CE-11001-03-24-000-2002-00243-01-2010

ACTO ADMINISTRATIVO - Lo constituye memorando de FOPEP sobre trámite de libranzas En el Memorando acusado se aduce que ante el notable incremento en el volumen de transacciones que se deben descontar a través de la nómina mensual y con el fin de prestar un adecuado servicio a los diferentes usuarios, el Consorcio se ha visto precisado a “redefinir y regularizar algunos aspectos básicos del trámite de documentos recibidos de terceros”. Los apartes objeto de la presente acción corresponden a los requisitos que el Consorcio FOPEP exige para dar trámite a las libranzas y contiene el trámite de documentos recibidos de las asociaciones de pensionados, almacenes comerciales, cooperativas, fondos de ahorro y crédito. De tal manera que, contrario a lo afirmado por el señor Agente del Ministerio Público, dicho Memorando sí contiene una clara manifestación de voluntad que lo hace considerar acto administrativo, en la medida en que el Consorcio FOPEP busca a través del mismo redefinir y regularizar algunos aspectos básicos del trámite de documentos, lo que tiene o puede llegar a tener una connotación distinta de reiterar un trámite previamente preestablecido.

NORMA DEMANDADA: MEMORANDO: ASUNTO: NORMAS Y

PROCEDIMIENTOS PARA EL TRAMITE DE DESCUENTOS - 30 DE OCTUBRE

DE 2001 – CONSORCIO FONDO DE PENSIONES PUBLICAS FOPEP (ANULADO

PARCIALMENTE) DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - Límites / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - No puede ser superior al 50 por ciento de la mesada

pensional / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - No pueden desconocer el derecho a gozar de una remuneración que permita satisfacer las necesidades básicas El referido Memorando dispone en uno de sus apartes acusados que los descuentos que se tramiten por concepto de libranzas no pueden superar el 50% del valor de la pensión. Para dirimir la controversia, en cuanto atañe a este aspecto, es menester consultar, no solo el contenido del artículo 142 de la Ley 79 de 1988, sino del Decreto 1073 de 24 de mayo de 2002, publicado en el Diario Oficial núm. 44.815 el 28 de mayo de 2002, “Por el cual se reglamentan las leyes 71 y 79 de 1988 y se regulan algunos aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen de prima media”. En dicho Decreto se señalan en su artículo 2º los requisitos para que procedan los descuentos y en el 3º ibídem se prevé que “Los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud, incluyendo los permitido por la ley laboral, podrá efectuarse a condición de que no se afecte el salario mínimo mensual legal y el beneficiario pueda recibir no menos del 50% de la mesada pensional...” Cabe resaltar que esta Sección, en sentencia de 10 de septiembre de 2009 (Expediente AC-2008-00504, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno), precisó lo siguiente en relación con los descuentos por nómina en las mesadas pensionales: “…Estima la Sala que de conformidad con las normas que regulan el sistema pensional, los descuentos

efectuados sobre pensiones y salarios, son permitidos, siempre y cuando se respete la regulación especial en la materia y no sobrepase los límites establecidos por ella y respondan a criterios que no desconozcan el derecho del trabajador a gozar de una remuneración que le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar. (…) En consecuencia, es claro que las empresas y las entidades públicas o privadas están en la obligación de realizar los descuentos respectivos de cada empleado, siempre y cuando no exceda el límite dispuesto por las normas constitucionales, legales y reglamentarias, el cual es, el 50% del monto total de la pensión o salario….”. Conforme a lo que ha quedado reseñado, está descartada la violación del artículo 142 de la Ley 79 de 1988.

FUENTE FORMAL: LEY 79 DE 1988 – ARTICULO 142 / DECRETO 1073 DE 2002 – ARTICULO 2

NOTA DE RELATORIA: Sobre los descuentos por nómina en las mesadas pensionales, sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente AC2008-00504, del 10 de septiembre de 2009, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

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PROCEDIMIENTOS PARA EL TRÁMITE DE DESCUENTOS - 30 DE OCTUBRE DE 2001 – CONSORCIO FONDO DE PENSIONES PUBLICAS FOPEP (Anulado parcialmente) DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - Trámite. Documentos soportes / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - Inexistencia de plazo en la ley para

suscribir libranza / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - Nulidad parcial de memorando del FOPEP en cuanto establece plazo para suscribir libranza El referido Memorando, prevé: “…Los documentos soportes del correspondiente negocio, es decir, las libranzas, deberán cumplir con los siguientes requisitos: Presentarse en original y copia. La fecha de suscripción no podrá superar treinta (30) días calendario a la fecha de entrega al Consorcio FOPEP”. A juicio de la actora, dicho aparte viola el artículo 142 de la Ley 79 de 1988, que es del siguiente tenor: “Toda persona, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que éstos adeuden a la Cooperativa, y que la obligación conste en libranza, títulos valores o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para el efecto deberá dar consentimiento previo”. Estima la Sala que del precepto superior trascrito no se infiere el establecimiento de plazo alguno para la suscripción de la libranza, de tal manera que mal puede el Memorando acusado, consagrarlo. Por tal razón, la expresión acusada debe declararse nula, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 79 DE 1988 – ARTICULO 142

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PROCEDIMIENTOS PARA EL TRÁMITE DE DESCUENTOS - 30 DE OCTUBRE

DE 2001 – CONSORCIO FONDO DE PENSIONES PUBLICAS FOPEP (Anulado

parcialmente) AUTENTICACIONES Y RECONOCIMIENTOS - Supresión como regla general / AUTENTICACIONES Y RECONOCIMIENTOS - Procedencia en trámites en que Administración actúe como responsable de pago de pensiones / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES - Legalidad de exigencia de autenticación de firma del deudor en libranza Finalmente, la actora aduce la violación del artículo 26 del Decreto 266 de 2000, por parte de la expresión contenida en el Memorando acusado, relativa a que las firmas del deudor y codeudor “deberán estar autenticadas ante Notario Público”. En criterio de la Sala, no está llamado a prosperar el cargo, pues, como se observó al estudiar la medida precautoria impetrada, el artículo 26 del Decreto 266 de 2000, si bien estableció que estaba prohibido exigir documentos originales, copias o fotocopias, autenticadas o reconocidas notarial o judicialmente, sin perjuicio de los controles o verificaciones que las entidades deban realizar, no lo es menos que dejó a salvo los casos en que la Administración Pública actúe como entidad de previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones. En efecto, el artículo 26 del Decreto 266 de 2000 prevé que el artículo 1° del Decreto 2150 de 1995 quedará así: “Artículo 1. Supresión de autenticaciones y reconocimientos. Está prohibido exigir documentos originales, copias o fotocopias, autenticados o reconocidos notarial o judicialmente, sin perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban realizar salvo en los casos en que la Administración Pública actúe como entidad de

previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones…” Resulta claro para la Sala que una libranza, que constituye una autorización para descontar determinada suma de dinero de una mesada pensional, está afecta al pago de pensiones y, por ende, bien podía el Consorcio FOPEP hacer la exigencia de autenticación de la firma del deudor, con tal finalidad y obviamente para salvaguardar los intereses del pensionado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 266 DE 2000 – ARTICULO 26 / DECRETO 2150

DE 1996 – ARTICULO 1

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PROCEDIMIENTOS PARA EL TRÁMITE DE DESCUENTOS - 30 DE OCTUBRE DE 2001 – CONSORCIO FONDO DE PENSIONES PUBLICAS FOPEP (Anulado parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil diez Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00243-01

Actor: CLAUDIA YANNETH CAÑON PRECIADO

Demandado: CONSORCIO FONDO DE PENSIONES PUBLICAS - FOPEP Referencia: ACCION DE NULIDAD La ciudadana CLAUDIA YANNETH CAÑÓN PRECIADO, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del “MEMORANDO: ASUNTO: NORMAS Y PROCEDIMIENTOS PARA

EL TRÁMITE DE DESCUENTOS”, de 30 de octubre de 2001, expedido por el Consorcio Fondo de Pensiones Públicas FOPEP. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO Como sustento de la demanda, la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Que el acto acusado, en los apartes relativos a que: “La fecha de suscripción no podrá superar treinta (30) días calendario a la fecha de entrega al Consorcio FOPEP”; que las firmas del deudor y codeudor “deberán estar autenticadas ante Notario Público”; y “Los descuentos que se tramiten por concepto de libranzas, no pueden superar el 50% del valor de la pensión”, viola el artículo 142 de la Ley 79 de 1898, el cual prevé: “Toda persona, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que éstos adeuden a la Cooperativa, y que la obligación conste en libranza, títulos valores o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para el efecto deberá dar consentimiento previo”. Resalta la actora que la norma transcrita no está estableciendo las regulaciones previstas en el acto acusado. 2º: Señala, además, que la exigencia de la autenticación viola el artículo 26 del Decreto 266 de 2000, que prevé: “Está prohibido exigir documentos originales, copias o fotocopias, autenticadas o reconocidas notarial o judicialmente...”. Enfatiza en que las acepciones “deducir” o “retener” de un sueldo o una pensión las sumas

autorizadas por los trabajadores, a que alude el artículo 142, no son asuntos de previsión y seguridad social ni reconocimiento de pensiones, pues con las libranzas no se está pidiendo la expedición de resolución de reconocimiento alguno, ni que se revoque o se corrija alguna resolución de reconocimiento de pensión, sino solamente que se hagan unos descuentos de nómina permitidos expresamente por el citado artículo 142. 3º: Destaca que el demandado no expide copias autenticadas pero sí se las exige a sus usuarios, lo que quebranta el principio de igualdad ante la ley. 4º: Sostiene que las expresiones demandadas violan los artículos 150, numeral 1, de la Constitución Política y 189, numeral 11, ibídem, pues están reformando los artículos 142 y 150 de las Ley 79 de 1988, cuando ello corresponde al Congreso y la potestad reglamentaria es del resorte del Gobierno Nacional, quien no la ha ejercido en este caso. II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Consorcio FOPEP, a través de su representante legal, contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: Que dicho Consorcio administra los recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y cancela las mesadas a las personas que adquieren el status jurídico de pensionado que las diferentes Cajas y Fondos del Nivel Central han reconocido,

liquidado e incluido en la nómina de pensionados. En su criterio, jurídicamente no existe un acto administrativo, sino un oficio que regula los procedimientos de una institución de derecho privado, que no contraría las normas a que se alude en la demanda. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se profiera fallo inhibitorio, por ineptitud de la demanda, pues, a su juicio, el oficio acusado no constituye acto administrativo, dado que no contiene decisiones que creen, modifiquen o extingan situación jurídica alguna. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el Memorando acusado se aduce que ante el notable incremento en el volumen de transacciones que se deben descontar a través de la nómina mensual y con el fin de prestar un adecuado servicio a los diferentes usuarios, el Consorcio se ha visto precisado a “redefinir y regularizar algunos aspectos básicos del trámite de documentos recibidos de terceros”. Los apartes objeto de la presente acción corresponden a los requisitos que el Consorcio FOPEP exige para dar trámite a las libranzas y contiene el trámite de documentos recibidos de las asociaciones de pensionados, almacenes comerciales, cooperativas, fondos de ahorro y crédito. De tal manera que, contrario a lo afirmado por el señor Agente del Ministerio Público, dicho Memorando sí contiene una clara manifestación de voluntad que lo hace considerar acto administrativo, en la medida en que el Consorcio FOPEP busca a través del mismo redefinir y regularizar algunos aspectos básicos del trámite de

documentos, lo que tiene o puede llegar a tener una connotación distinta de reiterar un trámite previamente preestablecido. El referido Memorando dispone en uno de sus apartes acusados que los descuentos que se tramiten por concepto de libranzas no pueden superar el 50% del valor de la pensión. Para dirimir la controversia, en cuanto atañe a este aspecto, es menester consultar, no solo el contenido del artículo 142 de la Ley 79 de 1988, sino del Decreto 1073 de 24 de mayo de 2002, publicado en el Diario Oficial núm. 44.815 el 28 de mayo de 2002, “Por el cual se reglamentan las leyes 71 y 79 de 1988 y se regulan algunos aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen de prima media”. En dicho Decreto se señalan en su artículo 2º los requisitos para que procedan los descuentos y en el 3º ibídem se prevé que “Los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud, incluyendo los permitido por la ley laboral, podrá efectuarse a condición de que no se afecte el salario mínimo mensual legal y el beneficiario pueda recibir no menos del 50% de la mesada pensional...” Cabe resaltar que esta Sección, en sentencia de 10 de septiembre de 2009 (Expediente AC-2008-00504, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno), precisó lo siguiente en relación con los descuentos por nómina en las mesadas pensionales: “…Estima la Sala que de conformidad con las normas que regulan el

sistema pensional, los descuentos efectuados sobre pensiones y salarios, son permitidos, siempre y cuando se respete la regulación especial en la materia y no sobrepase los límites establecidos por ella y respondan a criterios que no desconozcan el derecho del trabajador a gozar de una remuneración que le permita satisfacer sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar. Para el efecto, el artículo 344 del C.S.T., dispone:

1. Son inembargables las prestaciones sociales, cualquiera que sea su cuantía.

2. Exceptúanse de lo dispuesto en el inciso anterior los créditos a favor de las cooperativas legalmente autorizadas y los provenientes de las pensiones alimenticias a que se refieren los artículos 411 y Concordantes del Código Civil, pero el monto del embargo o retención no puede exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor de la prestación respectiva. (Subrayado y negrilla fuera del texto) Por su parte, el artículo 1° del decreto 994 del 2003 prevé: “Artículo 1°. El artículo 3° del Decreto 1073 de 2002 quedará así: Artículo 3°. Monto. En cuanto al monto del descuento se aplicarán las normas que para el efecto se aplican a los salarios.

Los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud y a las Cajas de Compensación Familiar, incluyendo los permitidos por la ley laboral, podrán efectuarse a condición de que el beneficiario reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional. Los embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de

cooperativas o fondos de empleados, no podrán exceder el 50% de la mesada pensional. Si se trata de pensiones compartidas con el Instituto de Seguros Sociales, cada una de las instituciones podrá efectuar los descuentos de que trata este decreto, siempre y cuando el pensionado reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional neta, que le corresponda a esta pagar, una vez descontados el aporte para salud y a las Cajas de Compensación Familiar. Si se trata de embargos por pensiones alimenticias, o créditos a favor de cooperativas o fondos de empleados podrá ser embargado hasta el 50% de la mesada pensional, que le corresponda pagar a cada una de las instituciones. Parágrafo. Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica, en caso de pensiones compartidas, si se trata de descuentos efectuados por la institución pagadora diferente al Instituto de Seguros Sociales, para que el pensionado reintegre a la administradora de pensiones o a la institución pagadora, mayores valores pagados a él”. (Subrayado y en negrilla por fuera del texto.) Sobre la obligatoriedad de dichas normas, en sentencia de la Corte Constitucional T-1015 de 2006, M.P Alvaro Tafur Galvis, se estableció: “que se trata de normas de orden público que el empleador debe observar obligatoriamente y de las cuales los terceros interesados no pueden derivar ningún derecho más allá de lo que ellas permiten, de modo que si por cualquier circunstancia el límite legal impide hacer los descuentos autorizados por el trabajador para cumplir sus compromisos patrimoniales, los acreedores estarán en la posibilidad

de acudir a las autoridades judiciales competentes y hacer valer sus derechos de acuerdo con las normas sustanciales y de procedimiento vigentes. Porque ni siquiera con autorización expresa del trabajador, el empleador podrá practicar, ni los terceros exigir, descuentos directos al salario más allá de lo permitido por la ley”, subrayado y en negrilla fuera del texto. El artículo 344 del C.S.T, el Decreto 994 del 2003 y la citada jurisprudencia, son claros al establecer que el monto de la retención no puede ser superior al cincuenta por ciento de la mesada pensional incluyendo los descuentos por cooperativas. En igual sentido, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de septiembre de 2004, expediente 2002-0221-01(4560-02) M.P. Ana Margarita Olaya Forero, entre otras consideraciones, expuso que: “(…) toda persona, empresa o entidad pública o privada, tiene la obligación de deducir y retener de lo que daba pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que éstos adeuden a la cooperativa, pero dentro de los límites legales que otras normas estipulan frente al monto de dicha retención”. “(…) se debe entender, (…) que cuando se trata de créditos concedidos a favor de cooperativas legalmente autorizadas o de pensiones alimenticias, el monto del descuento, tanto por embargo como por la autorización del trabajador pensionado, puede ser del 50% de TODO salario es decir el salario mínimo o el que exceda dicho monto” (Subrayado y en negrilla fuera del texto). “la expresión acusada para que el pensionado reciba por lo menos el

50% de la mesada, está de acuerdo con este mandato legal, sin que ello implique que el pensionado no pueda “solicitar y obtener créditos sin limitación alguna”, como equivocadamente lo estima el actor, pues, resulta muy obvio que el límite del embargo o retención nada tiene que ver con la cuantía de la solicitud y obtención de créditos por parte del pensionado.” Sobre la limitación de dichos descuentos y sobre su fuente normativa, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 17 de agosto de 20061, sostuvo que “…con posterioridad a la expedición de la resolución acusada, el legislador limitó los descuentos, mediante los Decretos 1073 de 2002 y 994 de 2003, con la condición de que el beneficiario reciba efectivamente no menos del 50% de la mesada pensional….” (Negrilla y subrayado fuera de texto) En consecuencia, es claro que las empresas y las entidades públicas o privadas están en la obligación de realizar los descuentos respectivos de cada empleado, siempre y cuando no exceda el límite dispuesto por las normas constitucionales, legales y reglamentarias, el cual es, el 50% del monto total de la pensión o salario….”. Conforme a lo que ha quedado reseñado, está descartada la violación del artículo 142 de la Ley 79 de 1988. El referido Memorando, prevé: “…Los documentos soportes del correspondiente negocio, es decir, las libranzas, deberán cumplir con los siguientes requisitos: Presentarse en original y copia La fecha de suscripción no podrá superar treinta (30) días

calendario a la fecha de entrega al Consorcio FOPEP”. (El aparte subrayado y en negrilla, fuera de texto, es el que es objeto de demanda). A juicio de la actora, dicho aparte viola el artículo 142 de la Ley 79 de 1988, que es del siguiente tenor: “Toda persona, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener de cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que éstos adeuden a la Cooperativa, y que la obligación conste en libranza, títulos valores o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para el efecto deberá dar consentimiento previo”. 1 Exp. 2002-0098-01(1805-02), MP: Jesús Maria Lemus Estima la Sala que del precepto superior trascrito no se infiere el establecimiento de plazo alguno para la suscripción de la libranza, de tal manera que mal puede el Memorando acusado, consagrarlo. Por tal razón, la expresión acusada debe declararse nula, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Finalmente, la actora aduce la violación del artículo 26 del Decreto 266 de 2000, por parte de la expresión contenida en el Memorando acusado, relativa a que las firmas del deudor y codeudor “deberán estar autenticadas ante Notario Público”. En criterio de la Sala, no está llamado a prosperar el cargo, pues, como se observó al estudiar la medida precautoria impetrada, el artículo 26 del Decreto 266 de 2000, si bien estableció que estaba prohibido exigir documentos originales, copias o

fotocopias, autenticadas o reconocidas notarial o judicialmente, sin perjuicio de los controles o verificaciones que las entidades deban realizar, no lo es menos que dejó a salvo los casos en que la Administración Pública actúe como entidad de previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones. En efecto, el artículo 26 del Decreto 266 de 2000 prevé que el artículo 1° del Decreto 2150 de 1995 quedará así: “Artículo 1. Supresión de autenticaciones y reconocimientos. Está prohibido exigir documentos originales, copias o fotocopias, autenticados o reconocidos notarial o judicialmente, sin perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban realizar salvo en los casos en que la Administración Pública actúe como entidad de previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones…” (Resalta la Sala fuera de texto). Resulta claro para la Sala que una libranza, que constituye una autorización para descontar determinada suma de dinero de una mesada pensional, está afecta al pago de pensiones y, por ende, bien podía el Consorcio FOPEP hacer la exigencia de autenticación de la firma del deudor, con tal finalidad y obviamente para salvaguardar los intereses del pensionado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : DECLÁRASE la nulidad del siguiente aparte contenido en el Memorando acusado: “La fecha de suscripción no podrá superar treinta (30) días calendario a la fecha

de entrega al Consorcio FOPEP”. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLIQUESE y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de mayo de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO