CE-11001-03-24-000-2001-00343-01(7538)-2003

INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y ACUICULTURA INPA - Delegación de funciones en niveles directivo, asesor o equivalentes / DELEGACION DE FUNCIONES EN EL INPA - Legalidad de la Resolución 106/01 por recaer en los niveles directivo y asesor Mediante la resolución acusada el Director General del INPA delegó en los Directores Regionales, entre otras funciones, las de adjudicar, celebrar, modificar o terminar todo tipo de contrato, previo visto bueno del Subdirector del área, hasta por un monto igual a 100 salarios mínimos legales mensuales; ordenar los pagos por todo concepto, sin consideración alguna al monto y a la naturaleza del gasto. La resolución expedida por el Director Regional del INPA tiene como fundamentos legales los artículos 12 de la Ley 489 de 1998 y 12 de la Ley 80 de 1993. Considera el demandante que el acto acusado viola el artículo 9º de la Ley 489 de

1998. Con base en la norma transcrita (art. 9 Ley 489/98), el actor afirma que el Director General del INPA sólo podía delegar sus funciones en personal del nivel directivo y asesor, y previo el cumplimiento de los requisitos previstos para tal efecto en los estatutos de la entidad, esto es, previa autorización de la Junta Directiva. Respecto de que la delegación de funciones no puede hacerse sino en funcionarios de los niveles directivo y asesor, esta Corporación observa que el artículo 20 del Decreto 1334 de 1991 que, como ya se dijo, aprobó los Estatutos del INPA, establece que la estructura orgánica del Instituto se ajustará a la siguiente nomenclatura: “...”. Como quiera que mediante la resolución acusada el

Director General delegó algunas de sus funciones, precisamente, en los Directores Regionales y en los funcionarios que cumplen funciones de coordinación, la Sala no encuentra por este aspecto violación de la norma legal que indica que la delegación debe recaer en empleados de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo. La norma anterior (Art. 14 D. 679/94) descarta también la censura planteada por el actor, en el sentido de que no es posible delegar la función de adjudicar, celebrar, liquidar, terminar y prorrogar contratos en el nivel ejecutivo o equivalentes. INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y ACUICULTURA INPA - Legalidad de la Resolución 106/01 sobre delegación de funciones por contar con autorización previa de la Junta Directiva / PUBLICACION DEL ACTO DE DELEGACIÓN - No es vicio de nulidad sino de eficacia u oponibilidad La delegación contenida en los actos acusados se refiere a las materias a que aluden los Acuerdos 10 de 1991, 6/93, 12/96 y 17/97 de la Junta Directiva del INPA relacionados con anterioridad, esto es, a la autorización al Director General para delegar en los Directores Regionales la facultad de celebrar contratos hasta por la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales; para administrar personal, función que envuelve las de autorizar comisiones de servicio, compensatorios, licencias de maternidad, encargos de vacaciones, licencias no remuneradas, etc.; para la administración, control y fomento de la actividad pesquera, lo cual comprende la concesión, prórroga y renovación de permisos de comercialización y procesamiento de productos pesqueros, la

expedición, prórroga y renovación de permisos de pesca comercial y artesanal, la expedición de permisos para el ejercicio de la pesca deportiva, etc; para la ordenación del gasto, función que tiene relación con la de autorizar gastos de traslado a los funcionarios de la Regional; y para ordenar el pago, a la que precisamente se refiere el acto acusado al delegar en los Directores Regionales la ordenación de pagos por todo concepto, sin consideración alguna al monto y a la naturaleza del gasto. Visto lo anterior, la Sala concluye que no prosperan las censuras endilgadas al acto acusado y, por ende, permanece incólume su presunción de legalidad, y observa que, tal y como lo precisó la representante del Ministerio Público, la falta de publicación de un acto no lo vicia de nulidad, pues dicho requisito tiene que ver con su eficacia, más no con su validez, razón por la cual la consecuencia en la omisión de la publicación es que el acto es inoponible a terceros.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 106 DE 2001 (23 de marzo) DIRECTOR

GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y ACUICULTURA – INPA

(No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00343-01(7538)

Actor: JORGE RODRÍGUEZ BARBOSA

Demandado: DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE PESCA Y

ACUICULTURA – INPA Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por JORGE RODRÍGUEZ BARBOSA en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra la Resolución 106 de 23 de marzo de 2001, “Por medio de la cual se delegan unas funciones en un servidor público”, expedida por el Director General del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura – INPA. a.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación. La parte actora cita como violados los artículos 211 de la Constitución Política; 9º y 119, literal c), de la Ley 489 de 1998; 12, numeral 14, del Decreto 1334 de 1991; 43 del C.C.A.; 25, numeral 10, de la Ley 80 de 1993 y 14 del Decreto 679 de 1994; y 95 del Decreto 2150 de 1995, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación: Primer cargo.- La resolución acusada viola el artículo 211 de la Constitución Política, porque en él se establece con claridad absoluta que las autoridades administrativas no podrán hacer uso de la institución de la delegación de funciones si no existe una ley en la cual se fijen los límites y las condiciones para efectuarla. La Ley 489 de 1998 dictó las medidas sobre la organización y el funcionamiento de las entidades del orden nacional, y señaló los requisitos que

deben observar las autoridades administrativas para efectuar la delegación de funciones, ya sea en sus subalternos o en otras entidades. En su artículo 9º dispuso que la delegación de funciones hecha por los representantes legales de las entidades descentralizadas en sus subalternos no podrá recaer sino en funcionarios de los niveles directivo y asesor. En consecuencia, como los directores regionales y los funcionarios que cumplen funciones de coordinación de las oficinas y estaciones piscícolas pertenecen al nivel ejecutivo y profesional, respectivamente, la delegación hecha en ellos viola la norma citada. El Decreto 2502 de 1998 estableció el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva y de otros organismos del orden nacional. En su artículo 2º dispuso que el cargo de Director Regional, Código 2035, grado 24, pertenece al ejecutivo y las funciones de coordinación del área de ordenamiento y desarrollo pesquero de las regionales, de las oficinas regionales y de las estaciones piscícolas son desempeñadas por funcionarios que pertenecen al nivel profesional, por lo que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 489 de 1998, la delegación de funciones conferida a estos funcionarios se hizo violando la ley. Segundo cargo.- El INPA es un establecimiento público del orden nacional creado por la Ley 13 de 1990, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y en los actos de delegación de funciones debe someterse a lo previsto, no sólo en la Constitución y la ley, sino también a los requisitos y condiciones establecidos en sus respectivas normas orgánicas, dentro

de las cuales se encuentran los Estatutos de la entidad, como lo enseña el artículo 9º, inciso 2, de la Ley 489 de 1998. El Gobierno Nacional mediante el Decreto 1334 de 23 de mayo de 1991 adoptó los Estatutos del INPA y en el numeral 14 del artículo 12, dentro de las funciones de su Junta Directiva, señaló la de autorizar al Gerente General, hoy Director General, la delegación de funciones en los funcionarios del Instituto, requisito que omitió la resolución acusada, con lo cual se torna en irregular. Tercer cargo.- El acto acusado contiene una delegación de funciones en los Directores Regionales que tiene que ver con la celebración de los contratos que debe suscribir el INPA hasta por un monto de 100 salarios mínimos legales mensuales diarios. El Director del INPA violó las disposiciones contenidas en el artículo 9º, inciso 2, de la Ley 489 de 1998, en cuanto no observó las prescripciones que la ley le fijó respecto de que debe tener en cuenta las normas contenidas en sus Estatutos para efectos de la delegación de funciones, esto es, previa autorización de la Junta Directiva. Adicionalmente, el acto acusado viola los artículos 25, numeral 10, de la Ley 80 de 1993 y 14 del Decreto 679 de 1994, los cuales enseñan que además de los requisitos señalados para la delegación de funciones en los Estatutos de la entidad, era necesario que la Junta Directiva le indicara al Director General las cuantías por las cuales podía delegar la celebración de los contratos y demás procedimientos inherentes a éstos. Cuarto cargo.- La resolución acusada no fue publicada en el diario Oficial,

con lo cual se violan los artículos 43 del C.C.A., 119, literal c), de la Ley 489 de 1998, y 95, literal c), del Decreto 2150 de 1995. b.- Las razones de la defensa El Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura – INPA, no contestó la demanda, ni alegó de conclusión. c.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 24 de enero de 2002 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y se ordenó darle el trámite correspondiente. Dentro del término para alegar de conclusión, hizo uso de tal derecho el actor y la representante del Ministerio Público. II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación expresa que para poder delegar las funciones autorizadas por la ley al Director General del INPA se requería no sólo de la autorización legal prevista en los artículos 9º de la Ley 489 de 1998 y 25, numeral 10, de la Ley 80 de 1993, sino también de la autorización expresa de la Junta Directiva del Establecimiento, pues así lo disponen sus Estatutos. Además, en materia contractual debe sujetarse a las cuantías que la Junta Directiva le señale, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto 679 de 1994. Si bien la delegación de funciones estaba autorizada por la ley, también lo

es que estaba condicionada a la autorización expresa de la Junta Directiva, la cual no obra en el proceso y tampoco su existencia se evidencia de la lectura del acto acusado. La falta de publicación del acto no es causal de nulidad, pues es un presupuesto para que sea oponible a terceros, esto es, para su eficacia, no así para su validez, que surge una vez se ha expedido el acto, momento a partir del cual es susceptible de control jurisdiccional. III.- CONSIDERACIONES Mediante la resolución acusada el Director General del INPA delegó en los Directores Regionales, entre otras funciones, las de adjudicar, celebrar, modificar o terminar todo tipo de contrato, previo visto bueno del Subdirector del área, hasta por un monto igual a 100 salarios mínimos legales mensuales; ordenar los pagos por todo concepto, sin consideración alguna al monto y a la naturaleza del gasto; autorizar permisos remunerados hasta por 3 días a los funcionarios de la Regional; expedir permiso para el ejercicio de la actividad de la pesca deportiva; expedir carnés para el ejercicio de la pesca artesanal y deportiva en su jurisdicción; expedir certificaciones de patentes de pesca a empresas con sede en su jurisdicción; otorgar vistos buenos a los documentos de exportación e importación de productos pesqueros que se tramiten ante su Regional, previo permiso expedido por la Dirección General; manejar las cuentas bancarias de la Regional, previo cumplimiento de la ley; e impartir aprobación a las garantías únicas constituidas para respaldar el cumplimiento de toda y cada una de las obligaciones que surgen a cargo de los contratistas frente al Instituto,

delegaciones algunas que se extienden a los funcionarios que cumplen funciones de coordinación de oficina, de coordinación del área de ordenamiento y desarrollo pesquero en la Regional, de coordinación en las estaciones piscícolas en la Regional, y a los funcionarios que cumplen funciones de coordinación en San Andrés Islas, Ipiales, Tumaco, Medellín, Cali, Cúcuta y Barranquilla. ,La resolución expedida por el Director Regional del INPA tiene como fundamentos legales los artículos 12 de la Ley 489 de 1998 y 12 de la Ley 80 de 1993, cuyo texto es como sigue: “Artículo 12. Régimen de los actos del delegatario. (Ley 489 de 1998). Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. “La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. “Parágrafo. En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal”. “Artículo 12. De la delegación para contratar. (Ley 80 de 1993). Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán

delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”. Considera el demandante que el acto acusado viola el artículo 9º de la Ley 489 de 1998, que prescribe: “Artículo 9°. Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. “Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley. “Parágrafo. Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos”. Con base en la norma transcrita, el actor afirma que el Director General del INPA sólo podía delegar sus funciones en personal del nivel directivo y asesor, y

previo el cumplimiento de los requisitos previstos para tal efecto en los estatutos de la entidad, esto es, previa autorización de la Junta Directiva. El artículo 2º del Decreto 1334 de 1991, “Por el cual se aprueban los estatutos del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura – INPA, adoptados mediante Acuerdo numero 001 del 11 de abril de 1991” establece su naturaleza jurídica, al señalar que fue creado por la Ley 13 de 1990 y que es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; es decir, es una entidad descentralizada del orden nacional. A su turno, el artículo 12, numeral 14, ibídem, dispone que corresponde a la Junta Directiva delegar en el Gerente General del Instituto (Director General) algunas de sus funciones propias y autorizar a éste para delegar en otros funcionarios del Instituto, algunas de sus funciones. En armonía con el anterior precepto, el artículo 17, numeral 15, ibídem, señala que corresponde al Gerente General (Director General) del INPA delegar en otros funcionarios de la entidad algunas de sus funciones, previa autorización de la Junta Directiva. Respecto de que la delegación de funciones no puede hacerse sino en funcionarios de los niveles directivo y asesor, esta Corporación observa que el artículo 20 del Decreto 1334 de 1991 que, como ya se dijo, aprobó los Estatutos del INPA, establece que la estructura orgánica del Instituto se ajustará a la siguiente nomenclatura: “1. Las unidades de nivel directivo se denominarán Gerencia General,

Subgerencias, Secretaría General y Direcciones Regionales o Seccionales. “2. Las unidades que cumplan funciones de asesoría y coordinación, se denominarán Oficinas o Comités, y Consejos cuando incluyan personas ajenas al Instituto.

3. Las unidades operativas, incluidas las que atienden los servicios administrativos internos, se denominarán Divisiones, Secciones y Grupos.

4. Las unidades que se creen para el estudio o decisión de asuntos especiales, se denominarán Comisiones o Juntas” (el resaltado no es del texto).

Como quiera que mediante la resolución acusada el Director General delegó algunas de sus funciones, precisamente, en los Directores Regionales y en los funcionarios que cumplen funciones de coordinación, la Sala no encuentra por este aspecto violación de la norma legal que indica que la delegación debe recaer en empleados de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo. Además, el artículo 14 del Decreto 679 de 1994, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993”, y que el actor estima violado, prescribe: “Artículo 14.- De la delegación de la facultad de celebrar contratos. En virtud de lo previsto en el artículo 25, numeral 10, de la Ley 80 de 1993, los jefes o representantes legales de las entidades estatales podrán delegar en los funcionarios que desempeñen cargos en los niveles directivo, ejecutivo o equivalentes, la adjudicación, celebración, liquidación, terminación, modificación, adición y prórroga de contratos y los demás actos inherentes a la actividad contractual en las cuantías que señalen las juntas o consejos directivos de las entidades”.

La norma anterior descarta también la censura planteada por el actor, en el sentido de que no es posible delegar la función de adjudicar, celebrar, liquidar, terminar y prorrogar contratos en el nivel ejecutivo o equivalentes. En cuanto a la censura de que el Director General del INPA debió obtener la autorización de la Junta Directiva para poder delegar algunas de sus funciones, la Sala, teniendo en cuenta, de una parte, que el artículo 9º de la Ley 489 de 1998 prescribe que, entre otros, los representantes legales de las entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, y, de otra parte, que el INPA es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Legal, es decir, una entidad descentralizada, concluye que de acuerdo con los Estatutos del INPA es indudable que era obligación del Director General obtener la respectiva autorización para llevar a cabo la delegación de funciones a que se contrae el acto acusado, por lo cual procede esta Corporación a verificar su cumplimiento, no sin antes aclarar que la inconformidad del actor se relaciona con la delegación de las funciones del Director General en sus subalternos y no con la delegación de funciones de las entidades propiamente dichas, aspecto al que se refiere el parágrafo del artículo 9º de la Ley 489 de 1998, que no es objeto de análisis. Como quiera que en el acto acusado nada se dice sobre la aludida

autorización, la Sala, haciendo uso de la facultad oficiosa para decretar pruebas ofició a la Oficina Jurídica del INPA para que informara si para la delegación de funciones contenida en el acto acusado el Director General obtuvo la autorización previa de la Junta Directiva. En respuesta a lo anterior, fueron allegados los siguientes Acuerdos, expedidos por la Junta Directiva del INPA: - Acuerdo 10 de 5 de noviembre de 1991, mediante el cual dicho organismo autorizó al Gerente General para delegar en los Directores Regionales y en los demás funcionarios de la entidad que considere conveniente la administración, control y fomento de la actividad pesquera, especialmente en cuanto al otorgamiento, suspensión o revocatoria de concesiones, permisos, patentes y autorizaciones para el ejercicio de la actividad pesquera, y la imposición de sanciones por violación de las disposiciones que la regulan; la ordenación de gastos, la ejecución y control presupuestal; la celebración de contratos o convenios; y la administración de personal. - Acuerdo 6 de 24 de febrero de 1993, mediante el cual la Junta Directiva autorizó al Gerente General para delegar la facultad de ordenar los gastos, en la Sede Central, en el Secretario General y en el Jefe de la División Administrativa; y en las Direcciones Regionales, en los Directores Regionales y en los Jefes de Sección Administrativa y Financiera; y derogó la autorización de delegar la ordenación de gastos, contenida en el Acuerdo 10 de 1991. - Acuerdo 12 de 1996, mediante el cual la Junta Directiva autorizó al Gerente General para delegar la facultad de celebrar los contratos en los

Subdirectores hasta la suma equivalente a 249 salarios mínimos legales mensuales; en los Directores Regionales hasta la suma de 100 salarios mínimos legales mensuales; y en los Jefes de División hasta la suma equivalente a 71 salarios mínimos legales mensuales. - Acuerdo 17 de 20 de octubre de 1997, mediante el cual se adoptó el Reglamento Interno de la Junta Directiva del INPA, y se señaló como función de aquella la de autorizar al Gerente General para delegar en otros funcionarios del Instituto algunas de sus funciones. La delegación contenida en los actos acusados se refiere a las materias a que aluden los Acuerdos de la Junta Directiva del INPA relacionados con anterioridad, esto es, a la autorización al Director General para delegar en los Directores Regionales la facultad de celebrar contratos hasta por la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales; para administrar personal, función que envuelve las de autorizar comisiones de servicio, compensatorios, licencias de maternidad, encargos de vacaciones, licencias no remuneradas, etc.; para la administración, control y fomento de la actividad pesquera, lo cual comprende la concesión, prórroga y renovación de permisos de comercialización y procesamiento de productos pesqueros, la expedición, prórroga y renovación de permisos de pesca comercial y artesanal, la expedición de permisos para el ejercicio de la pesca deportiva, etc; para la ordenación del gasto, función que tiene relación con la de autorizar gastos de traslado a los funcionarios de la Regional; y para ordenar el pago, a la que precisamente se refiere el acto acusado al delegar en los Directores Regionales la ordenación de pagos por todo

concepto, sin consideración alguna al monto y a la naturaleza del gasto. Visto lo anterior, la Sala concluye que no prosperan las censuras endilgadas al acto acusado y, por ende, permanece incólume su presunción de legalidad, y observa que, tal y como lo precisó la representante del Ministerio Público, la falta de publicación de un acto no lo vicia de nulidad, pues dicho requisito tiene que ver con su eficacia, más no con su validez, razón por la cual la consecuencia en la omisión de la publicación es que el acto es inoponible a terceros. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 23 de mayo de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO