CE-11001-03-24-000-2002-00193-01-2010

COOPERATIVAS FINANCIERAS – Su vigilancia y control está a cargo de la Superintendencia Bancaria / SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA – Anulación de los actos acusados expedidos por dicha entidad respecto de cooperativas financieras Para la Sala en efecto los actos acusados quebrantaron las disposiciones trascritas [artículos 17, parágrafo 2, del Decreto 1688 de 1997; 98 de la Ley 79 de 1988; 1 del Decreto 619 de 1998 y 40 de la Ley 454 de 1998], pues desde el 23 de junio de 1999, la Superintendencia Bancaria había ordenado la posesión de los negocios de las entidades incorporadas (folios 192 a 200), hecho que se hizo saber a la Superintendencia de la Economía Solidaria antes de que expidiera la Resolución núm. 1514 de 27 de noviembre de 2001, acusada. Habida cuenta de que la revocatoria de la incorporación incide en la masa de liquidación, y respecto de las Cooperativas Financieras, como es el caso de COOFINDES, su vigilancia y control le corresponde a la Superintendencia Bancaria, por mandato de tales disposiciones, en consecuencia, sólo esta entidad tiene competencia para adoptar decisiones en relación con los bienes que conforman dicha masa de liquidación. Lo anteriormente expresado conduce a la Sala a acceder a las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

SÍNTESIS DEL CASO: La Cooperativa Financiera para el Desarrollo SocialAhorrosalud Coofindes en Liquidación, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó las Resoluciones 0996 de 29 de agosto de

2001, por la cual se revocó la Resolución 0280 de 16 de febrero de 1998, proferida por DANCOOP, que había reconocido la incorporación de la Cooperativa de Empleados Oficiales del Tolima Ltda. “Coopcrecer” a la Cooperativa Financiera para el Desarrollo Social Ahorrosalud “Coofindes”; y 1514 de 27 de noviembre de 2001, que al resolver el recurso de reposición confirmó la anterior, expedidas por la Superintendente de la Economía Solidaria, aduciendo expedición irregular y desviación de poder. La Sala declaró la nulidad de los actos acusados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., ocho (08) de julio de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00193-01

Actor: COOPERATIVA FINANCIERA PARA EL DESARROLLO SOCIALAHORRO SALUD COOFINDES EN LIQUIDACIÓN

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La COOPERATIVA FINANCIERA PARA EL DESARROLLO SOCIALAHORROSALUD COOFINDES EN LIQUIDACIÓN, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener

la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núms. 0996 de 29 de agosto de 2001, por la cual se revocó la Resolución núm. 0280 de 16 de febrero de 1998, proferida por DANCOOP, que había reconocido la incorporación de la Cooperativa de Empleados Oficiales del Tolima Ltda. “COOPCRECER” a la Cooperativa Financiera para el Desarrollo Social Ahorrosalud “Coofindes”; y 1514 de 27 de noviembre de 2001, que al resolver el recurso de reposición confirmó la anterior, expedidas por la Superintendente de la Economía Solidaria; y que a título de restablecimiento del derecho se ordene la cancelación de la inscripción de las Resoluciones anuladas en la Cámara de Comercio de Ibagué y la reactivación de la matrícula de

COOPCRECER.

I.- FUNDAMENTOS DE DERECHO La actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1.- Que hubo expedición irregular y desviación de poder, pues se dio trámite a un recurso interpuesto en forma extemporánea, por lo cual se violaron los artículos 29 y 123 de la Constitución Política; 2º, 44, 48, 51 a 53, 62 y 73 del C.C.A., por cuanto la Superintendencia de la Economía Solidaria para revocar la Resolución núm. 280 de 16 de febrero de 1998 se fundamentó en la solicitud de la señora RAQUEL PALOMA LOZANO, quien afirmó tener la condición de representante legal de persona jurídica que para ese momento ya no tenía existencia jurídica

(COOPCRECER).

A su juicio, la entidad demandada aceptó la actuación de la mencionada señora para poder dejar sin efectos un acto que evidentemente no podía revocarse directamente sin contar con el consentimiento expreso y escrito de COOFINDES; pero que en el fondo lo que operó fue una revocatoria en esas condiciones, lo que vulnera el artículo 73 del C.C.A. Resalta que la solicitud de revocatoria no era procedente porque la señora Raquel Paloma Lozano no podía afirmar, válidamente, que no fue notificada de la Resolución 0280, pues, conforme al artículo 44 del C.C.A, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación; amén de que tuvo pleno conocimiento de la existencia de la Resolución y convino en ella, como se deduce del documento que dirigió el 6 de diciembre de 1998 a la Superintendencia Bancaria donde solicitó la aprobación de la escisión de las cooperativas. 2.- Estima que la Superintendencia de la Economía Solidaria carecía de competencia por la materia para proferir la Resolución 0996 de 2001, confirmada por la 1514 de 27 de noviembre de 2001, ya que la Cooperativa COOFINDES está sujeta a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y no de aquélla. Que, en consecuencia, se vulneraron los artículos 17, parágrafo 2º, del Decreto 1688 de 1997; 98 de la Ley 79 de 1988, 1º del Decreto 619 de 1998 y 40 de la Ley

454 de 1998, pues respecto de las Cooperativas Financieras, su vigilancia y control le corresponde, como ya se dijo, a la Superintendencia Bancaria. Destaca que la Superintendencia Bancaria incluyó a COOFINDES como sometida a su supervisión y control y mediante la Resolución núm. 0962 de 23 de junio de 1999 dispuso su posesión; que dividir la masa de los bienes o sacar de ella aquellos que originariamente eran asociados a Coopcrecer desconoce un acto administrativo en firme, lo que implica la violación de los derechos de Coofindes. Resalta que de conformidad con los artículos 31 y 36 de la Ley 454 de 1998 y el Decreto 1401 de 1999 se colige que si bien es cierto que la Superintendencia de la Economía Solidaria es la encargada de ejercer la vigilancia de los entes cooperativos, no lo es menos que esta competencia no ha sido atribuida de manera indiscriminada sobre todas las entidades de naturaleza cooperativa y es el criterio de especialidad el que hace que las cooperativas financieras no estén bajo la supervisión de aquélla. 3.- Alega que la entidad demandada no podía pronunciarse sobre supuestas irregularidades originadas en la adopción de decisiones sociales de las Cooperativas en las que se acordó la liquidación, pues conforme al artículo 45 de la Ley 79 de 1988, ello es del resorte de los Jueces Civiles Municipales, a quienes compete el conocimiento de las impugnaciones de los actos o decisiones de la Asamblea General y del Consejo de Administración de las Cooperativas cuando no se ajusten a la ley o a los estatutos.

Que mal podía acudir a la teoría de la ineficacia de los actos de las asambleas, pues ello no requiere de declaratoria por ninguna autoridad. Que, además, las pruebas documentales dan cuenta de que el acto de incorporación se ejecutó y, por ende, tuvo plena eficacia. Considera que afirmar ahora que el acto fue ineficaz implica declarar su nulidad, y lo procedente era impugnar para que un juez así lo declare. Concluye que se quebrantaron los artículos 2º, 6º y 123 de la Carta Política, pues se ejercieron competencias que no habían sido atribuidas. II.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1.-La SUPERINTENDENCIA BANCARIA, tercero con interés directo en las resultas del proceso, a través de apoderado, intervino en el proceso para COADYUVAR las pretensiones de la demanda; se opuso a los pedimentos de la demandada (Superintendencia de la Economía Solidaria) en el recurso de reposición, relativos a que sus decisiones no afectan las de la Superintendencia bancaria frente a la toma de posesión de Coofindes y que debe reconocerse la legalidad de aquellas. Adujo, en esencia, que COOFINDES entró a su control y vigilancia el 27 de junio de 1998, es decir, cuando ya había tenido lugar la incorporación con COOPCRECER. Que la inscripción de la incorporación se produjo el 26 de febrero de 1998, es decir,

con anterioridad a la fecha en que la Superintendencia Bancaria entró a ejercer funciones de inspección y vigilancia sobre Coofindes; y que con el hecho de la inscripción se produjo ipso jure la notificación de sus efectos ante las partes y terceros. Que resulta manifiestamente improcedente que la Superintendencia de la Economía Solidaria concediera el recurso interpuesto por Coopcrecer; que por tener interés al haber ordenado la liquidación de Coofindes, debió ser notificada, lo cual nunca ocurrió y la publicación de la Resolución no subsana dicha omisión. Concluye que se le violó su derecho de defensa y deben prosperar las pretensiones de la demanda. II.2.-La SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, aduciendo, principalmente, lo siguiente: Que no violó las normas de orden superior señaladas en la demanda, pues la notificación personal de la actuación solo se hizo al Representante Legal de COOFINDES, no así al de COOPCRECER y por ello debía darse trámite al recurso. Que la incorporación de Coopcrecer a Coofindes nunca existió por no haber autorización del órgano social competente; y que además ello acarrearía consecuencias nocivas a los asociados de Coopcrecer, cooperativa no financiera que goza de solidez, viabilidad y presta un importante servicio en la región. Alega que la asamblea de Coopcrecer fue ineficaz así como lo fue el acta respectiva; y no habiéndose producido la aprobación de la incorporación por parte de COOFINDES, no hubo a su vez aprobación del Acuerdo de Incorporación

reconocido por DANCOOP, lo que fue dejado sin efecto por la Resolución que resolvió el recurso. Reitera los fundamentos de los actos acusados en cuanto a que el reconocimiento de incorporación debe notificarse a todas las personas jurídicas involucradas en su trámite y DANCOOP no agotó dicho procedimiento frente a COOPCRECER. Finalmente, alega que la medida adoptada en los actos acusados no afecta la decisión de la Superbancaria, que dispuso la toma de posesión para efectos de liquidación de Coofindes, habida cuenta de que dicha Cooperativa subsiste, conforme consta en el Oficio de dicha Superintendencia dirigido al Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. II.3.- La Cooperativa de Empleados Oficiales del Tolima COOPCRECER, en su calidad de tercero interesado en las resultas del proceso, a través de apoderado contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones y al efecto adujo, en síntesis, que los actos acusados se limitan a reconocer el fenómeno de la ineficacia de las decisiones de incorporación efectuadas por la Asamblea de Delegatarios y el Consejo Directivo de Coopcrecer y Coofindes, para lo cual la Administración está facultada. Propone la excepción de caducidad de la acción, pues la vía gubernativa quedó agotada con la expedición de la Resolución 0996 de 29 de agosto de 2001. III.- ALEGATO DEL MINISTRIO PÚBLICO En esta etapa procesal la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

En primer término, debe la Sala pronunciarse sobre la excepción de caducidad propuesta por el tercero con interés directo en las resultas del proceso: La Cooperativa de Empleados Oficiales del Tolima COOPCRECER. Sobre el particular, cabe señalar que la referida excepción no tiene vocación de prosperidad, pues el acto revocado, esto es, la Resolución 0280 de 1988, expedida por DANCOOP, le era favorable a la aquí demandante. Luego, contra la Resolución 0996 de 29 de agosto de 2001, que dispuso dicha revocatoria, procedía el recurso de reposición que COOFINDES EN LIQUIDACIÖN interpuso, el cual se resolvió mediante la Resolución 1514 de 27 de noviembre de 2001, que confirmó la anterior. Y como esta última Resolución se notificó a la actora el 3 de enero de 2002, en que se desfijó el edicto (folio 40 vuelto), la demanda presentada el 2 de mayo de 2002, lo fue en tiempo. Ahora, respecto del fondo del asunto, cabe observar lo siguiente: La Resolución núm. 0996 de 29 de agosto de 2001, obrante a folios 8 a 21, expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria, revocó la Resolución núm. 0280 de 16 de febrero de 1998, a través de la cual el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas reconoció la incorporación de la Cooperativa de Empleados Oficiales del Tolima Ltda. COOPCRECER a la Cooperativa Financiera para el Desarrollo Social Ahorro Salud COOFINDES.

Para ello tuvo en cuenta, en primer lugar, que la señora RAQUEL PALOMA LOZANO era la Representante Legal de COOPCRECER, a quien no se le había notificado personalmente la referida Resolución 0280, razón por la cual se consideraba como notificada por conducta concluyente el 27 de agosto de 1999, fecha en que interpuso el recurso de reposición, el que estimó oportunamente interpuesto y cuyos argumentos acogió. La Sala al resolver la solicitud de la medida precautoria de los actos acusados, a la cual accedió (folios 346 a 356), tuvo en cuenta lo siguiente: De los elementos de convicción allegados al expediente se observa que la señora RAQUEL PALOMA LOZANO, mediante documento presentado a la Superintendente Bancaria el 22 de diciembre de 1998, obrante a folios 182 a 188, solicitó junto con el representante legal de COOFINDES que se aprobara la escisión de COOPCRECER y COOFINDES, pues ambas tienen liquidez y solidez y le manifiesta expresamente que “...DANCOOP aprobó la incorporación y se tramitó en la Cámara de Comercio de Ibagué la cancelación del registro mercantil y la existencia y representación legal de COOPCRECER....”. De tal manera que no fue el 27 de agosto de 1999, la fecha en la cual se debió tener por notificada a la mencionada Representante Legal de la incorporación, sino el 22 de diciembre de 1998, pues, como quedó visto, este día operó la notificación por conducta concluyente, cuando expresamente tal Representante Legal se refirió a la aprobación de la incorporación por parte de DANCOOP .

Luego, el recurso de reposición por ella interpuesto el 27 de agosto de 1999 ante la Superintendencia de la Economía Solidaria era extemporáneo y, por lo mismo, no debió dársele trámite. Por lo demás, en dicho escrito de 27 de agosto de 1999 se hace alusión al registro en la Cámara de Comercio de Ibagué de la cancelación del registro mercantil y la existencia y representación legal de COOPCRECER. Es decir que, conforme al artículo 44, inciso final, del C.C.A., si el registro se produjo el 26 de febrero de 1998, según se afirma en la demanda, ese día se entienden notificados los interesados. Al haber dado la Superintendencia de la Economía Solidaria trámite al recurso de reposición interpuesto, siendo extemporáneo, quebrantó el artículo 51 del C.C.A.. En la demanda se invoca la violación de los artículos 17, parágrafo 2º, del Decreto 1688 de 1997; 98 de la Ley 79 de 1988, 1º del Decreto 619 de 1998 y 40 de la Ley 454 de 1998, los cuales prevén: Artículo 17 Del Decreto 1688 de 1997. Derogado por la Ley 454 de 1998, artículo 67. “De la competencia en el control y vigilancia. De conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto, en el artículo 147 del Decreto 2150 de 1995 y en el artículo 17 del Decreto 427 de 1996, los fondos de empleados, las cooperativas multiactivas, las cooperativas de ahorro y crédito que no adelanten la actividad financiera en forma especializada, las sociedades mutuales, las

precooperativas, las entidades auxiliares del cooperativismo y, en general todas las organizaciones cooperativas y solidarias cuya actividad no sea objeto de vigilancia por otra entidad del Estado, serán vigilados por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas-DANCOOP. Parágrafo 2º. La vigilancia y control de los entes cooperativos que adelanten actividades financieras de manera especializada será asumida por la Superintendencia Bancaria en un plazo máximo de un (1) año, contado a partir de la fecha de publicación del presente Decreto”. ARTICULO 98 de la Ley 79 de 1988. “Las entidades del sector cooperativo podrán organizar, bajo la naturaleza jurídica cooperativa, instituciones financieras en sus diversas modalidades que se regirán por las disposiciones propias de éstas, en concordancia con las del régimen cooperativo. Su constitución se sujetará a las normas generales de las respectivas instituciones financieras y quedarán sometidas integralmente al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria”. ARTICULO 1o. DEL DECRETO 619 de 1998: “ A más tardar el 27 de junio de 1998, la Superintendencia Bancaria asumirá el control y vigilancia de las cooperativas que adelantan actividad financiera en forma especializada”. ARTICULO 40 DE LA LEY 454 DE 1998. COOPERATIVAS FINANCIERAS. <Artículo modificado por el artículo 102 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> “Son cooperativas financieras los organismos cooperativos especializados cuya función principal consiste en adelantar actividad financiera, su naturaleza jurídica se rige por las disposiciones de la

Ley 79 de 1988; las operaciones que las mismas realicen se regirán por lo previsto en la presente ley, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que les sean aplicables. Las cooperativas financieras se encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y para todos los efectos son establecimientos de crédito. Para adelantar las operaciones propias de las cooperativas financieras se requiere la autorización previa y expresa en tal sentido de la Superintendencia Bancaria, entidad que la impartirá únicamente previo el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Demostrar ante la Superintendencia Bancaria experiencia no menor de tres (3) años en el ejercicio de la actividad financiera con asociados como cooperativa de ahorro y crédito o multiactiva o integral con sección de ahorro y crédito, en una forma ajustada a las disposiciones legales y estatutarias; b) Acreditar el monto de aportes sociales mínimos que se exija para este tipo de entidad. En todo caso, en forma previa a la autorización, la Superintendencia Bancaria verificará, por medio de cualquier investigación que estime pertinente, la solvencia patrimonial de la entidad, su idoneidad y la de sus administradores. PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Bancaria podrá establecer planes de ajuste para la conversión en cooperativas financieras de las cooperativas que se encuentren actualmente sometidas a su vigilancia. Dentro de dichos planes, ese organismo de vigilancia y control podrá ordenar la suspensión de nuevas captaciones con terceros, y establecer compromisos para que las entidades adopten los parámetros tendientes a lograr los requisitos indicados en el

artículo anterior. PARÁGRAFO 2o. En el evento en que cualquiera de las cooperativas que se encuentren bajo la vigilancia y control de esa Superintendencia desista de su conversión en cooperativa financiera o incumpla el plan de ajuste de que trata el parágrafo anterior, deberá proceder a la adopción de mecanismos tendientes a la devolución de dineros a terceros en un plazo no mayor a un año, prorrogable por la Superintendencia Bancaria, so pena de las sanciones a que haya lugar. Una vez adoptados dichos mecanismos, pasarán a la vigilancia y control de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Para la Sala en efecto los actos acusados quebrantaron las disposiciones trascritas, pues desde el 23 de junio de 1999, la Superintendencia Bancaria había ordenado la posesión de los negocios de las entidades incorporadas (folios 192 a 200), hecho que se hizo saber a la Superintendencia de la Economía Solidaria antes de que expidiera la Resolución núm. 1514 de 27 de noviembre de 2001, acusada. Habida cuenta de que la revocatoria de la incorporación incide en la masa de liquidación, y respecto de las Cooperativas Financieras, como es el caso de COOFINDES, su vigilancia y control le corresponde a la Superintendencia Bancaria, por mandato de tales disposiciones, en consecuencia, sólo esta entidad tiene competencia para adoptar decisiones en relación con los bienes que conforman dicha masa de liquidación. Lo anteriormente expresado conduce a la Sala a acceder a las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A: DECLÁRASE LA NULIDAD de las Resoluciones núms. 0996 de 29 de agosto de 2001 y 1514 de 27 de noviembre de 2001, expedidas por la Superintendente de la Economía Solidaria. A título de restablecimiento del derecho se ordena la cancelación de la inscripción de las Resoluciones anuladas en la Cámara de Comercio de Ibagué y la reactivación de la matrícula de COOPCRECER.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 08 de julio de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO