CE-11001-03-24-000-2003-00489-01-2004

INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SALUD IPS - Término para obtener habilitación: 15 de abril de 2003 / CAJA DE PREVISION SOCIAL DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Causales de disolución: no habilitación como IPS por insuficiencia patrimonial y financiera / DUPLICIDAD DE FUNCIONES - Sólo es una causal para supresión de entidades / SUPRESION DE ENTIDADES - Causales que habilitan al ejecutivo sin acudir a facultades extraordinarias Consta que la Secretaría de Salud expidió la Resolución 1439 de 1º de noviembre de 2002, que en su artículo 1º estableció que las IPSs debían adoptar las Condiciones Tecnológicas y Científicas para la Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales y el Manual de Procedimientos para la Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales, y en su artículo 5º indicó las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera que deben tener las IPSs. En los antecedentes administrativos, también se dejó dicho: “Así las cosas la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA, para poder continuar con la prestación directa de los servicios de salud esto es mantener en servicio su IPS, estaba obligada en cumplimiento de las referidas normas a habilitarse como prestador del servicio de salud, pero lamentablemente no pudo hacerlo al no poder cumplir con las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera. La Resolución establecía un plazo perentorio para dar cumplimiento a la norma y esta fecha era el 15 de abril de 2003. Lo

anterior significaba que de no realizarse la habilitación, a partir del 16 de abril de 2003, la IPS no podía continuar prestando sus servicios so pena de ser acreedora de las sanciones previstas en las normas. “...”. Si bien es cierto que la Caja de Previsión Social estaba habilitada para prestar los servicios de salud a los afiliados que tenía a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, también lo es que su situación financiera se vino a menos en la medida en que sus ingresos no cubrían los gastos médicos de los afiliados, que eran muy altos, por tener una población con un promedio de edad alta y que requería atención médica de alta complejidad. El hecho de que no exista duplicidad de funciones no es suficiente para afirmar categóricamente que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 no podía ser fundamento del acto acusado, pues nótese que tal circunstancia es solamente una de las previstas en dicha norma para que el Gobierno Nacional pueda suprimir las entidades de que trata el artículo 38, ibídem, dentro de las cuales se encuentran los establecimientos públicos, calidad que ostenta la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, pues las otras se refieren a que los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser; a que los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial; a que las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad; a que así se concluya por la utilización de los

indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año; y a que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia. Fluye de lo anterior que como el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 no exige que se den todas y cada una de las circunstancias allí previstas para que el Gobierno Nacional mediante decreto pueda disponer la supresión y posterior liquidación de las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, y que como en el asunto examinado una vez evaluada la gestión administrativa se aconsejó su supresión, bien podía el Gobierno Nacional suprimirlo, como en efecto lo hizo mediante el Decreto 2398 de 2003, sin que hubiera necesidad para el efecto de la expedición de una ley que le otorgara facultades extraordinarias.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2398 DE 2003 (25 de agosto) GOBIERNO NACIONAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00489-01

Actor: MARCOS AHUMADA NAVARRO

Demandado: LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA

FUNCIÓN PÚBLICA Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única

instancia en el proceso de la referencia instaurado por Marcos Ahumada Navarro en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto 2398 de 25 de agosto de 2003, “por el cual se suprime la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria y se ordena su liquidación”, expedido por el Gobierno Nacional.

I. ANTECEDENTES

a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación. El actor señala como violados por el acto acusado los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política; 52 del Decreto 489 de 1998 y 16 de la Ley 790 de 2002. Lo anterior, por cuanto el Gobierno Nacional no podía hacer uso de la facultad establecida en el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política, pues éste dispone que se pueden fusionar o suprimir organismos nacionales con estricta sujeción a la ley, esto es, al artículo 52 de la Ley 489 de 1998, es decir, siempre y cuando los objetivos señalados al organismo en el acto de creación hayan perdido su razón de ser; los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial; y las evaluaciones de la gestión administrativa efectuadas por el Gobierno Nacional aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad. La Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia de 11 de noviembre de 1999, radicación 1231, con ponencia del Dr. Cesar Hoyos Salazar, expresó: “Para fusionar o suprimir ministerios y departamentos

administrativos, se requiere una norma con fuerza legal, bien sea una ley expedida por el Congreso de la República o un decreto ley dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de precisas facultades extraordinarias concedidas por el Congreso”. La Ley 790 de 27 de diciembre de 2002, en su artículo 16, a solicitud del Gobierno Nacional, dispuso: “ARTÍCULO 16. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: “a) Suprimir y fusionar Departamentos Administrativos, determinar su denominación, número y orden de precedencia. “El acto mediante el cual se disponga la fusión, determinará los objetivos, la estructura orgánica y el orden de precedencia del Departamento Administrativo resultante de la fusión. “El acto mediante el cual se disponga la supresión, determinará el orden de precedencia de los restantes Departamentos Administrativos; “b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios; “c) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional; “d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; “e) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas;

“f) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; “g) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas. “PARÁGRAFO 1o. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar la estructura de la Administración Pública Nacional, serán ejercidas con el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. “PARÁGRAFO 2o. Cuando por cualquier causa, una entidad u organismo quede disuelto, el Presidente de la República, previo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá indicar el término máximo en que debe adelantarse y culminarse, en su totalidad, la liquidación. Dicho término, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) año ni superior a tres (3), so pena de que sus liquidadores y administradores sean responsables en los términos de ley”. El ejecutivo no utilizó las facultades concedidas por el artículo 16 trascrito para proceder a liquidar la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria y a dar cumplimiento a lo dispuesto en su parágrafo 2, sino que hizo uso de las conferidas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el cual no era aplicable para liquidar a CAPRESUB, pues no existen dos dependencias con

funciones iguales. c. Las razones de la defensa 1.- El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, al contestar la demanda expresó que de conformidad con los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política, 52 de la Ley 489 de 1998, y el Decreto Ley 254 de 2000, el Presidente de la República expidió el Decreto acusado. El artículo 52 de la Ley 489 de 1998 le da atribuciones al Presidente para suprimir o disponer la disolución y consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional, previstos en el artículo 38 de la misma Ley, cuando, entre otras causales, los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser. El artículo 38 de la Ley 489 de 1998 define cuáles son los organismos y entidades que integran la rama ejecutiva del orden nacional, tanto del sector central como del sector descentralizado por servicios, entre los cuales se encuentran los establecimientos públicos, de los cuales hace parte la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria – CAPRESUB. La Corte Constitucional, en sentencia C-140 de 1998, se refirió a las atribuciones del Presidente de la República otorgadas por el artículo 189, numeral 15, y reiteró lo consignado en la sentencia C-262 de 1995: “Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del Art. 189, num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre

el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo ‘suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales’ ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la Republica”. El actor considera que el ejecutivo sólo puede hacer uso de la facultad del canon constitucional 189, numeral 15, en el caso de que existan dos entidades o dependencias con las mismas funciones, suprimiendo una y transfiriendo funciones a la otra entidad pública que tenga las mismas funciones de la suprimida. Frente a lo anterior, es pertinente citar el artículo 27 del Decreto acusado, en el cual se establece el traslado a las Entidades Promotoras de Salud, voluntariamente o por asignación por parte de CAPRESUB de sus afiliados, y de cuyo texto se desprende que las funciones que ésta desempeñaba en materia de salud podían ser prestadas por las EPS; además, la Ley 100 de

1993 le dio claras competencias en prestación de salud a las EPS; y la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria no era una EPS, sino una IPS, destinada a brindar servicios de salud a un grupo cerrado de afiliados; adicionalmente, la inviabilidad económica y de prestación de servicios de CAPRESUB hizo que se recomendara por parte de la administración su supresión y liquidación. Como las funciones de prestación de servicios de salud que desarrollaba CAPRESUB implicaban una duplicidad de funciones que podían perfectamente ser desempeñadas por otras entidades que tienen la debida competencia de ley (como las EPS), se hizo inviable la existencia de aquella. Previo a la expedición del Decreto acusado se llevó a cabo un estudio en el que se estableció que tanto la prestación de servicios de salud como el pago de pensiones y prestaciones sociales presentaron un déficit presupuestal de $2.801’.000.000, por lo que agotadas las reservas de financiación se recomendó la liquidación de CAPRESUB, razón por la cual el Departamento Administrativo de la Función Pública el 17 de julio de 2003 emitió concepto favorable para que se expidiera el Decreto acusado. 2.- Por su parte, la Nación – Ministerio de Protección Social, al contestar la demanda señala que para suprimir a CAPRESUB el Gobierno Nacional se sujetó a lo previsto en los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política, y 52 de la Ley 489 de 1998. Las funciones de CAPRESUB responden fundamentalmente a las previstas en el Sistema de Seguridad Social Integral como administradora del régimen de prima media con prestación definida del Sistema General de Pensiones y como entidad adaptada al Sistema General de Seguridad Social en

Salud. CAPRESUB no podía cumplir en el Sistema de Seguridad Social Integral las funciones para las cuales fue autorizada, y tal situación constituía razón más que suficiente para ordenar su supresión y el traslado de funciones a entidades que sí estaban en capacidad de atenderlas, sin que se tratara de una sola entidad que administrara tanto el sistema de salud como el sistema de pensiones. Lo anterior, si se tiene en cuenta que en el SGSSS se debía preservar el derecho a la libre escogencia de EPS previsto en el artículo 153 de la Ley 100 de 1993, y que en el Sistema General de Pensiones, respecto de los pensionados o quienes hubieren cumplido requisitos para acceder al beneficio pensional, lo único que subsiste es la obligación de pagar las mesadas a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP – , de acuerdo con lo señalado en el artículo 130, ibídem; en cuanto a los afiliados activos que se encontraban vinculados a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria debieron trasladarse a una administradora de ese Sistema para continuar con su obligación de afiliarse y cotizar al mismo. Respecto de que para expedir el Decreto 2398 de 2003 el Gobierno Nacional no podía ejercer las facultades de la Ley 489 de 1998 sino las extraordinarias conferidas por el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, debe observarse que la primera de las citadas tiene el carácter de ley marco, como lo ha reconocido el Consejo de Estado, lo que permite establecer que los decretos dictados con fundamento en dicha facultad y que desarrollan las llamadas leyes

marco son de naturaleza administrativa; por lo tanto, la expedición del Decreto acusado no requería de una ley de autorizaciones. Además, no puede admitirse como fundamento del cargo lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto radicado bajo el núm. 1231, Consejero Ponente, Dr. Cesar Hoyos Salazar, pues la pregunta allí se concretaba a establecer si el Presidente de la República podía suprimir Ministerios y Departamentos Administrativos sin que mediara autorización legal. 3.- A su turno, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para defender la legalidad del acto acusado expresa que la Corte Constitucional encontró ajustado a la Constitución Política el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, a través del cual se confieren facultades al Presidente de la República para suprimir entidades y organismos del orden nacional, de manera que el marco normativo que sustenta la expedición del Decreto 238 de 2003 se encuentra acorde con los postulados constitucionales y legales. Para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público era claro que dentro del marco de sostenibilidad financiera de la Nación y el adecuado cumplimiento de los fines del Estado CAPRESUB debía liquidarse, pues no representaba ninguna viabilidad, ya que el área de salud presentaba un déficit, y de continuar solamente con el área de pensiones, en ésta también comenzaría a generarse lo propio. d.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 27 de noviembre de 2003 se admitió la demanda,

se denegó la suspensión provisional de los efectos de la norma acusada y se ordenó darle el trámite correspondiente. Dentro del término para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho el actor, los apoderados de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Protección Social, y el representante del Ministerio Público. II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación señala que si bien es cierto que el Congreso en su facultad primordial de expedir las leyes tiene la de determinar la estructura de la administración nacional, y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional (artículo 150-7), también lo es que el Presidente de la República tiene la facultad expresa de “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley” (artículo 189.15, ibídem). Al tenor de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 el Presidente puede suprimir o disponer la disolución y liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional, sólo en presencia de condiciones legales especiales. En lo que respecta a CAPRESUB, se analizó y demostró la concurrencia de las condiciones previstas en la normatividad en comento, salvo la referida a la descentralización del servicio. En el estudio técnico del Gobierno se determinó que aunque CAPRESUB se trata de una entidad adaptada al Sistema General de Seguridad Social, el servicio que prestaba en las áreas de salud y pensiones presentaba un déficit

considerable, resultando imprescindible tomar medidas inmediatas, pues se encontraban agotadas las diversas fuentes de financiación. Concluye que los argumentos en que sustentó el actor su pretensiones no tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, solicita que se denieguen las súplicas de la demanda. III.- CONSIDERACIONES El acto acusado se fundamentó en los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política, y 52 de la Ley 489 de 1998, que preceptúan: “Artículo 189.- Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad

Administrativa: “1.. . “15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. “Artículo 52. De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando: “1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser. “2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial. “3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad. “4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control

y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado. “5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades. “6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia. “Parágrafo 1°. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos. “Parágrafo 2°. Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”. El actor considera que el Gobierno Nacional no podía expedir el decreto acusado con base en artículo 52 de la Ley 489 de 1998, por cuanto no existen dos dependencias con funciones iguales.

Mediante el Decreto 404 del 28 de febrero de 1996, el Gobierno Nacional autorizó, entre otras entidades, a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria para que continuara prestando servicios de salud o amparara a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad como entidad adaptada al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995, es decir, a los funcionarios que se encontraban vinculados a las respectivas entidades y dependencias a la fecha de iniciación de la vigencia de la Ley 100 de 1993 (23 de diciembre de 1993) y hasta el término de su relación laboral o durante el período de jubilación, sin que pudiera realizar nuevas afiliaciones. Consta en los antecedentes administrativos del acto acusado que para la prestación de los servicios de salud CAPRESUB contaba con una IPS propia con profesionales de planta que atendían consultas médicas, paramédicas y odontológicas de 1 y 2 nivel y con una red nacional de IPSs adscritas autorizadas por el Gobierno Nacional con los cuales se tenían contratos. De igual manera, consta que la Secretaría de Salud expidió la Resolución 1439 de 1º de noviembre de 2002, que en su artículo 1º estableció que las IPSs debían adoptar las Condiciones Tecnológicas y Científicas para la Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales y el Manual de Procedimientos para la Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales, y en su artículo 5º indicó las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera que deben tener las IPSs.

En los antecedentes administrativos, también se dejó dicho: “Así las cosas la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA, para poder continuar con la prestación directa de los servicios de salud esto es mantener en servicio su IPS, estaba obligada en cumplimiento de las referidas normas a habilitarse como prestador del servicio de salud, pero lamentablemente no pudo hacerlo al no poder cumplir con las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera. La Resolución establecía un plazo perentorio para dar cumplimiento a la norma y esta fecha era el 15 de abril de

2003. Lo anterior significaba que de no realizarse la habilitación, a partir del 16 de abril de 2003, la IPS no podía continuar prestando sus servicios so pena de ser acreedora de las sanciones previstas en las normas. “Es de aclarar que la Institución Prestadora de Salud (I.P.S.) de la entidad fue cerrada el 16 de abril de 2003, fecha límite establecida por la Resolución citada con anterioridad, dado que la IPS no podía obtener su habilitación, no obstante es pertinente aclarar que el servicio de salud se continúo prestando a todos los afiliados a través de la red adscrita a nivel nacional con la cual Capresub tenía contratos. “La situación presentada fue coincidente con el análisis que llevó a cabo la Directora de la entidad, que demostraba con cifras que la prestación del servicio de salud era financieramente inviable toda vez que presentaba un déficit que hacía imposible mantener la entidad, y más aún dentro de las políticas del señor Presidente de la República de tener un Estado eficiente. “Las situaciones anteriormente descritas fueron puestas por la

liquidadora de la entidad.... en conocimiento del Consejo Directivo de la Entidad...., en sesión llevada a cabo el día 26 de marzo de 2003,... “A partir de tal momento la Dirección de la Entidad encaminó sus esfuerzos a conjurar la crisis, para lo cual, dentro del programa de Renovación de la Administración Pública, realizó los estudios de modificación de estructura y de la planta de personal, siguiendo los lineamientos de los Departamentos Administrativos de Planeación Distrital y de la Ley 790 de 2002. “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que dadas las condiciones financieras de la entidad lo procedente era la supresión y liquidación de la misma, razón por la cual se realizaron los estudios técnicos correspondientes y se presentó el proyecto de Decreto. “Surtidos todos los trámites exigidos por Planeación Nacional, revisado el Proyecto de Decreto por las entidades correspondientes y efectuadas las modificaciones solicitadas, se expidió el Decreto No 2398 del 25 de agosto de 2003, por el cual se ordena la supresión de la entidad y su liquidación. “... “De no tomarse las medidas adoptada, la crisis hubiera sido altamente gravosa para los afiliados y funcionarios ya que la entidad se hubiera visto abocada al incumplimiento de sus obligaciones en cuanto a la cobertura en salud a sus afiliados dejándolos en ese momento sí desprotegidos y muy posiblemente a la cesación de pagos de sueldos, prestaciones, indemnizaciones y por tanto acreedora de sanciones para la entidad y su Director por el incumplimiento de las mismas.

“...”. Demuestran los antecedentes a que se ha hecho referencia que si bien es cierto que la Caja de Previsión Social estaba habilitada para prestar los servicios de salud a los afiliados que tenía a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, también lo es que su situación financiera se vino a menos en la medida en que sus ingresos no cubrían los gastos médicos de los afiliados, que eran muy altos, por tener una población con un promedio de edad alta y que requería atención médica de alta complejidad. También es cierto que en sentido estricto no puede hablarse de duplicidad de funciones, ya que la existencia de las EPS creadas por la Ley 100 de 1993 no es incompatible con la de las Entidades Adaptadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, esto es, aquellas entidades públicas que con anterioridad a la vigencia de la ley en cita venían prestando servicios de salud. Sin embargo, el hecho de que no exista duplicidad de funciones no es suficiente para afirmar categóricamente que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 no podía ser fundamento del acto acusado, pues nótese que tal circunstancia es solamente una de las previstas en dicha norma para que el Gobierno Nacional pueda suprimir las entidades de que trata el artículo 38, ibídem, dentro de las cuales se encuentran los establecimientos públicos, calidad que ostenta la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, pues las otras se refieren a que los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser; a que los objetivos y funciones a cargo de la entidad

sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial; a que las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad; a que así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año; y a que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia. Fluye de lo anterior que como el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 no exige que se den todas y cada una de las circunstancias allí previstas para que el Gobierno Nacional mediante decreto pueda disponer la supresión y posterior liquidación de las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, y que como en el asunto examinado una vez evaluada la gestión administrativa se aconsejó su supresión, bien podía el Gobierno Nacional suprimirlo, como en efecto lo hizo mediante el Decreto 2398 de 2003, sin que hubiera necesidad para el efecto de la expedición de una ley que le otorgara facultades extraordinarias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci