CE-11001-03-24-000-2002-00148-01-2013

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad de la acción Ahora, en el texto de dicha Resolución se lee que contra ella no procede recurso alguno. Siendo ello así, se da la situación fáctica señalada en el acápite anterior, esto es, que el agotamiento de la vía gubernativa se produjo con la notificación de dicha Resolución. Habiendo quedado notificada personalmente la sociedad HYDRO AGRY COLOMBIA LTDA el día 30 de noviembre de 2000, el término de caducidad empezó a correr el 1o. de diciembre de ese mismo año, en consecuencia, aquella debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro (4) meses siguientes, esto es, a más tardar el 1o. de abril de 2001. Como quiera que la demanda en el presente caso fue presentada el 8 de abril de 2002, ya había operado el fenómeno de la caducidad, lo que da lugar a que la Sala se inhiba de fallar de fondo el presente asunto.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2685 DE 1999 - ARTICULO 236 – CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 85.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00148-01

Actor: HYDRO AGRI COLOMBIA LIMITADA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide, en única instancia, la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., promovida por la sociedad comercial HYDRO AGRI

COLOMBIA LIMITADA.

I. LA DEMANDA.

I.1-. La sociedad comercial HYDRO AGRI COLOMBIA LIMITADA, mediante apoderado judicial, presentó acción pública de nulidad, prevista en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución núm. 9764 de 24 de noviembre de 2000, por medio de la cual el Jefe de la División de Arancel de la Subdirección Técnica Aduanera de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIANresolvió: “Clasificar la mercancía descrita en el considerando final de la presente Resolución en la subpartida 28.34.29.90.00 del Arancel de Aduanas, como producto químico inorgánico, en aplicación a las reglas generales interpretativas 1 y 6 del citado texto arancelario”. Igualmente solicita, dentro del acápite de “DECLARACIONES Y RESTABLECIMIENTOS”, que “como consecuencia de la anterior declaración, y en desarrollo de una correcta interpretación jurídica y técnica de las normas arancelarias del país, se declare con fuerza de verdad legal la clasificación del mencionado producto en la posición arancelaria que expresa la subpartida 31.02.60.00.00 del Arancel de Colombia o, en su defecto declare la que a juicio del Consejo de Estado le corresponda”. I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, se señalan los siguientes:

1. Que mediante Decreto 2685 de 1999, artículo 236, el Gobierno Nacional facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) a expedir, de conformidad con el Arancel de Aduanas, las clasificaciones arancelarias a partir de la solicitud que en tal sentido formulen los particulares en relación con los productos que constituyan el objeto de su contenido.

2. En tal virtud, la sociedad HYDRO AGRI COLOMBIA LIMITADA presentó en el formato núm. 074175 de 8 de agosto de 2000 y oficio radicado bajo el núm. 099987 de 1o. de noviembre de 2000, la solicitud de clasificación arancelaria prevista por la Ley para el producto conocido con el nombre comercial de “Nitrato de Calcio”.

3. Señala la demandante que el anterior producto, no obstante ser conocido con el nombre comercial de “Nitrato de Calcio”, no es exclusivamente Nitrato de Calcio, sino que se trata de una combinación de ese elemento más el Nitrato de Amonio y Agua en unas proporciones determinadas según certificaciones del ICA.

4. Que mediante Resolución núm. 9764 de 24 de noviembre de 2000, la DIAN clasificó el mencionado producto bajo la posición arancelaria 28.34.29.90.00 del Arancel de Aduanas como producto químico inorgánico fundada, según la accionante, exclusivamente en el análisis técnico que establece la composición química de dicho producto.

5. Que la Resolución en mención ordenó en su artículo 2º notificar a la ciudadana Colombia Gamboa García, informándole que contra la misma no precedía recurso

alguno en la vía gubernativa. I.2.- En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Como normas violadas señala las siguientes: el artículo 236 del Decreto 2685 de 1999; las normas arancelarias establecidas en el capítulo “31”, partida “02” y sub partidas “90.00” y “60.00”; las reglas de interpretación del Estatuto; y el artículo 35 del C.C.A. Desarrolla el concepto de violación de las normas citadas de la siguiente manera: Señala, por una parte, que el Arancel de Aduanas consagra unas reglas generales para la interpretación de la nomenclatura de los diferentes productos, las cuales van de la 1 a la 6 y están descritas en la parte introductoria del Estatuto y, por otro lado, que estas reglas además de las “notas legales” que aparecen en cada capítulo de dicha nomenclatura son las que sirven para determinar exactamente la clasificación de un producto, es decir, la fijación de su posición arancelaria. La litis se circunscribe, según la demandante, a establecer cuál es la correcta y legítima clasificación arancelaria de un producto importado regularmente, teniendo en cuenta que la legalidad de dicha clasificación solo la puede determinar una adecuada interpretación de las normas arancelarias que definen y precisan la clasificación de los productos de importación y de las reglas de interpretación de las mismas. Además de las reglas generales de interpretación, el artículo 236 del Decreto 2685 de 1999, establece que la DIAN tiene competencia para hacer clasificaciones arancelarias de las mercancías solicitadas por los particulares, siempre que tal

clasificación se haga de conformidad con el Arancel de Aduanas. De otra parte, además de las reglas 1 a 6 de interpretación arancelaria establecidas en el Arancel de Aduanas, el Decreto núm. 2685 de 28 de diciembre de 1999 (inciso segundo del artículo 236 citado) autoriza a la DIAN para “fijar criterios de interpretación” o “armonizarlos” al momento de hacer clasificaciones por vía general. De manera que la labor de clasificación arancelaria, no solo está fundamentada en el análisis químico o técnico de la composición de un producto, sino que debe adecuarse a las normas arancelarias y a las reglas de interpretación o criterios de interpretación, según cada caso. Considera, la sociedad libelista en su documento introductorio, que la Administración, al referirse al mencionado producto, conocido comercialmente con el nombre de “Nitrato de Calcio fertilizante”, por una parte, ha violado la obligación impuesta por el artículo 236 citado y, por la otra, también ha desconocido directamente las normas citadas en el acápite anterior, que son las que definen el producto arancelariamente de manera exacta, no solo por tener en cuenta su verdadero sentido y extensión, sino también por interpretarlas erróneamente a partir de la idea aparentemente generada por el nombre comercial del producto, y no por la verdadera y sustancial composición química del mismo. A juicio de la actora, el producto objeto de esta controversia, a pesar de estar denominado comercialmente con el nombre de “Nitrato de calcio fertilizante”, no es exclusivamente Nitrato de calcio, sino que es una combinación formada químicamente por dos (2) nitratos, que son, en sí mismos dos (2) productos

químicamente definidos, esto es, el Nitrato de Calcio y el Nitrato de Amonio, mas una porción de Agua, por lo que la clasificación arancelaria es la sub partida número 31.02.60.00.00, clasificación que impositivamente debe cancelar el cinco por ciento (5%) de arancel y no paga el impuesto al valor agregado (IVA). Para la Administración, el producto debe ser tratado como si fuera de constitución definida o única, es decir, como si fuera exclusivamente Nitrato de Calcio, sin tener en cuenta que en su composición intervienen, además de ese elemento químico, el Nitrato de Amonio y el Agua. Esta clasificación corresponde, según la DIAN, al capítulo 28, sub partida número 28.34.29.90.00, clasificación ésta que debe pagar el cinco por ciento (5%) de arancel y el dieciséis por ciento (16%) por concepto del IVA.

II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y de alegaciones.

II.1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN-, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que de conformidad con las facultades que a la Subdirección Técnica Aduanera le confiere el artículo 24, numeral 6, del Decreto 1265 de 1999, en armonía con el artículo 236, inciso primero, del Decreto 2685 de 1999, a solicitud

de parte, como es la sociedad HYDRO AGRI COLOMBIA LTDA, se ha clasificado el producto denominado “Nitrato de Calcio” en la partida 28.34.29.90.00 del Arancel de Aduanas, teniendo en cuenta que se trata de un nitrato de calcio (79%) con nitrato de amonio (6%) y es así que en el proceso de obtención del mismo, este nitrato amónico presente no es añadido con la intención de efectuar mezcla alguna, sino que procede del proceso de fabricación y es dejado allí por ser indispensable para facilitar el manipuleo y transporte del producto, lo cual está permitido, según la nota legal 1 del capítulo 28 del citado texto arancelario. Significa lo anterior que se está clasificando un producto químico puro y no una mezcla. Por tanto, teniendo presente que el capítulo 28 comprende los productos químicos inorgánicos puros, no es posible marginar el citado producto de la clasificación en el correspondiente capítulo. Al respecto, se tuvieron en cuenta las reglas generales interpretativas números 1 y 6, por cuanto una vez establecido cuál es el producto a clasificar (nitrato de calcio), el texto de las partidas determina su clasificación (regla general interpretativa número 1) y para efectos de la sub partida se aplica la regla general interpretativa número 6. En su criterio, los demás componentes químicos del producto no inciden, puesto que ya se ha determinado que el producto es 79% de nitrato de calcio, que un 6% es nitrato de amonio, resultante del proceso de obtención y el 15% restante es agua. Aduce que en la resolución de clasificación arancelaria núm. 9764 de 24 de

noviembre de 2000, no se afirma que el producto denominado NITRATO DE CALCIO sea un producto de constitución química NO definida. Por el contrario, se tienen en cuenta para su clasificación arancelaria los porcentajes perfectamente definidos de cada materia constitutiva de este producto formado por diferentes compuestos, por lo tanto no se excluye del capítulo 28 que comprende los elementos químicos aislados y los compuestos de constitución química definida. Explica que el Nitrato de Calcio se clasifica como un producto químico puro, debido a que en su proceso de obtención, el nitrato de amonio no es adicionado para formar dicho producto, sino que hace parte del resultado del proceso de fabricación del nitrato de calcio. Por lo anterior, y teniendo en cuenta el porcentaje de nitrato de calcio del producto final del 79%, el porcentaje de nitrato de amonio se podría considerar como una impureza. En consecuencia, el producto obtenido se clasifica como un compuesto de constitución química definida presentado aisladamente, aunque contenga impurezas. Concluye afirmando que para el caso que es objeto de demanda, se está en frente a un acto de contenido particular y no a uno en sentido general.

III.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Consideró el Agente del Ministerio Público que la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 23 de junio de 2011 (Expediente núm. 16090, Consejero ponente doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), cambió la doctrina judicial de la Sección según la cual “…la clasificación arancelaria de un determinado producto que hace la DIAN a solicitud de los particulares es un acto administrativo

particular y concreto que se debe demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho…” para señalar en esa misma ocasión que: “… un reestudio del tema lleva a la sala a modificar el criterio expuesto y a considerar que el acto de clasificación arancelaria de un bien o servicio, independientemente de que hubiera sido promovido por un particular o dictado de oficio por la DIAN es un acto de carácter general”. Dentro de este contexto, la Resolución demandada en el caso sub lite sería un acto administrativo de carácter general, susceptible de control jurisdiccional por la vía de la acción pública de nulidad, por cuanto la clasificación en ella contenida afectaría de manera general a todas las personas que vayan a emplear el producto químico y requieran importarlo. No obstante el anterior pronunciamiento jurisdiccional, el Agente del Ministerio Público se permite discrepar, con base en el siguiente razonamiento: Dentro del contexto normativo previsto en el artículo 236 del Decreto 2685 de 1999, el supuesto primer inciso otorga a la DIAN competencia para hacer clasificaciones arancelarias de las mercancías cuando sean solicitadas por los particulares, siempre que éstas se hagan de acuerdo con el Arancel de Aduanas. En el inciso segundo de la disposición legal citada se contempla otro supuesto, consistente en que cuando la entidad, esto es, la DIAN considere necesario armonizar los criterios que deban aplicarse a la clasificación de mercancías, según el Arancel de Aduanas Nacional efectuará de oficio mediante resolución motivada, clasificaciones arancelarias de carácter general. Ello significa que cuando la DIAN efectúa clasificaciones arancelarias a solicitud

de parte profiere actos administrativos de carácter particular y su legalidad está sujeta al Arancel de Aduanas; sin embargo, cuando la misma entidad considera necesario armonizar los criterios que deban aplicarse en la clasificación de mercancías, expide, de manera oficiosa, actos de contenido general, supuesto éste último que no se configura en la controversia que nos ocupa. Así las cosas, a juicio del Ministerio Público, el acto demandado al haber sido proferido por solicitud de un particular, es un acto de contenido particular y la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, sujeta a un término de caducidad y, por lo tanto, debió promoverse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de notificación. Por ende, al haberse presentado la demanda el 8 de abril de 2002, respecto de una actuación administrativa que quedó ejecutoriada el 1o. de diciembre de 2000, resulta claro que operó el fenómeno de la caducidad. Por lo expuesto, el Agente del Ministerio Público estima que la excepción planteada por la entidad demandada tiene vocación de prosperidad, lo que conlleva a que resulte pertinente proferir decisión inhibitoria en esta controversia y solicita que así se declare.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Procede la sala a dictar sentencia en el presente caso, previas las siguientes consideraciones: En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1.) El objeto del litigio; 2.) Breve análisis comparativo de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho; 3.) Contenido material de los

actos administrativos de clasificación arancelaria; y 4.) El caso concreto.

1. El objeto del litigio.

Antes que definir si la clasificación arancelaria efectuada por la Unidad Administrativa Especial DIAN mediante acto administrativo (Resolución núm. 9764 de 2000) fue realizada de conformidad con los parámetros previstos en el Arancel de Aduanas Nacional, corresponderá a esta Sala determinar, primeramente, la naturaleza jurídica del acto administrativo acusado, en cuanto a sus efectos se refiere y la procedibilidad de la acción impetrada por la sociedad libelista en el presente evento, esto es, la Acción de Nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A.

2. Breve análisis comparativo de las acciones de Nulidad y de Nulidad y Restablecimiento del derecho.

La acción de nulidad puede ser interpuesta por cualquier persona, bien sea directamente, o en ejercicio del derecho de postulación. Su única pretensión es la de preservar el orden jurídico. Es por esta razón que esta acción se le denominó con el nombre de Contencioso Popular de Anulación, precisamente por la posibilidad de que fuera ejercido por cualquier persona, natural o jurídica. “El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desarrolla en torno a dos extremos únicamente: la norma violada y el acto violador”1. Por el contrario, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a que hacen referencia los artículos 85 y 138 del Decreto 01 del 84 y la Ley 1437 de 2011, respectivamente, sólo puede ser ejercida por la persona que se considere, o se crea

lesionada en sus derechos subjetivos reconocidos por el ordenamiento jurídico con el propósito de que se nulite el acto administrativo de contenido particular y se ordene el consecuente restablecimiento de sus derechos turbados por el acto ilegal; adicionalmente, se permite la posibilidad de que solicite y se ordene por parte del juez administrativo las indemnizaciones y reparaciones a que hubiere lugar. Una segunda diferenciación entre las acciones analizadas hace referencia al término legal en que se pueden interponer o ejercer ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mientras que la acción de nulidad puede ser ejercida en cualquier tiempo. 1 Consejo de Estado, Sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núm. 392-396, p. 202,

Ponente: doctor Carlos Gustavo Arrieta A.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene un término de caducidad de cuatro (4) meses. No obstante, el legislador ha establecido excepciones a este término, por ejemplo: en tratándose de actos fictos o presuntos; o cuando la Administración no le ha dado al administrado la oportunidad de conocer el contenido del acto; o cuando es la misma entidad pública quien intenta demandar la anulación de su propio acto, caso en el cual se dispondrá de dos (2) años a partir del día siguiente a su expedición para incoar la acción.

3. Contenido material de los actos administrativos de clasificación arancelaria.

Corresponde a la Sala, analizar ahora la naturaleza de los actos administrativos de clasificación arancelaria para determinar el contenido material de los mismos, a saber, si el efecto que producen es de carácter general o particular. Respecto de la facultad de clasificación arancelaria, el artículo 236 del Estatuto

Aduanero (Decreto 2685 de 1999), señala expresamente que: “Artículo 236. Clasificaciones Arancelarias. A solicitud de los particulares, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá efectuar mediante resoluciones, clasificaciones arancelarias de conformidad con el Arancel de Aduanas Nacional. Adicionalmente, cuando la citada entidad considere necesario armonizar los criterios que deban aplicarse en la clasificación de mercancías, según el Arancel de Aduanas Nacional, efectuará de oficio, mediante resolución motivada, clasificaciones arancelarias de carácter general. Para los efectos previstos en este artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales reglamentará lo relativo a la expedición de las mencionadas clasificaciones arancelarias. Contra las clasificaciones arancelarias no procederá recurso alguno”. Comparte la Sala la opinión del Agente del Ministerio Público (folio 407) en el sentido de que la disposición en comento establece dos (2) claras facultades en cabeza de la DIAN, a efectos de determinar clasificaciones arancelarias:  La primera facultad, es la prevista en el inciso primero de la norma transcrita. Ésta hace referencia a que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales puede hacer clasificaciones arancelarias, mediante resoluciones administrativas, a petición de parte. En este evento dichas facultades se ejercen para casos concretos, es decir, para el caso expresamente solicitado. En consecuencia, sólo son oponibles, afectando o beneficiando, al particular petente emanando de allí un típico acto administrativo de carácter particular.  La segunda facultad es la prevista en el inciso segundo de la norma transcrita. Ésta, a diferencia de la anterior, hace referencia a que la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales puede hacer clasificaciones arancelarias, mediante resoluciones administrativas de carácter general, cuando considere necesario armonizar los criterios que deban aplicarse en la clasificación de mercancías según el Arancel de Aduanas Nacional. Como puede notarse, en esta hipótesis, la DIAN ejerce una facultad de competencia general que irradia a todo aquel que se encuentre en el mismo supuesto fáctico y jurídico. Considera esta Sala, que en el primer evento, la acción judicial procedente contra la resolución administrativa de clasificación arancelaria que se expide a petición de parte, es la prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, es decir, la de nulidad y restablecimiento del derecho, caso en el cual deberá ejercerla sólo el interesado y en el término de cuatro (4) meses. En la segunda hipótesis, en tratándose de resoluciones administrativas de carácter general, la acción procedente será la de simple nulidad, caso en el cual podría ser ejercida por cualquier persona y en cualquier tiempo. Como es bien sabido, la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa (artículo 135 del C.C.A.). En este sentido, el artículo 63 del mismo Código establece que “el agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior…” y ese artículo anterior, que es el 62 ejúsdem, establece que los actos administrativos quedarán en firme: “1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. ...”, aspecto este relevante para el

cómputo de la caducidad, como se verá más adelante.

4. El caso concreto.

De la lectura del acto acusado, la Sala advierte que su contenido es particular y concreto, por cuanto está dirigido a un destinatario específico e individualmente determinado y, a través del mismo, se define una situación jurídica al establecer la clasificación arancelaria del producto Nitrato de Calcio bajo la posición arancelaria 28.34.29.90.00 del Arancel de Aduanas. Este acto, de carácter particular, obedeció a una actuación administrativa que se inició a petición de la sociedad demandante, en razón de la clasificación arancelaria solicitada, motivo por el cual debió haber empleado la acción judicial prevista en el artículo 85 del código contencioso administrativo, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, en el texto de dicha Resolución se lee que contra ella no procede recurso alguno (folio 7 del cuaderno principal). Siendo ello así, se da la situación fáctica señalada en el acápite anterior, esto es, que el agotamiento de la vía gubernativa se produjo con la notificación de dicha Resolución. Habiendo quedado notificada personalmente la sociedad HYDRO AGRY COLOMBIA LTDA el día 30 de noviembre de 2000 (folio 84 vuelto), el término de caducidad empezó a correr el 1o. de diciembre de ese mismo año, en consecuencia, aquella debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro (4) meses siguientes, esto es, a más tardar el 1o. de abril de 2001.

Como quiera que la demanda en el presente caso fue presentada el 8 de abril de 2002 (folio 50, ibídem), ya había operado el fenómeno de la caducidad, lo que da lugar a que la Sala se inhiba de fallar de fondo el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: INHÍBESE la Sala de proferir sentencia de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 2 de mayo de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH G ARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA