CE-11001-03-24-000-2002-00292-01(8210)-2003

INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR - Extensión de programas académicos de pregrado: creación de seccionales / EDUCACION SUPERIOR - Requisitos para programas de extensión y creación de seccionales / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACIÓN - Inspección y vigilancia / CALIDAD DE LA EDUCACIÓN - Inspección y vigilancia A juicio del actor, las normas acusadas desconocen lo previsto en el artículo 84, ibídem, cuyo texto dispone que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. En sentencia de 11 de marzo de 1994, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, exp. 2428, esta Sección interpretó el canon constitucional 84, en el sentido de que los requisitos que deben reunirse para reglamentar una actividad no son sólo aquéllos previstos en la ley, sino también en los decretos reglamentarios, calidad que ostentan, precisamente, los que contienen los preceptos demandados. No encuentra la Sala respuesta al porqué la obligación de informar al Ministerio de Educación, a través del ICFES, sobre la extensión de los programas de pregrado vulnera los artículos 120 y 121 de la Ley 30 de 1992, pues, como ya se dijo, el Estado debe velar, según el artículo 32, ibídem, entre otros, por la calidad de la educación dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; el cumplimiento de sus fines; la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; y el adecuado

cubrimiento de los servicios de Educación Superior, inspección y vigilancia que implica la verificación de que en la actividad de las instituciones Educativas se cumplan los objetivos previstos en la presente Ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación. La figura de la extensión que, conforme al artículo 120 de la Ley 30 de 1992, comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos, al intercambio de experiencias, así como las actividades de servicio tendientes a procurar el bienestar general de la comunidad y la satisfacción de las necesidades de la sociedad no está sustraída de la inspección y vigilancia por parte del Estado, dado que el hecho de que el respectivo ente universitario pretenda cubrir un nuevo espacio geográfico no significa que el gobierno tenga que dejar de cumplir con su obligación de velar por la prestación eficiente del servicio de educación, lo cual sólo se logra en la medida en que aquel esté informado y, por lo tanto, pueda verificar el funcionamiento de los programas de pregrado que se extiendan. Tratándose de Educación Superior, la exigencia de creación de una seccional para atender las extensiones de los pregrados está acorde con los principios constitucionales arriba enunciados, pues esto exige la existencia de una infraestructura que permita, tanto a los educandos como a los educadores, lograr sus cometidos en debida forma, máxime si, como lo reconoce el actor, el artículo 120 de la Ley 130 de 1992 determina que la extensión comprende programas de educación permanente, por lo que el establecimiento de una seccional, a la cual

puedan acudir los integrantes del sector educativo, garantiza que dicho servicio público se preste en forma seria, calificada y eficaz.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1403 DE 1993 (21 de julio) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 3 (No anulado) / DECRETO 837 DE 1994 (27 de abril) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 6 PARÁGRAFO 2 (No anulado) / DECRETO 2790 DE 1994 (22 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 2 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00292-01(8210)

Actor: FRANCISCO SANDOVAL CARDENAS

Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – ICFES

Referencia: ACCION DE NULIDAD

I. DEMANDA I.1. Pretensiones FRANCISCO SANDOVAL CÁRDENAS, en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Artículo 3º del Decreto 1403 de 21 de julio de 1993, por el cual se reglamenta la Ley 30 de 1992, en el aparte que se resalta: “Las instituciones de

educación superior que decidan..., extender los programas a otras regiones del país... deberán en todos los casos informar al ICFES de las razones y condiciones para dichos cambios...”. b) Parágrafo 2 del artículo 6º del Decreto 837 de 27 de abril de 1994, por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrados y de educación superior, en el aparte que se resalta “Cuando la Institución decida extender programas a otros lugares, deberá cumplir con una de estas condiciones: 1. Crear una seccional...”. c) El artículo 2º del Decreto 2790 de 22 de diciembre de 1994, por el cual se dictan normas para la inspección y vigilancia de los programas académicos de pregrado de educación superior, en el aparte que se resalta: “Para los fines previstos en el artículo anterior, los representantes legales de las instituciones de educación superior deberán notificar o informar, según el caso, al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, ...sobre la... extensión de los programas de pregrado...”. I.2. Normas violadas y concepto de la violación El demandante considera que las normas acusadas violan los artículos 29 y 84 de la Constitución Política; y 120 y 121 de la Ley 30 de 1992, y sustenta así el concepto de violación: Las normas demandadas son contrarias al artículo 84 de la Constitución Política, que prohíbe a las autoridades públicas exigir requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad reglamentada de manera general, tal como lo

entendió la Corte Constitucional en sentencia T-425 de 24 de junio de 1992. La filosofía de la Constitución Política es mejorar la calidad de vida de los colombianos, lo cual se logra fundamentalmente con la implementación de los estudios de pregrado y postgrado, y con ese fin se expidió la Ley 30 de 1992. Es absurdo, entonces, que el Gobierno Nacional, mediante los actos acusados, se oponga a ese querer, al exigir un requisito que no contempla la ley, y que en la práctica se torna injusto cuando las universidades a través de la educación a distancia, por ejemplo, necesitan desarrollar sus programas académicos fuera de la sede principal para ampliar su cobertura y prestar un mejor servicio, al menos cerca de quienes lo requieran o pretendan adquirir mejores conocimientos. No se puede ir contra la ley bajo la excusa del control gubernativo, porque este se puede ejercer sin necesidad de exigirle código o matrícula a las extensiones, ya que la norma superior sólo exige ese procedimiento para las seccionales. En estos momentos son muchos los programas de extensión que han paralizado sus actividades por investigaciones del ICFES al respecto, como sucede con el programa de Derecho de la Universidad Libre, Extensión Popayán, causando graves perjuicios a los alumnos que amparados en el principio constitucional de la buena fe quisieron conseguir su superación personal y la de su grupo familiar. Incluso, alumnos de extensiones han sido objeto de sanciones sin haber sido notificados de las investigaciones adelantadas por el ICFES, tal como lo ordenan los artículos 14 y 15 del C.C.A., sin darles oportunidad de ejercer el

derecho constitucional de la defensa, o por lo menos participar en los citados procesos, ya que se constituyen en verdaderas víctimas de los atropellos ocasionados por las investigaciones, o por las sanciones impuestas a sus centros de Educación Superior, lo que obliga a la declaratoria de nulidad de las normas acusadas, por ser abiertamente contrarias al artículo 29 de la Carta Política, según el cual “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas...”, y en estos casos los alumnos se limitan a acatar las sanciones, sin participar en los procesos que las impusieron. El artículo 3º del Decreto 1403 de 1993, para extender programas a otras regiones señala requisitos que sólo exigen los artículos 120 y 121 de la Ley 30 de 1992 para establecer seccionales. Por su parte, el artículo 2º del Decreto 2790 de 1994, dispone que se debe notificar o informar al Ministerio de Educación Nacional la extensión de programas de pregrado, con lo cual se desconocen los artículos 120 y 121 de la Ley 30 de 1992, que sólo exigen requisitos para el establecimiento de seccionales y no de extensiones. So pretexto de imponer códigos o matrículas a programas ya aprobados para las universidades se estableció un requisito que no aparece en la ley para que las extensiones puedan funcionar, cuando esos programas bien pueden ser vigilados y controlados por el Estado en el ejercicio de sus propias funciones, a través de su Ministerio de Educación y del ICFES. La norma en cita extralimitó, entonces, el querer del legislador, y puso una talanquera al despliegue de la

investigación y de la educación en un mundo móvil y cambiante. Es el colmo encerrar a las universidades en los municipios de sus sedes sin que puedan extenderse más allá de esos entes, cuando la ley sobre la educación superior sí lo permite al colocar requisitos para crear seccionales y no extensiones. Una interpretación sistemática de los artículos 120 y 121 de la Ley 30 de 1992, que se pueden concordar con el 59, ibídem, deja claro que el artículo 2º del Decreto 2790 de 1994 es ilegal, al indicar que una extensión necesita autorización del Estado para poder ofrecerse. Al tratar el tema de las universidades estatales, el artículo 59 en cita se refiere a la creación de universidades o seccionales, pero no de extensiones, precepto que puede servir de referencia analógica para indicar que cuando el Decreto 837 de 1994 exige un trámite y, por ende, registro para que las extensiones puedan ofrecer programas, va en contra de la Ley 30 de 1992, que sólo habla de la autorización del Ministerio de Educación Nacional para cuando se creen seccionales. El mencionado decreto confunde la extensión con la seccional, por lo que es absurdo que para la creación de una extensión se exija la autorización del Gobierno Nacional, dada la complejidad de la vida moderna. Las universidades pueden dar sus clases, no sólo en la sede principal, sino también en las montañas, en los parques nacionales, en las cordilleras, o a la orilla del mar, o extenderse a las comunidades étnicas sin necesidad de constituir una seccional con permiso del Estado, sin olvidar, eso sí, que de acuerdo con el artículo 120 de

la Ley 30 de 1992, la extensión también comprende programas de educación permanente. No se trata de negar la obligación del estado de velar por la calidad de la educación superior; el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional pueden perfectamente ejercer control sobre programas extendidos, como lo hacen sobre los aprobados y adelantados en la sede central.

II. ACTUACION Mediante proveído de 5 de septiembre de 2002 se admitió la demanda y se ordenó notificarla al Ministro de Educación Nacional, quien a través de apoderada manifestó que la educación es un servicio público que tiene por fin el servicio a la comunidad, la búsqueda de la calidad y la elevación del nivel de vida de la población, todo lo cual configura la finalidad social del Estado y el deber social de los particulares.

La Constitución atribuyó al servicio público de educación una función social que genera obligaciones, deberes y restricciones, que ubica a la sociedad como receptora de los resultados de la gestión de quienes prestan ese servicio, y por ello constituye un interés general, razón por la cual sujeta esta actividad al control y dirección del Estado. La autonomía universitaria es un derecho-deber, pues se relaciona con otros derechos que las instituciones de educación superior no pueden vulnerar y están obligados a respetar y fomentar. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución Política, corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, funciones que permiten al Ejecutivo inspeccionar los programas de educación creados por las instituciones antes de su puesta en marcha, dentro de los límites que la Corte ha precisado, así como revisar las reformas estatutarias

antes de que se hagan efectivas, sin que su ejercicio constituya invasión de la esfera de la autonomía de las universidades. La verificación de la calidad de los programas se encuentra prevista como parte de las funciones de inspección y vigilancia de la educación superior, por lo cual las normas demandadas son concordantes con dicha función. Resultaría un despropósito considerar que por el sólo hecho de exigir a las instituciones de educación superior el suministro de información oportuna y veraz sobre los programas creados, no pueda el Estado determinar, como parte de la verificación, si los programas académicos se encuentran conformes con los objetivos y requisitos que contemplan la Constitución, la Ley 30 de 1992 y los decretos reglamentarios pertinentes. Contar con el registro como condición para ofrecer el programa es una consecuencia que se deriva de la función de velar por la calidad de la educación, y por su adecuado cubrimiento. En cuanto al caso específico de los estudiantes de la Universidad Libre, Extensión Popayán, se tiene que mediante la Resolución 343 del 25 de febrero de 2002 se desató el recurso de reposición interpuesto por la Universidad Libre, en el que se decidió la presentación de los exámenes establecidos en el artículo 27 de la Ley 30 de 1992, los cuales no constituyen una sanción ni para la universidad ni para los estudiantes, sino pruebas de carácter oficial que tienen por objeto solucionar cada caso particular de estos últimos, para que sus estudios sean homologados y, por lo tanto, puedan obtener válidamente su título. En la citada Resolución se consideró que como quiera que el programa de Derecho Extensión Popayán se desarrolla sin registro, y en el momento que éste

se otorgue, si es del caso, tendrá efectos a futuro, se dispondrá la suspensión inmediata de admisiones al programa, y con el objeto de garantizar los derechos de los estudiantes afectados, se ha de autorizar al ICFES para que designe las instituciones de educación superior que efectúen debidamente los correspondientes exámenes de idoneidad y de comprobación de niveles mínimos de aptitudes y conocimientos a los estudiantes egresados que cumplan con los requisitos académicos del respectivo programa y a los que actualmente cursan estudios, con el fin de homologar las asignaturas cursadas, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 30 de 1992. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación advierte que los decretos acusados, aparte de su carácter de medios para la correcta y cumplida ejecución de la Ley 30 de 1992, no comprometen en manera alguna la creación, organización o desarrollo de los programas académicos propios de la competencia exclusiva de las instituciones de educación superior conforme a lo establecido en la constitución y en la ley, sino que se traducen en medios expeditos de ejecución de la ley para el cumplimiento de los fines del Estado en materia educacional, lo cual refleja con nitidez la correspondencia de sus contenidos con los de superior jerarquía y excluye, por ende, su violación. El único fin de las normas acusadas es garantizar la calidad de los programas académicos de pregrado y su extensión a otras regiones del país, estableciendo un marco general de requisitos que deberán observar las instituciones de educación superior que los creen, ofrezcan, desarrollen y

extiendan, en cumplimiento de su deber de notificación o información, según el caso. La facultad de crear, ofrecer y desarrollar programas académicos por parte de las instituciones de educación superior incluye la de extender tales programas a otras regiones del país, pero bajo las condiciones que la ley imponga para efectos del cumplimiento, por parte del Estado, del deber de velar por la calidad de la educación. La Ley 30 de 1992, en su artículo 120, se refiere a la extensión de programas simplemente para señalar su contenido y objetivos, dejando al reglamento su adecuada regulación en cuanto a exigencias para su establecimiento, mecanismos de desarrollo y ejecución, entre otros aspectos, que fue justamente lo que hizo el Gobierno Nacional a través de los decretos demandados en lo pertinente. Carece de veracidad la afirmación del actor en el sentido de que los apartes demandados exigen requisitos que la Ley 30 de 1992 no contempló para el funcionamiento y desarrollo de los programas de extensión, como el referido a la notificación o información, o a la creación de una seccional, por cuanto el legislador se refirió a las citadas instituciones dentro de un marco general, sin señalar requisitos o exigencias para el desarrollo de los respectivos programas, defiriendo su regulación en minucia al Gobierno Nacional, a través del ejercicio de la potestad reglamentaria. Tampoco es cierto que para la extensión de programas se requiera la autorización del Ministerio de Educación Nacional, pues ella sólo es necesaria para la creación y ofrecimiento de los programas de maestría, doctorado y postdoctorado, y para el establecimiento de seccionales en los términos de los artículos 21 y 121 de la Ley 30 de 1992.

No hubo exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, como que las normas atacadas representan una herramienta valiosa para el cumplimiento correcto y cumplido de la función de suprema inspección y vigilancia de la educación, por lo que, en tales condiciones, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar. IV.- LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S El contenido de las normas que se acusan es el siguiente: Decreto 1403 de 1993, “por el cual se reglamenta la Ley 30 de 1992”: “Artículo 3º. Las instituciones de educación superior que decidan ... extender los programas a otras regiones del país... deberán en todos los casos informar al ICFES de las razones y condiciones para dichos cambios...”. Decreto 837 de 27 de abril de 1994, “por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de educación superior”: “Artículo 6º. ... “Parágrafo 2º. “Cuando la Institución decida extender programas a otros lugares, deberá cumplir con una de estas condiciones: 1. Crear una seccional...”. Decreto 2790 de 22 de diciembre de 1994, “por el cual se dictan normas para la inspección y vigilancia de los programas académicos de pregrado de educación superior”: “Artículo 2º. Para los fines previstos en el artículo anterior, los representantes legales de las instituciones de educación superior deberán

notificar o informar, según el caso, al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, ...sobre la extensión de los programas de pregrado ...”. Por su parte, los artículos 120 y 121 de la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de Educación Superior”, que el actor considera violados por las normas acusadas, prescriben: “Artículo 120.- La extensión comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos, al intercambio de experiencias, así como las actividades de servicio tendientes a procurar el bienestar general de la comunidad y la satisfacción de las necesidades de la sociedad”. “Artículo 121.- Las instituciones de Educación Superior que proyecten establecer seccionales, además de prever expresamente esa posibilidad en sus normas estatutarias, deberán obtener autorización del Ministerio de Educación Nacional, previa consulta ante el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), que señalará previamente los requisitos y procedimientos para tal efecto”. El artículo 67 de la Constitución Política establece que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social, y que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, así como garantizar el adecuado cubrimiento del servicio. Los decretos acusados, según rezan sus encabezamientos, fueron

expedidos en virtud de la potestad reglamentaria otorgada al Presidente de la República por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y por la Ley 30 de 1992. Según el primero de los citados, la potestad reglamentaria está referida a la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, de manera que cuando el Presidente de la República ejerce dicha facultad, lo hace con la finalidad de conseguir la cumplida ejecución de la ley que reglamenta y de todas las leyes en general. A juicio del actor, las normas acusadas desconocen lo previsto en el artículo 84, ibídem, cuyo texto dispone que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. En sentencia de 11 de marzo de 1994, Consejero Ponente, Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, exp. núm. 2428, esta Sección interpretó el canon constitucional 84, en el sentido de que los requisitos que deben reunirse para reglamentar una actividad no son sólo aquéllos previstos en la ley, sino también en los decretos reglamentarios, calidad que ostentan, precisamente, los que contienen los preceptos demandados. Además, no encuentra la Sala respuesta al porqué la obligación de informar al Ministerio de Educación, a través del ICFES, sobre la extensión de los programas de pregrado vulnera los artículos 120 y 121 de la Ley 30 de 1992,

pues, como ya se dijo, el Estado debe velar, según el artículo 32, ibídem, entre otros, por la calidad de la educación dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; el cumplimiento de sus fines; la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; y el adecuado cubrimiento de los servicios de Educación Superior, inspección y vigilancia que implica la verificación de que en la actividad de las instituciones Educativas se cumplan los objetivos previstos en la presente Ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación. La figura de la extensión que, conforme al artículo 120 de la Ley 30 de 1992, comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos, al intercambio de experiencias, así como las actividades de servicio tendientes a procurar el bienestar general de la comunidad y la satisfacción de las necesidades de la sociedad no está sustraída de la inspección y vigilancia por parte del Estado, dado que el hecho de que el respectivo ente universitario pretenda cubrir un nuevo espacio geográfico no significa que el gobierno tenga que dejar de cumplir con su obligación de velar por la prestación eficiente del servicio de educación, lo cual sólo se logra en la medida en que aquel esté informado y, por lo tanto, pueda verificar el funcionamiento de los programas de pregrado que se extiendan. A juicio de la Sala, tratándose de Educación Superior, la exigencia de creación de una seccional para atender las extensiones de los pregrados está

acorde con los principios constitucionales arriba enunciados, pues esto exige la existencia de una infraestructura que permita, tanto a los educandos como a los educadores, lograr sus cometidos en debida forma, máxime si, como lo reconoce el actor, el artículo 120 de la Ley 130 de 1992 determina que la extensión comprende programas de educación permanente, por lo que el establecimiento de una seccional, a la cual puedan acudir los integrantes del sector educativo, garantiza que dicho servicio público se preste en forma seria, calificada y eficaz . En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 25 de septiembre del 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO