CE-11001-03-24-000-2004-00271-01-2014

NULIDAD PROCESAL – Procede por falta de competencia Comoquiera que el caso sub examine, se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que tiene cuantía, en la que se pretende, por un lado, la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 3186 de 2003, y, por el otro, que el Ministerio de la Protección Social, restituya a la actora los dineros que ésta erogó para la atención de los pacientes que fueron trasladados como consecuencia del acto acusado, encuentra la Sala que de acuerdo con las normas aplicables y la posición jurisprudencial antes transcrita, esta Corporación carece de competencia para conocer del presente asunto, configurándose la causal de nulidad contemplada en el numeral 2º del artículo 140 del C. de P.C., aplicable por remisión del artículo 165 del C.C.A., tal como se determinó en el proveído que se suplica.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 140

NUMERAL 2

NOTA DE RELATORIA: Competencia frente a actos de carácter general, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2010, Rad. 2004-0018501, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00271-01

Actor: SALUD TOTAL S.A. E.P.S

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Referencia: RECURSO DE SUPLICA Se decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por SALUD TOTAL S.A. E.P.S., contra el proveído de 16 de septiembre de 2014, proferido por la Sala Unitaria del señor Consejero doctor MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, en cuanto declaró la nulidad de todo lo actuado, incluido el auto admisorio de la demanda.

I.- FUNDAMENTO DEL AUTO SUPLICADO.

I.1.- El Consejero conductor del proceso, mediante auto de 16 de septiembre de 2014, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, inclusive, y en consecuencia, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia. En síntesis, adujo: Que el Ministerio Público solicitó la declaratoria de nulidad del proceso, por considerar que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del asunto. Indicó que el numeral 2º del artículo 28 del C.C.A., establece que esta Corporación Judicial conocerá privativamente y en única instancia de los procesos de «nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción los de carácter laboral. No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia». Precisó que, por su parte, el artículo 22 de la misma codificación determina que los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia, entre otros, de los

procesos de «nulidad y restablecimiento del derecho en que se controvierten actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales ($85.800.000 para el año 2001)». Manifestó que es evidente que la competencia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que tengan cuantía en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, radica en los Tribunales Administrativos, por lo cual al restringir el conocimiento de los procesos a única instancia en el Consejo de Estado, se vulnera el principio de la doble instancia consagrado en el artículo 31 de la Carta Política, según el cual «toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagra la ley». Argumentó que al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 29 de abril de 20101, posterior a la fecha en que se admitió la demanda del presente proceso, señaló que existen reglas claras de competencia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos expedidos por autoridades nacionales que comportan cuantía en la estimación de los perjuicios que se consideren ocasionados y que corresponde al numeral 3º del artículo 132 del C.C.A., conforme al cual los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controvierten actos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de 300 salarios mínimos legales mensuales, por lo cual no resulta aplicable el numeral 2º del artículo 128 del C.C.A.

Señaló que comoquiera que en el sub examine se plantea una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que tiene cuantía, en cuanto se solicita que declarada la nulidad de la Resolución núm. 3186 de 2003, expedida por el Ministerio de la Protección Social, se restablezca el derecho de la actora, mediante la restitución de los dineros que dicha E.P.S. erogó para la atención de los pacientes que fueron trasladados como consecuencia del acto acusado, es evidente que de acuerdo con las normas y la posición de la Sala antes mencionada, esta Corporación carece de competencia para conocer del presente asunto, lo cual da lugar a la causal de nulidad contemplada en el numeral 2º del 1 Consejero Ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicación 2004-00185-01, actor E.P.S. Servicio Occidental de Salud S.A. S.O.S. artículo 140 del C. de P.C., aplicable por remisión del artículo 165 del C.C.A., según la cual el proceso es nulo en todo o en parte, entre otras causales «cuando el Juez carece de competencia». II.- COADYUVANCIA El Ministerio de la Protección Social, en su calidad de entidad demandada en las presentes diligencias, coadyuvó la declaratoria de nulidad del proceso de la referencia. En esencia, adujo lo siguiente: Que el Consejo de Estado2, en un caso similar, señaló que para establecer si el Tribunal carecía o no de competencia funcional para conocer de determinado asunto, debía tenerse en cuenta qué son los motivos y las finalidades de cada acción contenciosa (nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho). Explicó que

al respecto, dicha Corporación había precisado que resultaba procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de carácter general, siempre que se cumplieran una serie de condiciones, las cuales fueron indicadas en sentencia de 4 de marzo de 2003, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, Consejero Ponente doctor MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA. Manifestó que en dicha providencia, se especificó cuáles son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que ha señalado la Ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. 2 No identifica la providencia referida, solo al Consejero Ponente de la misma, al doctor RAFAEL E. OSTAU

DE LAFONT PIANETA.

Alegó que de acuerdo con la providencia en mención, la Corporación ha admitido de manera excepcional la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, pero para que ello ocurra se requiere que de la aplicación directa de tales actos se deduzca o infiera la eventual lesión de un derecho subjetivo amparado por el ordenamiento jurídico, que no exista un acto administrativo particular mediante el cual se haya dado aplicación a aquél, ya que en este último evento, la acción procedente contra éste sería la de nulidad y contra el acto particular la de nulidad y restablecimiento del derecho, y que la acción referida se interponga dentro del término de caducidad establecido para el ejercicio válido de la misma. Señaló que, así mismo, en la referida providencia se mencionó que siendo viable el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto

administrativo de carácter general, lo pertinente era dar aplicación a las reglas establecidas en el numeral 3º del artículo 132 del C.C.A., habida cuenta de que en este caso se invocan consideraciones de carácter económico a manera de restablecimiento que implican la definición de una cuantía, lo cual igualmente excluye la aplicación del numeral 2º del artículo 128 del C.C.A., por cuanto se refiere a que el Consejo de Estado debe conocer en única instancia de los procesos adelantados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía. Expresó que es clara la competencia en cabeza del Tribunal Administrativo, entre otras, en pro de salvaguardar el principio de la doble instancia.

III.- FUNDAMENTO DEL RECURSO.

La parte actora interpuso recurso de súplica contra el auto de 16 de septiembre de 2014, por medio del cual se declaró la nulidad de todo lo actuado, desde el auto admisorio de la demanda, inclusive. En esencia, adujo: Que la decisión suplicada atenta contra el principio de seguridad jurídica y de la libertad de acceso a la Administración de Justicia, pues no de otra manera se puede explicar que después de haber transcurrido diez años de dilatado el proceso judicial en única instancia, el Consejero conductor del proceso decida declarar la nulidad de todo lo actuado, «sin siquiera tener en consideración las razones manifestadas por el Consejo de Estado al asumir la competencia del proceso y así evitar proferir una decisión inhibitoria 10 años después de haberse incoado la acción». Transcribió apartes de las providencias de 4 de mayo de 2011, con ponencia de la doctora Ruth Stella Correa, Radicación 19957, proferida por el Consejo de Estado

y la C-250 de 2012, emitida por la Corte Constitucional, por medio de las cuales se efectúan precisiones acerca de los principios de seguridad jurídica y libertad de Acceso a la Administración de Justicia. Concluyó que de conformidad con la Jurisprudencia referida, no cabe duda que la providencia recurrida es fruto de una decisión apresurada, incoherente y claramente inhibitoria, pues no de otra manera se puede explicar que el Consejo de Estado al asumir la competencia lo ha hecho con fundamento en el numeral 1º del artículo 128 del C.C.A., como se desprende con total certeza de la lectura de la providencia de 23 de junio de 20063. 3 Por medio de la cual, el Consejero Conductor del proceso de ese entonces, admitió la demanda del presente proceso. Explicó que el Consejo de Estado al asumir la competencia para conocer del presente asunto en primera instancia, lo hizo con fundamento en el factor subjetivo de competencia, esto es, en razón de la calidad de las partes, en concordancia con lo previsto en el artículo 22 del C. de P.C., sin atender al factor cuantía, pues atendió al factor competencia prevalente, esto es al factor subjetivo. Manifestó en la referida sentencia de 23 de junio de 2006, esta Corporación Judicial, señaló que: «En conclusión, si con razón o no se reclaman perjuicios contra un acto de carácter general emanado de una autoridad nacional, el punto deberá ser resuelto en única instancia, por el Consejo de Estado, máxima autoridad de lo contencioso administrativo, atendiendo el carácter subjetivo ínsito en la regla de competencia,

según la cual los actos emanados de autoridades nacionales que revisten la aludida connotación, son de competencia de dicha Corporación». Argumentó que luego de haber transcurrido más de 8 años de trámite procesal, el Consejero conductor del proceso decide que el factor de competencia primigenio radica en el numeral 2 del artículo 128 del C.C.A., esto es, que el factor de competencia se determina por la cuantía, y que al tener el presente proceso cuantía, el competente para conocer del mismo es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el artículo 132 del C.C.A., olvidando que la Corporación al asumir la competencia , lo hizo, en forma prevalente en función de la calidad de las partes, por lo que desconocer ese fundamento significa una evidente decisión inhibitoria y una vulneración de los principios de acceso a la Administración de Justicia y de seguridad jurídica.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: De conformidad con el artículo 183 del C.C.A, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso ordinario de súplica procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior, en consecuencia, en la medida en que el auto suplicado declaró una nulidad procesal, es susceptible del recurso de apelación según lo dispone el artículo 181, numeral 6°, ibídem, y en esta instancia, de súplica.

El presente asunto se contrae a determinar si esta Corporación Judicial es competente para asumir el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por SALUD TOTAL S.A. E.P.S. en

contra del MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.

Observa la Sala que la parte actora, instauró, ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. (entonces vigente), en aras de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núms. 3186 de 22 de octubre de 2003 y 128 de enero de 2004, expedidas por la demandada, y que a título de restablecimiento del derecho, el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, entre otras, le restituyera los dineros que dicha E.P.S., erogó para la atención de los pacientes que fueron trasladados como consecuencia de la Resolución 3186 de 2003. Mediante auto de 18 de marzo de 2004, la Subsección «B» de la Sección Primera del referido Tribunal, ordenó remitir el expediente de la referencia a esta Corporación Judicial, por considerar que carecía de competencia, por cuanto en su sentir la mencionada Resolución núm. 3186 de 2003, era un acto de carácter general, expedido por una autoridad del orden nacional, que por su naturaleza carecía de cuantía. Contra dicha decisión, la actora interpuso recurso de apelación; sin embargo, el a quo lo rechazó por improcedente, a través del proveído de 21 de abril de 2004, por lo que SALUD TOTAL S.A. E.P.S. interpuso los recursos de reposición y de queja, frente a los cuales la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se pronunció mediante auto de 20 de mayo de 2004, no reponiendo la providencia recurrida y dando el trámite correspondiente al

recurso de queja. Mediante auto de 23 de junio de 2006, la Sección Primera del Consejo de Estado, consideró pertinente admitir la demanda de la referencia con base en la tesis Jurisprudencial de la época, decisión contra la cual, la parte actora interpuso recurso de reposición, el cual se decidió, en forma desfavorable, mediante proveído de 2 de octubre de 2007. Al proceso se le dio el impulso correspondiente y estando en la etapa de alegaciones, el Ministerio Público propuso la nulidad procesal por falta de competencia, la cual se declaró a través de auto de 16 de septiembre de 2014, decisión que se suplica, por cuanto en el sentir de la actora, tal declaratoria atenta contra los principios de seguridad jurídica y de la libertad de acceso a la Administración de Justicia, pues, a su juicio, hasta después de transcurridos 10 años de trámite, se tomó esta decisión que le afecta y va en contravía de las propias argumentaciones efectuadas por esta Corporación Judicial en el auto admisorio de la demanda. Sin embargo, encuentra la Sala que el Consejero conductora del proceso tuvo como fundamento de su decisión, el proveído de 29 de abril de 20104, mediante el cual, la Sala modificó su tesis Jurisprudencial, así: «(…) En el anterior sentido, la Corporación ha admitido de manera excepcional la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, pero para que ello ocurra se requiere que de la aplicación directa de tales actos se deduzca o infiera la eventual

lesión de un derecho subjetivo amparado por el ordenamiento jurídico, que no exista un acto administrativo particular mediante el cual se haya dado aplicación a aquél - ya que en este último evento la acción procedente contra éste sería la de nulidad y contra el acto particular la de nulidad y restablecimiento -, y que la acción referida se interponga dentro del término de caducidad establecido para el ejercicio válido de la misma. El citado análisis se omitió en el juicio anticipado sobre la naturaleza de la acción procedente, desconociéndose en esta forma, como se anotó, la jurisprudencia de la Corporación. En relación con el segundo aspecto, esto es, el de la competencia, el auto recurrido señaló que no obstante en este caso impugnarse un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, proveniente de una autoridad nacional, frente al cual se reclaman perjuicios, su enjuiciamiento corresponde a esta Corporación en única instancia a través de la acción de nulidad según el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. En ese orden, se observa claramente que la decisión impugnada al admitir la procedencia de la impugnación de una acto administrativo de carácter general frente al cual se reclaman perjuicios, implícitamente lo que ello implica es la viabilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra actos administrativos de naturaleza general, tal y como lo ha admitido el Consejo de Estado en diversas oportunidades. Por lo tanto, es equivocada la conclusión a la que se llega en la misma providencia impugnada, en el sentido de establecer que la acción procedente es la de nulidad

(numeral 1º del artículo 128 del C.C.A.) por cuanto legalmente ésta no admite la definición sobre reclamaciones en materia de perjuicios. Consecuentemente, siendo viable el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, bajo el cumplimiento de las condiciones que se han expuesto anteriormente, lo pertinente es la aplicación de las reglas 4 Radicación núm.:2004-00185-01 Actora: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S.A.

S.O.S. Demandado: Ministerio de la Protección Social y Consejero Ponente doctor RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PINETA. establecidas en el numeral 3º del artículo 132 del C.C.A.5, habida cuenta de que en este caso en la demanda se invocan consideraciones de carácter económico a manera de restablecimiento que implican la definición de una cuantía, lo cual igualmente excluye la aplicación del numeral segundo del artículo 128 del C.C.A.6 por cuanto este se refiere a que el Consejo de Estado debe conocer en única instancia de los procesos adelantados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía.» Comoquiera que el caso sub examine, se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que tiene cuantía, en la que se pretende, por un lado, la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 3186 de 2003, y, por el otro, que el Ministerio de la Protección Social, restituya a la actora los dineros que ésta erogó para la atención de los pacientes que fueron trasladados como consecuencia del acto acusado, encuentra la Sala que de acuerdo con las normas

aplicables y la posición jurisprudencial antes transcrita, esta Corporación carece de competencia para conocer del presente asunto, configurándose la causal de nulidad contemplada en el numeral 2º del artículo 140 del C. de P.C., aplicable por remisión del artículo 165 del C.C.A., tal como se determinó en el proveído que se suplica. Consecuente con lo anterior, se impone para la Sala confirmar la providencia de 16 de septiembre de 2014, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 5 “Art. 132.- Modificado. Decr. 597 de 1988, art. 2º. Modificado. Ley 446 de 1998, art. 40. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…)

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda los trescientos salarios mínimos legales mensuales.” 6 “Art. 128.- Modificado. Decr. 597 de 1992, art. 2º. Modificado. Ley 446 de 1998, art. 36. El Consejo de Esteuado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en

única instancia: (…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral.

No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia.”

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : CONFÍRMASE el auto suplicado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 11 de diciembre de 2014.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO