CE-11001-03-24-000-2002-06023-01(6023)-2002

MINISTERIO DE TRANSPORTE - La delegación en organismos de tránsito clase A sobre especies venales no comprende la de determinar su valor / ESPECIES VENALES - Delegación para adquirir, elaborar, expedir y controlar no comprende la de fijar su valor / RESOLUCION 004 DE 1999 DE MINTRANSPORTE - Legalidad En virtud de esta habilitación (delegación del art. 35 del Decreto 2171 de 1992), el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor expidió la Resolución 01888 de junio de 1994, mediante la cual delegó en los organismos de tránsito y transporte clase “A” del orden departamental, distrital y municipal, la función de “adquirir, elaborar, expedir y controlar especies venales”. Es necesario precisar el alcance de esos términos para entender igualmente el alcance de la delegación efectuada. Dentro de los términos “adquirir, elaborar, expedir y controlar” las especies venales, no se encuentra la de determinar el valor de esas especies, de modo que no puede entenderse que la facultad delegada en los organismos de tránsito y transporte Clase “A” pueda extenderse hasta ese punto de permitirles a ellos, en forma autónoma, fijar los valores correspondientes a esas especies. La delegación no puede ir más allá del contenido de la misma, de donde se desprende que no están facultados los organismos de tránsito y transporte Clase “A”, del orden departamental, distrital y municipal para fijar los valores por concepto de especies venales. Es facultad directa del Ministerio de Transporte la determinación de los valores correspondientes a las especies

venales, facultad que no se ha delegado en los organismos de tránsito y transporte, como equivocadamente lo ha entendido el demandante. La delegación hecha por el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte en los Organismos de Tránsito y Transporte Clase A, se restringe a los aspectos allí señalados que en ningún caso comprenden el señalamiento de las tarifas por la adquisición de especies venales. En ese sentido, el artículo 1 de la Resolución 0004 de 1999, expedida por el Ministro de Transporte y que fija los valores de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte, no vulnera disposición alguna.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00004 DE 1999 (6 de enero) MINISTERIO DEL TRANSPORTE – ARTÍCULO 1 (No anulado) / RESOLUCIÓN 001888 DE 1994 (16 de junio) DIRECTOR GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE AUTOMOTOR DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 5 PARÁGRAFO ÚNICO (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-24-000-2002-06023-01(6023) ACUMULADO11001-03-24-000-2000-05986(5986)

Actor: DIRECCIONES DE TRANSITO Y TRANSPORTES DE BUCARAMANGA

Y FLORIDABLANCA

Demandado: MINISTERIO DEL TRANSPORTE Y DIRECTOR GENERAL DE

TRANSPORTE Y TRANSITO TERRESTRE AUTOMOTOR DEL MINISTERIO DE

TRANSPORTE Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por las Direcciones de Tránsito y Transportes de Bucaramanga y Floridablanca, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad del artículo primero de la Resolución 00004 del 6 de enero de 1999, expedida por el Ministerio del Transporte y el parágrafo único del artículo 5 de la Resolución 001888 del 16 de junio de 1994, expedida por el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del

Ministerio de Transporte. Mediante Auto del 28 de septiembre de 2001 se dispuso acumular el proceso radicado bajo el número 5986 al proceso numero 6023.

I. ANTECEDENTES Se considera que las normas demandadas deben anularse puesto que están creando un nuevo impuesto, tasa o contribución, sin autorización legal.

Mediante Decreto 2171 de 1992 se suprimió el INTRA, cuyas funciones fueron adscritas a la Dirección General de Transporte y Tránsito terrestre Automotor del Ministerio de Transporte. El parágrafo Unico del Artículo 35 del mismo decreto establece que la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor, podrá delegar el cumplimiento de las funciones que le están encomendadas en

materia de tránsito, cuando fuere conveniente para el mejor desempeño de las mismas. Dentro de las funciones asignadas a esta dependencia se encuentra la prevista en el numeral 15 del Artículo 35 del Decreto 2171 de 1992, es decir, la de “expedir la placa única nacional, las licencias de conducción y las demás especies venales, en coordinación con los organismos de tránsito y transporte”. El Ministerio de Transporte profirió la Resolución 0001888 de 1994, por la cual delegó en los organismos de tránsito y transporte Clase “A” del orden departamental, distrital y municipal, la función de adquirir, elaborar, expedir y controlar las siguientes especies venales: placa única nacional para automotores y motocicletas, licencia de tránsito, licencias de conducción y certificado de movilización y formulario único nacional. En virtud de esta delegación, las autoridades de tránsito cumplen con la función de adquirir, elaborar, expedir y controlar las especies venales por concepto de placa única nacional, para automotores y motocicletas, licencias de tránsito, licencias de conducción, certificados de movilización, y formulario único nacional. No obstante lo anterior, el parágrafo único del artículo 5 dispuso: ”Los valores establecidos en la Resolución 0009 del 6 de enero de 1994 expedida por el Ministerio de Transporte, continuarán vigentes”. b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. Se invocan las siguientes disposiciones: Constitución Nacional: artículos 4, 6, 58, 209, 211, 338; Ley 153 de 1887,

artículos 8 y 10; Ley 4 de 1913: artículo 240; Ley 53 de 1989; artículo 2313 del C.C.; Decreto Ley 001 de 1984: artículos 66 y 67; Decreto Ley 1344 de 1970: artículos 89, 97 y 99, y Decreto 2171 de 1992.

Cargos: Acabado el INTRA desapareció el derecho a los ingresos por concepto de la venta de especies venales. El artículo 3 del Acuerdo 0030 de 1990 expedido por la Junta Directiva del INTRA, dispuso los recaudos generales por ciertos conceptos.

Al desaparecer éste, el Ministerio de Transporte carece de facultades para cobrar los valores por el suministro de las mismas especies que deben cobrar los organismos de tránsito. Además, por cuanto el Ministerio de Transporte delegó esta función en las autoridades de tránsito, estableciéndose así un doble cobro por el mismo servicio con el consiguiente perjuicio para los usuarios. El Ministerio de Transporte está cobrando por unos bienes que no suministra, como lo hizo el INTRA. Con este cobro injusto se está configurando un enriquecimiento sin causa , en la modalidad de pago de lo no debido. El Ministerio está obteniendo una clara ventaja patrimonial a expensas del ciudadano que solicita el servicio quien tiene que pagar dos veces por el mismo servicio. El Ministerio de Transporte decidió sobre asuntos que pertenecen a los Organismos de Tránsito, desconociendo lo plasmado en el acto de delegación, o sea, en la Resolución 001888 de 1994. Al hacer exigible al particular el pago de un valor de bienes venales que

efectivamente suministran las Oficinas de Transito Seccionales y cobrar el Ministerio de Transporte por especies venales que no suministra, no solo hay un doble pago sino que se está creando un nuevo impuesto de carácter imperativo, sin existir norma legal del orden nacional que lo autorice. El Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor expidió la Resolución 001888 de 1994, mediante la cual delegó en los Organismos de transito y transporte Clase “A” del orden departamental, distrital y municipal, entre otras funciones, la de adquirir, elaborar, expedir y controlar especies venales. Esta delegación se ajusta a la autorización conferida por el parágrafo del artículo 35 del Decreto 2171 de 1992. El Parágrafo del artículo 5 de la Resolución 001888 de 1994, excede la autorización contenida en la delegación. c. La defensa del acto acusado El Ministerio del Transporte contestó la demanda en los siguientes términos: No se violó ninguna de las disposiciones constitucionales y legales citadas ya que la Resolución1888 de 1994 fue expedida por el Director de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor en ejercicio de las facultades legales conferidas por el parágrafo del artículo 35 del Decreto 2171 de 1992, que preceptúa que la citada Dirección puede delegar, con la aprobación del Ministro del Transporte, en organismos oficiales o en funcionarios públicos, el cumplimiento de funciones que le estén encomendadas en materia de transito de conformidad con lo establecido en la Ley 53 de 1989; la Resolución 004 del 6 de

enero de 1999,emanada del Despacho del señor Ministro de Transporte, se profirió con base en las facultades conferidas por el Decreto 2171 de 1992. Una vez expedida la Resolución 1888 de 1994, se elevó consulta al Ministerio de Hacienda sobre si esta entidad debía continuar recaudando el valor correspondiente a las especies venales. El Director General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, mediante oficio 0288 del 9 de febrero de 1995 conceptuó acerca del recaudo de los derechos que se cobran por la adquisición, elaboración, expedición y control de las especies venales de que trata la Resolución 1888 de 1994. El citado concepto señala que, salvo disposición legal en contrario, dicha función le compete al Ministerio de Hacienda. Tales valores corresponden entonces al Tesoro Nacional sin que sea dable afirmar que se están transgrediendo normas constitucionales o legales. d. La actuación surtida De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 17 de febrero de 2000, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada. El 7 de marzo de 2000 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 11 de abril de 2000 por Aviso se notificó al Ministro de Transporte. Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de

1998, hizo uso de este derecho la Agente del Ministerio Público y la entidad demandada.

II. ALEGACIONES DE LAS PARTES El Ministerio de Transporte fundamentó así sus alegatos: Mediante Decreto 2171 de 1992 se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte suprimiéndose el INTRA y adscribiendo sus funciones a la Dirección General del Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte. El artículo 35 de este decreto determinó que la Dirección General del Transporte y Tránsito Terrestre Automotor podría delegar con la aprobación del Ministro de Transporte, en organismos oficiales o en funcionarios públicos, el funcionamiento de las funciones que le están encomendadas en materia de tránsito cuando fuere conveniente para el desempeño de las mismas.

III - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se denegaran las súplicas de la demanda, con base en las siguientes razones: La Resolución 0009 de enero 6 de 1994, expedida por el Ministerio de Transporte con fundamento en los Acuerdos 030 de 1990, 033 de 12 de agosto y 040 del 10 de octubre de 1991, 005 del 4 de febrero y 051 del 10 de noviembre de 1992, establece los valores por los trámites que se efectúen ante el Ministerio de Transporte. La Resolución 0004 de 1999, expedida por el Ministro de Transporte, fija los valores de los trámites y las especies venales que se efectúan ante el Ministerio de Transporte. El hecho que la función establecida por el Decreto 2171 de 1992,

de expedir la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, en coordinación con los organismos de tránsito y transporte haya sido delegada a los organismos de tránsito del orden departamental, distrital y municipal, no faculta a estas entidades a ingresar a sus respectivos patrimonios los dineros recaudados por este concepto, porque si bien es cierto el INTRA desapareció, por disposición expresa del legislador extraordinario, quien percibe tales recaudos es directamente el Ministerio de Transporte, y es a éste al que compete fijar los valores de los trámites correspondientes, ya sea que se efectúen ante los organismos de tránsito del orden territorial. No se contraría el orden jerárquico de las normas que regulan la materia porque precisamente fue el propio Decreto Ley 2171 de 1992 el que estableció las funciones de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor y en el parágrafo del artículo 35 la posibilidad de delegar sus funciones en los organismos de tránsito. Contrario a lo afirmado por los actores, la Resolución 001888 de 1994, delegó en los organismos de tránsito y transporte clase “A” del orden departamental, distrital y municipal, la función de adquirir, elaborar, expedir y controlar especies venales, pero en ningún caso los facultó para recaudar e ingresar a sus propios patrimonios los dineros recibidos por esos conceptos, lo que no significa que se haya establecido un doble cobro por el mismo concepto porque, de un lado, el Ministerio fija las tarifas para tales conceptos, y los organismos de tránsito y

transporte Clase “A” del orden departamental, distrital y municipal ejercen la función de adquirir, elaborar, expedir y controlar las especies venales y el recaudo por tales conceptos debe ir al Ministerio de Transporte. En cuanto al cargo según el cual el Ministerio de Transporte crea una nueva contribución al establecer un cobro por un servicio que no presta, tampoco está llamado a prosperar puesto que las facultades que tenía el INTRA para el recaudo de las especies venales quedó por disposición legal en cabeza del Ministerio de Transporte, de conformidad con lo señalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos del artículo 16 de la Ley 168 de 1994, según el cual “ los ingresos corrientes de la Nación y aquellas contribuciones que en las normas legales no se haya autorizado su manejo a otro órgano, deberán ser consignadas en la Dirección del Tesoro Nacional, por quienes estén encargados de su recaudo...”. Lo único que hace el Ministerio de Transporte es efectuar el recaudo para hacer el giro correspondiente al Tesoro nacional, al no haberse establecido el manejo de tales recaudos en cabeza de una autoridad distinta del Ministerio de Transporte. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Se cuestiona la competencia del Ministerio de Transporte para el cobro de especies venales aduciendo que tal facultad corresponde a los organismos de transito y transporte clase “A” en virtud de la delegación realizada mediante Resolución 001888 de 16 de junio de 1994. Se demandan las siguientes disposiciones: Resolución 0004 del 6 de enero de 1999, expedida por el Ministerio de Transporte, en uso de las facultades conferidas por el Decreto 2171 de 1992,

artículo primero: “Fijar los valores de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte, así:

ESPECIE VENAL O TRAMITE VALOR

Formulario Único Nacional $ 3.000 Licencia de Conducción $23.000 Placa Única Nacional de Vehículos $ 26.000 Placa Única Nacional de Motocicletas $ 6.000 (...)”. También se demanda el parágrafo único del artículo quinto de la Resolución 001888 del 16 de junio de 1994, expedida por el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor que consagra: “Resolución 01888 de 1994. por la cual se delega en los organismos de Tránsito y Transporte clase “A” del orden Departamental, Distrital y Municipal, la función de adquirir, elaborar, expedir y controlar especies venales. Artículo Quinto. (..) Parágrafo. Los valores establecidos en la Resolución 0009 del 6 de enero de 1994, expedida por el Ministerio de Transporte, continuarán vigentes”. Las dos resoluciones parcialmente acusadas se fundamentan en facultades conferidas por el Decreto 2171 de 1992 “por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”. En el artículo 35 del citado decreto se dispuso: Artículo 35. Dirección General de Transporte y Tránsito terrestre

Automotor: (...) Parágrafo. La Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor podrá delegar, con la aprobación del Ministro de Transporte,

en organismos oficiales o en funcionarios públicos, el cumplimiento de las funciones que le estén encomendadas en materia de tránsito, cuando fuere conveniente para el mejor desempeño de las mismas, de conformidad con lo establecido en la Ley 53 de 1989.” En virtud de esta habilitación, el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor expidió la Resolución 01888 de junio de 1994, mediante la cual delegó en los organismos de tránsito y transporte clase “A” del orden departamental, distrital y municipal, la función de “adquirir, elaborar, expedir y controlar especies venales”. Es necesario precisar el alcance de esos términos para entender igualmente el alcance de la delegación efectuada. Dentro de los términos “adquirir, elaborar, expedir y controlar” las especies venales, no se encuentra la de determinar el valor de esas especies, de modo que no puede entenderse que la facultad delegada en los organismos de tránsito y transporte Clase “A” pueda extenderse hasta ese punto de permitirles a ellos, en forma autónoma, fijar los valores correspondientes a esas especies. La delegación no puede ir más allá del contenido de la misma, de donde se desprende que no están facultados los organismos de tránsito y transporte Clase “A”, del orden departamental, distrital y municipal para fijar los valores por concepto de especies venales. La facultad del Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor llega hasta “Expedir la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, en coordinación con los organismos de tránsito y transporte”

pero no llega hasta la fijación de los valores por ese concepto; luego, tampoco podría delegar una facultad que no tiene. Es facultad directa del Ministerio de Transporte la determinación de los valores correspondientes a las especies venales, facultad que no se ha delegado en los organismos de tránsito y transporte, como equivocadamente lo ha entendido el demandante. La delegación hecha por el Director General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte en los Organismos de Tránsito y Transporte Clase A, se restringe a los aspectos allí señalados que en ningún caso comprenden el señalamiento de las tarifas por la adquisición de especies venales. En ese sentido, el artículo 1 de la Resolución 0004 de 1999, expedida por el Ministro de Transporte y que fija los valores de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte, no vulnera disposición alguna. En relación con el parágrafo del artículo 5 de la Resolución 0001888 de 1994 según el cual “ Los valores establecidos en la Resolución 00009 del 6 de enero de 1994 expedida por el Ministerio de Transporte, continuarán vigentes”, si bien muchos de sus ítems fueron sustituidos por la Resolución 0004 del 6 de enero de 1999, en lo no modificado continúa vigente, sin que ello signifique vulneración de disposición legal alguna puesto que, como se señaló anteriormente, corresponde al Ministro de Transporte y no a los Organismos de Transito y Transporte Clase A del orden Departamental, Distrital y Municipal, la función de establecer los valores por los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte.

No se puede hablar de doble cobro por el mismo concepto puesto que, como se ha dicho, los valores correspondientes a las especies venales son los fijados por el Ministerio de Transporte y no por los Organismos de Transporte departamental, municipal o distrital. Se denegarán las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de treinta de agosto del año dos mil dos.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

Presidente.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE