CE-11001-03-24-000-2002-00144-01(7898)-2003

JUSTICIA ROGADA - Marco de juzgamiento: alcance La justicia administrativa es una justicia rogada lo que implica que el concepto de la violación constituye el parámetro dentro del cual debe realizarse el análisis por parte del juzgador. Así lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación en múltiples fallos: ”La jurisdicción contencioso Administrativa es, por esencia, rogada, lo que significa que es el demandante en el señalamiento que hace de las normas transgredidas y en el concepto de violación que expone, quien establece el marco de juzgamiento. No le es permitido al fallador confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en el libelo, ni atender conceptos de violación diferentes a los en él contenidos ,vale decir, que al sentenciador solo le es dable analizar el citado acto a la luz de las normas que se señale como infringidas y por las razones planteadas en la demanda”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. C.P. Dr. Alvaro Lecompte Luna. Radicación 4845. Agosto 13 de 1993). ICFES - Registro de programas académicos de pregrado y especialización: legalidad resolución 396/00 / PROGRAMAS ACADEMICOS DE EDUCACION SUPERIOR - Registro ante el Icfes: legalidad de la reglamentación Tal como lo había advertido el Despacho al negar la suspensión provisional solicitada y teniendo en cuenta que respecto de la violación del artículo 67 de la Constitución Política no se esgrimieron argumentos claros, sólo queda confrontar la norma acusada con el Decreto 1225 de 1996 desde un punto de vista general,

pues tampoco se precisaron las disposiciones que resultaban vulneradas. Al examinar la Sala el contenido del Decreto 1225 de 1996 “Por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior” frente a la Resolución 0396 de 2000 “por la cual se organiza el procedimiento interno para el registro de programas académicos de pregrado y especialización”, se observa que, lejos de desconocer el decreto o de ir más allá de sus previsiones, el acto acusado desarrolla sus disposiciones ya que el citado decreto dispone que es a través del ICFES que debe tramitarse lo relativo a los programas académicos de educación superior. La Resolución 0396 de 1996 dispone precisamente el procedimiento interno que debe adelantarse en el ICFES para el registro de los programas académicos de pregrado y especialización a que hace referencia el Decreto 1225 de 1996. Se denegarán las pretensiones de la demanda.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00396 DE 2000 (11 de abril) ICFES (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil tres (2003) Radicación número:11001-03-24-000-2002-00144-01(7898)

Actor: FUNDACIÓN UNIVERSITARIA SAN MARTÍN

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA

EDUCACIÓN SUPERIOR – ICFES

Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA SAN MARTIN, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 00396 del 11 de abril de 2000, expedida por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFESmediante la cual se exigen requisitos como procedimiento interno para el registro de programas académicos de pregrado y especialización.

I.- ANTECEDENTES La Fundación Universitaria San Martín es una entidad sin ánimo de lucro, con licencia concedida por el ICFES. Esta entidad, aduciendo facultades legales y reglamentarias de la Ley 489 y el numeral 9 del artículo 8 del Decreto 2662 de 1999, expidió la Resolución 00396 de abril de 2000, en la cual profiere normas encaminadas a organizar el procedimiento interno para el registro de programas académicos de pregrado y especialización, cuando existía ya el Decreto 1225 de 1996 que consagra el procedimiento para inscribir un determinado programa y donde se expresa claramente que no existe negación clara para la inscripción de determinada acreditación. b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. Se estima violado el artículo 67 de la Constitución Política por cuanto se desconoció la obligación que tiene el Estado de garantizar el derecho al servicio de educación, que tiene toda persona y que se constituyó en un servicio público con una función social. Además se quebró el precepto constitucional de que la

educación conlleva el mejoramiento cultural, científico y tecnológico pues el Decreto 1225 de 1996 consagró las directrices para interpretar las nuevas realizaciones académicas que permitan responder con empeño a las exigencias de la cultura, la sociedad y las normas que apoyan estos procedimientos. El acto administrativo demandado se expidió violando el Decreto 1225 de 1996 por ir más allá de su alcance jurídico. Existió falsa motivación que lo vicia de nulidad. Esta se presenta cuando la Administración, para sustentar la expresión de su voluntad, en forma errónea o intencional, le da visos de realidad a una explicación que no cabe dentro de la categoría de lo verídico; o bien abuso de las atribuciones que los ordenamientos legales o reglamentarios le han asignado, o bien abusa de las atribuciones que los ordenamientos legales o reglamentarios le han asignado, o bien toma un camino equivocado en el ejercicio de las mismas.

Se agrega en la demanda: “Y si en la educación de esa “Su verdad” con la realidad se establece una disconformidad, es evidente concluir que el acto confrontado se halla viciado de nulidad. Porque cuando en virtud de los motivos aducidos para expedir un acto, al hacer la respectiva confrontación no puede atribuírsele la característica de real, se genera un vicio de tal naturaleza que cae bajo la esfera de anulable”.

c. La defensa del acto acusado El ICFES se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando: La resolución acusada se expidió en estricto cumplimiento del principio de

legalidad, no sólo en cuanto hace referencia al acatamiento de la normatividad pertinente, sino al total respeto a los fines de la función administrativa. La demanda se presentó el 11 de enero de 2002, es decir, que la acción estaba caducada puesto que el acto se expidió el 11 de abril de 2000. Se proponen las siguientes excepciones:

1. Ineptitud de la demanda.

Se desconoció el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A. según el cual deben indicarse las normas violadas y expresarse el concepto de la violación. El actor se limita a transcribir un artículo de la Constitución Política y a hacer un comentario vago y confuso sobre él y, finalmente, a hacer un breve pero desatinado y vago comentario sobre la falsa motivación sin que realmente se esgriman fundamentos serios de derecho.

2. Caducidad de la acción.

El acto administrativo impugnado se expidió el 11 de abril de 2000 y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es del 11 de enero de 2002, es decir, 21 meses después de su expedición, cuando dicha acción había caducado. d. La actuación surtida De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 3 de mayo de 2002, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada. El 22 de mayo de 2002 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 28 de junio del mismo año se

notificó al Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES. Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la entidad demandada y la Agente del Ministerio Público.

II. ALEGACIONES DE LAS PARTES La parte demandada sustentó así sus alegatos: Por disposición del artículo 56 de la Ley 30 de 1992, se creó el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior SNIES, cuyo objetivo es orientar a la comunidad sobre la calidad, cantidad y características de las instituciones y programas del Sistema, mediante la divulgación de información .

La publicidad y el registro de los programas académicos en el SNIES es reglamentado por el Decreto 1225 de 1996, el cual ha sido modificado por los Decretos 1497 de 1998 y 807 de 2000. De conformidad con el primero, para la creación y funcionamiento de los programas académicos de pregrado, presenciales o a distancia, debe presentarse al Ministro de Educación, por intermedio del Icfes, la información señalada en el artículo 2 de la citada norma. La Resolución 0396 de abril 11 de 2000 que se demanda, organiza el procedimiento interno para el registro de programas académicos de pregrado y especialización en absoluta concordancia con la Ley 30 de 1992, el Decreto 1225 de 1996 y demás normas reglamentarias. III - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado solicita declarar

probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada. En efecto, el ICFES propuso la excepción caducidad, al considerar que la actora promovió la acción de nulidad con restablecimiento del derecho y sin embargo presentó la demanda un año y nueve meses después de su expedición, es decir, que superó el término de caducidad de cuatro meses previsto en el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A, para las acciones de nulidad con restablecimiento del derecho. Si bien es cierto en el proceso no obra prueba de la comunicación hecha a la actora, ésta promovió la acción de nulidad con restablecimiento del derecho y por lo tanto, debió presentar la demanda dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación del acto. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Previo al análisis de fondo, entra la Sala al estudio de las excepciones propuestas por la parte demandada.

1. Excepción de Caducidad de la Acción.

En la contestación de la demanda se dice que en realidad la acción que se promueve es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, por tanto, en las declaraciones que se solicitan se pide la nulidad de la Resolución 00396 de abril 11 de 2000 y que, “como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la Resolución 00396 del 11 de abril de 2000, en calidad de restablecimiento del derecho” se ordene “que la que prima y tiene completa vigencia para todos los presupuestos legales consagrada es el Decreto 1225 de 1996”. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante auto del 28 de febrero de 2002, señaló:

“Aunque la demanda contiene una pretensión de restablecimiento del derecho, su contenido la hace por completo ajena a la finalidad buscada con la misma: la nulidad de un acto administrativo de carácter general. Obsérvese que el restablecimiento del derecho se refiere a que se ordene “que la prima tiene completa vigencia por todos los presupuestos , lo que nada tiene que ver con el registro de programas académicos. Al considerar que lo realmente demandado es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional, se remite el expediente a la Sección Primera del Consejo de Estado, para lo de su competencia. Evidentemente el restablecimiento del derecho busca el reconocimiento o resarcimiento de un derecho particular y concreto cuando ha sido vulnerado por un acto administrativo, caso distinto al de la acción de nulidad que busca preservar el orden jurídico y el imperio de la legalidad abstracta y objetiva y no la satisfacción de intereses particulares. La Sala considera que efectivamente se trata de una acción de simple nulidad que busca la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general contenido en la Resolución 0396 de 2000, aunque impropiamente se la haya denominado como de nulidad y restablecimiento del derecho puesto que lo que se pretende como restablecimiento, es precisamente la primacía del Decreto 1225 de 1996 que se considera vulnerado con el acto acusado. No prospera la excepción de caducidad de la acción.

2. Inepta demanda.

Se aduce falta de cumplimiento del numeral 4 del artículo 137 del C.C.A. según el cual toda demanda ante la jurisdicción administrativa debe contener los

fundamentos de derecho de las pretensiones y cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deben indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. En el acápite de normas violadas y concepto de la violación de la demanda, se transcribe el artículo 67 de la Constitución Política que consagra el derecho a la educación y se afirma que se vulnera este artículo al “desconocerse la obligación que tiene el Estado de garantizar el derecho al servicio de la educación que tiene toda persona y que se constituye en un servicio público con una función social. Además se quebró el precepto constitucional de que la educación conlleva al mejoramiento cultural, científico y tecnológico pues el decreto 1225 de 1996, consagró las directrices para interpretar las nuevas realizaciones académicas que permitan responder con empeño a las exigencias de la cultura, la sociedad y las normas que apoyan estos procedimientos”. Más adelante se afirma que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad “ por expedirse violando el Decreto 1225 de 1996, por ir más allá del alcance jurídico y el cual no fue derogado y por consiguiente, sigue vigente”. No se señala en qué sentido el acto acusado supera el Decreto 1225 de 1996. No obstante que el concepto de violación carece de técnica jurídica, formalmente existe un acápite de la demanda destinado a las normas violadas y concepto de violación lo que llevará a desechar la excepción de inepta demanda en aras de la prevalencia del derecho sustancial. No prospera la excepción de inepta demanda.

1. El caso concreto.

Se afirma en la demanda que el acto acusado vulnera el artículo 67 de la Constitución Política y que va más allá de lo previsto en el Decreto 1225 de 1996 pero sin indicar en qué se fundamentan estas afirmaciones. El análisis de nulidad habría de realizarse frente al artículo 67 de la Constitución Política y al Decreto 1225 de 1996 que son las disposiciones que se citan como vulneradas por la resolución demandada. No obstante, como ya lo había advertido la Sala en auto del 3 de mayo de 1992 que negó la suspensión provisional solicitada, “ no dice la solicitud en qué medida con la expedición del acto acusado el mismo Estado impide la realización del derecho a la educación” Y agrega el citado auto: “...del lacónico concepto de violación de la norma superior tampoco se desprende en qué medida afecta los fines que la Constitución Política consagra entorno a dicho derecho”. La justicia administrativa es una justicia rogada lo que implica que el concepto de la violación constituye el parámetro dentro del cual debe realizarse el análisis por parte del juzgador. Así lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación en múltiples fallos: ”La jurisdicción contencioso Administrativa es, por esencia, rogada, lo que significa que es el demandante en el señalamiento que hace de las normas transgredidas y en el concepto de violación que expone, quien establece el marco de juzgamiento. No le es permitido al fallador confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en el libelo, ni atender conceptos de violación diferentes a los en él contenidos ,vale decir,

que al sentenciador solo le es dable analizar el citado acto a la luz de las normas que se señale como infringidas y por las razones planteadas en la demanda”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. C.P. Dr. Alvaro Lecompte Luna. Radicación 4845. Agosto 13 de 1993). Tal como lo había advertido el Despacho al negar la suspensión provisional solicitada y teniendo en cuenta que respecto de la violación del artículo 67 de la Constitución Política no se esgrimieron argumentos claros, sólo queda confrontar la norma acusada con el Decreto 1225 de 1996 desde un punto de vista general, pues tampoco se precisaron las disposiciones que resultaban vulneradas. Al examinar la Sala el contenido del Decreto 1225 de 1996 “Por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior” frente a la Resolución 0396 de 2000 “por la cual se organiza el procedimiento interno para el registro de programas académicos de pregrado y especialización”, se observa que, lejos de desconocer el decreto o de ir más allá de sus previsiones, el acto acusado desarrolla sus disposiciones ya que el citado decreto dispone que es a través del ICFES que debe tramitarse lo relativo a los programas académicos de educación superior. La Resolución 0396 de 1996 dispone precisamente el procedimiento interno que debe adelantarse en el ICFES para el registro de los programas académicos de pregrado y especialización a que hace referencia el Decreto 1225 de 1996. Se denegarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de quince (15) de mayo del año dos mil tres.

MANUEL S. URUETA AYOLA GABRIEL MENDOZA MARTELO

Presidente.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE