CE-11001-03-24-000-2003-00307-01-2004

MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES - Los principios y reglas generales están contenidos en la Ley 489 de 1998 / ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES - Sujeción a principios y reglas de la Ley Marco 489 de 1998 / ESTRUCTURA ORGANICA - Principios generales a los que se debe sujetar el Gobierno: Ley Marco 489 de 1998 / EXCEPCION DE COSA JUZGADA - Probada en relación al Decreto 1265 de 1999 Tal como lo precisaron el apoderado de la DIAN y el representante del Ministerio Público ante esta Corporación, mediante sentencia de 12 de noviembre de 2000, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente núm. 5773, actor, Humberto de Jesús Longas Londoño, esta Sección denegó las pretensiones de la demanda contra el Decreto que aquí se acusa, con base en las siguientes consideraciones: “.....Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta ‘encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso…’. Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia de 15 de junio del 2000 (Expediente núm. AI-053,

Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, que ahora se reitera. “Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6….pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan. ‘...Igualmente, esta Corporación en sentencia de 8 de junio del 2000 (Expediente núm. 5914, Actora: Georgina Ballera Rivera, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), al estudiar la demanda contra el Decreto 1174 de 29 de junio de 1999, precisó: ‘...Entre estos principios resultan pertinentes los de la eficiencia y racionalidad de la gestión pública (literal a), del ordenamiento de la estructura de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública (literal c), de flexibilidad de las estructuras orgánicas (literal d) y el de la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias (literal e)…’. Finalmente, cabe resaltar que

no puede pretenderse que para cada entidad del Estado exista una ley que contenga, de manera concreta y específica, los principios y reglas a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional para la modificación de su estructura, pues del contenido del artículo 189, numeral 16, se deduce que tales principios y reglas son generales y, por lo mismo, aplicables a todas las entidades. Visto, entonces, que en la sentencia anteriormente transcrita quedó descartado que el Decreto acusado fue expedido con base en los artículos 79 de la Ley 488 de 1998 y 43 del Decreto 1071 de 1999, pues en realidad lo fue con base en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, censura que aquí también se propone, es procedente declarar probada la excepción de cosa juzgada.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1265 DE 1999 (13 de julio) GOBIERNO NACIONAL (Estese a lo resuelto)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00307-01

Actor: CARLOS NAHÚN PÉREZ ARÉVALO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL – MINISTERIO DE HACIENDA Y

CRÉDITO PÚBLICO Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia instaurado por Carlos Nahún Pérez Arévalo en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del

C.C.A., contra el Decreto 1265 de 13 de julio de 1999, “Por el cual se organiza internamente y se distribuyen las funciones de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, expedido por el Gobierno Nacional.

I. ANTECEDENTES

a. Pretensiones Que se declare la nulidad del Decreto anteriormente identificado y que la sentencia que así lo disponga surta efectos jurídicos respecto de aquellas situaciones jurídicas –judiciales o administrativasdonde actualmente se discuta la legalidad de la norma demandada y que a la fecha de ejecutoria del fallo no se encuentren debidamente consolidadas. b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación. El actor señala como violados por el acto acusado los artículos 4º, 13, 29, 122, 150, numerales 7 y 10, 189, numeral 16, 209, 211 y 243 de la Constitución Política; 79 de la Ley 488 de 1998; y 66, numeral 2, del C.C.A., por cuanto, a su juicio, el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso por virtud del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, prolongándolas mediante el Decreto acusado más allá del término señalado inequívocamente en la norma habilitante, aplicando una interpretación extensiva de ella, con lo cual quebranta el principio constitucional según el cual las facultades extraordinarias deben ejercitarse en los estrictos y precisos términos y materia señalados por la ley. Si en el Decreto 1071 de 1999 el Gobierno Nacional no

desarrolló adecuadamente el preciso marco de las atribuciones señaladas en la ley habilitante, creando completa e integralmente la estructura interna y la distribución de funciones de la DIAN, esto no era un pretexto válido para complementarla a través de la norma acusada, enmascarándola en las facultades permanentes del artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, porque nadie puede alegar a su favor su propio error “non auditor propriam allegas turptudinem”. Es evidente, entonces, que la norma acusada se encuentra afectada de inconstitucionalidad sobreviniente y viola el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, pues fue expedida el 13 de julio de 1999, es decir, por fuera del término de los seis meses conferidos al Gobierno Nacional por el artículo 79 de la Ley 488 de 1998, que empezó a correr el 28 de diciembre de 1998, fecha de publicación de la Ley en el Diario Oficial, y finalizó el 26 de junio de 1999 con la expedición del Decreto 1071. La sentencia C-382 del 2000 de la Corte Constitucional, que hace tránsito a cosa juzgada constitucional y surte efectos erga omnes, dejó sentado que con la expedición del Decreto demandado el Gobierno Nacional “...prolongó el término de las facultades extraordinarias del Presidente concedido por la ley 488/98, con lo cual se violó el Art. 150-10 de la Constitución, al desconocer el Gobierno el requisito pro témpore que limita su habilitación legal para adoptar una regulación mediante normas con fuerza de ley...”, por lo cual ninguna autoridad

administrativa o judicial puede reproducir tácita o materialmente el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. Desde el mismo momento en que el Ejecutivo expidió el Decreto 1071 de 1999, ipso facto ejercitó y agotó las facultades conferidas por la Ley 488 de 1998, por lo cual con posterioridad el Gobierno Nacional se encontraba impedido para expedir otra norma tendiente a adicionar la estructura orgánica de la DIAN. Sobre el agotamiento de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador ordinario al Gobierno Nacional, la Corte Constitucional ha señalado insistentemente que ellas se agotan desde el mismo momento en que se utilizan materialmente por el señor Presidente de la República en razón de que este no actúa allí como legislador permanente, sino que cumple una comisión a él confiada por el Congreso, extinguiendo de esta manera la competencia, sin que haya posibilidad alguna de volver posteriormente a expedir una nueva regulación sobre la misma materia. La norma acusada es inconstitucional por violar los artículos 150, numerales 7 y 10 y 189, numeral 16, de la Constitución Política, y como resultado de la sentencia C-382 de 2000 operó la inconstitucionalidad sobreviniente y, obviamente, el decaimiento y desaparición de sus fundamentos de derecho (artículo 66, numeral 2, del C.C.A.). Como el artículo 43 del Decreto 1071 de 1999 fue objeto de

acusación de inconstitucionalidad y declarado inexequible por la sentencia C-382 de 2000 de la Corte Constitucional, la jurisdicción contenciosa debe anular la norma acusada en todas sus partes, en aras del principio de la cosa juzgada material. c. Las razones de la defensa 1.- De la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales: El Decreto acusado fue expedido con base en las facultades otorgadas al Presidente de la República por el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, lo cual significa que no fue expedido con fundamento en los artículos 79 de la Ley 488 de 1998 ni 43 del Decreto 1071 de 1999.

Excepción: Propone la excepción de cosa juzgada, ya que el Decreto 1265 de 1999 fue objeto de pronunciamiento por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 12 de noviembre de 2000, expediente núm. 5773, actor, Humberto de Jesús Longas Londoño, Consejero Ponente, Dr.

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en la cual no encontró prosperidad el cargo consistente en que el Gobierno Nacional rebasó el término de 6 meses otorgado por la Ley 488 de 1998, cargo que aquí también se endilga. 2.- Del Departamento Administrativo de la Función Pública: El Decreto 1265 de 1999 fue expedido con base en las atribuciones y facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo por el Congreso en la Ley 489 de 1998, es decir, que se trata de un acto administrativo proferido en desarrollo de una ley marco. d.- La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 28 de agosto de 2003 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y se ordenó darle el trámite correspondiente. Dentro del término para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho el apoderado de la DIAN y el representante del Ministerio Público. II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación considera que se debe declarar probada la excepción de cosa juzgada, pues la causa petendi en el sub lite es la misma de la demanda que culminó con la sentencia de 12 de noviembre de 2000, expediente núm. 5773, actor, Humberto de Jesús Longas Londoño, Consejero Ponente, Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. III.- CONSIDERACIONES Tal como lo precisaron el apoderado de la DIAN y el representante del Ministerio Público ante esta Corporación, mediante sentencia de 12 de noviembre de 2000, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente núm. 5773, actor, Humberto de Jesús Longas Londoño, esta Sección denegó las pretensiones de la demanda contra el Decreto que aquí se acusa, con base en las siguientes consideraciones: “Ciertamente, conforme lo advierte el señor Agente del Ministerio Público, la determinación del funcionamiento interno de la DIAN no estaba condicionada a las facultades

extraordinarias que el Presidente debía ejercer durante el lapso de 6 meses, como tampoco a lo dispuesto en el artículo 43 transitorio del Decreto 1071 de 1999. “En efecto, a través del Decreto acusado el Gobierno Nacional organizó internamente la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y distribuyó sus funciones; y en el texto de dicho Decreto se expresa que el mismo fue dictado en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, el cual prevé: ‘Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ‘6. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley’. “Del texto de esta disposición se deduce que, en cualquier momento, y siempre que haya sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, el Presidente de la República puede modificar la estructura de las entidades del Estado. “Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta ‘encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su

actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso…’. “En este asunto aún cuando en el acto acusado no se haga alusión alguna a la ley que le sirve de soporte, encuentra la Sala que la 489 de 1998, cuyo artículo 54, literales a), e), f), k), l) y m), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional. “Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia de 15 de junio del 2000 (Expediente núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, que ahora se reitera. “En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia, en un asunto similar al que aquí se analiza: ‘….Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489. “Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su

vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6….pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan. “De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, ‘que en los numerales (SIC) a); e); f); j); K); l); y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional…’. ‘...Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998, que contiene tales principios y reglas…’. “Igualmente, esta Corporación en sentencia de 8 de junio del

2000 (Expediente núm. 5914, Actora: Georgina Ballera Rivera, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), al estudiar la demanda contra el Decreto 1174 de 29 de junio de 1999, precisó: ‘…..Ahora bien, la ley a que se refiere el primero de tales numerales, (se refiere la Sala al numeral 16 del artículo 189 de la Carta) es la ley marco que está llamada a regular el ejercicio de la respectiva atribución, actualmente la 489 de 1.998, la cual justamente en su artículo 54, define los principios….que, como se ha dicho, sirven de fundamento al acto acusado. ‘Entre estos principios resultan pertinentes los de la eficiencia y racionalidad de la gestión pública (literal a), del ordenamiento de la estructura de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública (literal c), de flexibilidad de las estructuras orgánicas (literal d) y el de la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias (literal e)…’. “Al revisar la Sala el texto del Decreto acusado y confrontarlo con los principios a que se refiere la sentencia transcrita no vislumbra transgresión de los mismos, amén de que los cargos de la demanda no están enderezados a endilgar contrariedad alguna frente de tales principios. “Finalmente, cabe resaltar que no puede pretenderse que para cada entidad del Estado exista una ley que contenga, de manera concreta y específica, los principios y reglas a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional para la

modificación de su estructura, pues del contenido del artículo 189, numeral 16, se deduce que tales principios y reglas son generales y, por lo mismo, aplicables a todas las entidades. “De tal manera que sí existe una Ley que le sirve de soporte al acto cuestionado, lo cual deja sin asidero los cargos de la demanda; y como la existencia del Decreto acusado no dependía del Decreto 1071 de 1999, resulta inocuo entrar a analizar la excepción de inconstitucionalidad que frente a éste propuso el actor. “Los razonamientos precedentes conducen a la Sala a denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia”. Visto, entonces, que en la sentencia anteriormente transcrita quedó descartado que el Decreto acusado fue expedido con base en los artículos 79 de la Ley 488 de 1998 y 43 del Decreto 1071 de 1999, pues en realidad lo fue con base en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, censura que aquí también se propone, es procedente declarar probada la excepción de cosa juzgada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia de 12 de noviembre de 2000, Consejero Ponente, Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente núm. 5773, actor, Humberto de Jesús Longas Londoño.

Segundo.- En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 6 de agosto del 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA I. NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA