitando el pago de acreencias laborales que, sin este procedimiento, haría ineficiente y difícil el estudio de las mismas. El actor está dando al acto demandado un alcance que evidentemente no tiene atribuyéndole, incluso, la facultad de desconocer el principio constitucional de la cosa juzgada. Desde este aspecto, el acto acusado no vulnera disposición constitucional o legal alguna pues no excede en ningún aspecto el marco de sus competencias...”. La Sala reitera lo precisado en los apartes transcritos, en cuanto del texto de las normas del Decreto 1211 de 1999 que allí se reseñan, claramente se extrae que el establecimiento del orden cronológico para efectos del pago de las obligaciones establecidas a cargo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia fue previsto en tal norma de carácter superior, lo que pone de manifiesto que el acto acusado no hace más que desarrollar, para poner en ejecución, la voluntad del Ejecutivo al reglamentar el Decreto Ley 1689 de 1997. En lo que respecta al segundo cargo, debe observarse lo siguiente: El artículo 23 del Decreto 1982 de 1997 prevé que el Comité de Apoyo Técnico,

Jurídico y de Seguimiento establezca los mecanismos y lineamientos para las reclamaciones de carácter laboral. A juicio del actor, dicha norma fue violada porque el acto acusado le está imponiendo tareas al Comité que no le corresponden, e implica que la Asesora le imponga órdenes a sus jefes. Al respecto, estima la Sala que no le asiste razón al demandante, ya que lo dispuesto en el artículo 4º del acto acusado, relativo a que el Comité puede sustraer del orden cronológico las reclamaciones respecto de las cuales recaiga alguna circunstancia por la que deba someterse a trámite de impugnación, coincide enteramente con lo consagrado en el artículo 3º del Decreto 1211 de 1999, cuyo texto quedó plasmado en los apartes de la sentencia transcrita. Tampoco encuentra la Sala sustento jurídico al cargo del demandante que alega la falta de competencia del funcionario que expidió el acto acusado porque, en su opinión, la atribución recae en el Ministro, pues de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 1211 de 1999 en tratándose de la tramitación y autorización del pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, así como del reconocimiento y autorización del pago de los créditos aún no establecidos en título alguno que sean objeto de reclamación actual o futura, la competencia está radicada en el Ministerio mediante el Grupo Interno para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia. Finalmente, y en lo que atañe a la violación del principio de contradicción, tampoco

está llamado a prosperar el cargo pues, conforme se precisó en la sentencia de 30 de agosto de 2002 transcrita, el acto acusado no contiene voluntad alguna de la Administración distinta a la de implementar y desarrollar un mandato contenido en el Decreto 1211 de 1999, respecto del orden en que debían revisarse las reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo del pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia, lo que de suyo descarta la necesidad de controversia o de impugnación. El acto acusado no es, como lo considera el actor, de carácter particular, que deba darse a conocer a través de la notificación. Por lo demás, según se afirma en la demanda, dicho acto fue publicado en el Diario Oficial y en el evento de que no lo hubiera sido, esta circunstancia por ser extrínseca de tal acto, no afectaría su validez sino su eficacia, razón por la que no constituye causal de nulidad. Así pues, debe la Sala denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de abril de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO