CE-11001-03-24-000-2005-00159-01-2010

REGLAMENTOS AERONAUTICOS DE COLOMBIA - Normas sobre investigación de accidentes / INFORME FINAL DE ACCIDENTE O INCIDENTE AEREO - Definición. Competencia / ACCION DE REPARACION DIRECTA - La presentación de informe final de accidente aéreo no es requisito de procedibilidad / INFORME FINAL DE ACCIDENTE O INCIDENTE AEREOPrueba. Oportunidad para solicitarlo / PRINCIPIO DE CELERIDAD - No vulneración por inexistencia de término para entrega de informe final de accidente aéreo / RECURSO EXTRAORINARIO DE REVISION - Causales La Sala no declarará probada la excepción de inepta demanda propuesta por la AEROCIVIL y el representante del Ministerio Público, por cuanto si bien no desconoce que es precario el concepto de violación respecto del artículo 209 de la Constitución Política, lo cierto es que del mismo puede extraerse que la inconformidad de la actora radica en el hecho de que la expresión “Dentro del menor tiempo posible el investigador elaborará un informe final…” es vaga e imprecisa y que, por tanto, ello da lugar a que el informe final se presente una vez vencidos los 2 años que el C.C.A. establece como término de caducidad para iniciar la acción de reparación directa, lo que, a juicio de la demandante, va en contra del principio de celeridad, además de que considera que como dicho informe final es rendido por funcionarios de la AEROCIVIL, ello hace que esta entidad sea juez y parte, en cuanto sostiene que, según las estadísticas, está comprobado que la falla del servicio de AEROCIVIL constituye una de las causas

de accidentalidad de las aeronaves, de lo cual puede concluirse que por este aspecto considera que se violó el principio de imparcialidad. En primer lugar debe tenerse en cuenta la definición que de “investigación (de accidente)” traen los Reglamentos Aeronáuticos Colombianos: “Compilación ordenada de información sobre los hechos relacionados con un accidente de aviación, incluyendo las averiguaciones y el procedimiento adelantados para obtener tal información”. Sobre la expresión “Dentro del menor tiempo posible …”, la Sala estima que no es atentatoria del principio de celeridad, dado que, precisamente, exige que se tome el menor tiempo posible, el cual en todos los casos no puede ser el mismo, dado que la investigación y el consecuente informe final depende de las variables del accidente, esto es, de las circunstancias de tiempo, modo, lugar, etc., pues no es lo mismo, por ejemplo, que una nave se accidente en el mar o en la selva, a que lo haga en la pista de aterrizaje, razón por la cual lo importante es que el informe final se rinda de manera tal que refleje al máximo la veracidad de los hechos, con lo cual se cumpliría con el principio de eficacia, al que también alude el artículo 209 de la Constitución Política. Además, el no contar con el informe final de la AEROCIVIL respecto de un accidente de aviación no es óbice para iniciar la acción de reparación directa respectiva, si se considera que el siniestro tuvo como causa una falla del servicio, dado que dentro del acápite probatorio se puede solicitar el envío de dicho informe e, incluso, después de dictada la sentencia de segunda instancia se puede interponer el recurso extraordinario de revisión

esgrimiendo para el efecto la causal contemplada en el artículo 189, numeral 2 del C.C.A.: “Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 209 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 189 NUMERAL 2

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 5616 DE 2003 (30 DE DICIEMBRE)

ARTICULO 1 INCISO 1 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL (NO ANULADA) AERONAUTICA CIVIL - Informe final de accidente o incidente aéreo / INFORME FINAL DE ACCIDENTE O INCIDENTE AEREO - Objeto. No determina culpa o responsabilidad / INFORME FINAL DE ACCIDENTE O INCIDENTE AEREO - Valor probatorio. Reconsideración / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD - No es vulnerado al rendirse informe de accidente aéreo por funcionarios de AEROCIVIL En cuanto al cargo referente a la violación del principio de imparcialidad, esta Corporación estima que el hecho de que sean funcionarios de la AEROCIVIL quienes rinden el informe final no implica que deje de ser objetivo, máxime si, como se advierte en cada uno de los que fueron solicitados como prueba, tienen que ser bien fundamentados, para lo cual se analizan factores tales como el lugar, la hora, las condiciones metereológicas y de visibilidad, el estado de salud de la

tripulación, su experiencia, las condiciones de la aeronave, sus equipos, los registradores de voces y de datos, etc., además de que, como bien lo hace notar la misma demandante, de conformidad con los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC) y el Anexo 13 de OAICV “El único objetivo de las investigaciones de accidentes o incidentes será la prevención de futuros accidentes e incidentes. El propósito de esta actividad no es determinar la culpa o la responsabilidad”. Adicionalmente, debe también tenerse en cuenta que el informe final es susceptible de reconsideración, la cual, según los Reglamentos Aeronáuticos Colombianos, “… podrá ser concedida a quienes tengan interés directo durante el plazo en que permanezca fijado el aviso en la cartelera de la Dirección Legal de la Aeronáutica por el término de cinco (5) días hábiles…”, con lo cual se da cumplimiento al principio de publicidad de que trata el canon constitucional invocado por la actora, para que pueda ser controvertido y, por tanto, desvirtuado, al igual que como toda prueba, debe ser objeto de valoración por parte del juez, teniendo en cuenta para el efecto las reglas de la sana crítica.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 5616 DE 2003 (30 DE DICIEMBRE)

ARTICULO 1 INCISO 1 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

AERONAUTICA CIVIL (NO ANULADA)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente (E): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00159-01

Actor: PAOLA LIXANA BUITRAGO GALINDEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL Referencia: ACCION DE NULIDAD Decide la Sala en única instancia la demanda presentada por PAOLA LIXANA BUITRAGO GALINDEZ, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el inciso 1 del artículo 1º de la Resolución 5616 del 30 de diciembre del 2003, mediante la cual el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil modificó el numeral 8.5.9.5 de los

Reglamentos Aeronáuticos de Colombia.

I. ANTECEDENTES

a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación. La parte actora considera que el acto acusado viola el artículo 209 de la Constitución Política, en cuanto el término fijado en la frase inicial del artículo 1º de la resolución demandada “Dentro del menor tiempo posible el investigador elaborará un informe final… ” es demasiado vago y vulnera especialmente los principios de la función administrativa de moralidad, igualdad, imparcialidad y celeridad. Sostiene que las estadísticas en materia de aviación señalan que las causas principales de los accidentes son: a) tripulación de vuelo: 67%; b) aeronave (estructuras, motores, componentes): 11%; c) otros factores (meteorología, falla del servicio AEROCIVIL): 18%. Se refiere a que la ley atribuye a la AEROCIVIL la función administrativa de

investigar los accidentes de aviación (artículo 1847 del Código de Comercio), para que luego emita el correspondiente informe final, en el cual se determinan sus causas probables. Que para el efecto, la AEROCIVIL informa en el inicio del informe final: “ADVERTENCIA El presente informe final es un documento que refleja los resultados de la investigación técnica adelantada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en relación con las circunstancias en que se produjeron los eventos objeto de la misma, con sus causas y consecuencias. “De conformidad con los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC) Parte Octava y el anexo 13 de OACI ‘El único objetivo de las investigaciones de accidentes o incidentes será la prevención de futuros accidentes e incidentes. El propósito de esta actividad no es determinar la culpa o la responsabilidad’. “Consecuentemente, el uso que se haga de este Informe Final para cualquier propósito distinto a la prevención de futuros accidentes e incidentes aéreos asociados a la causa establecida, puede derivar en conclusiones e interpretaciones erróneas”. Anota que sobre este punto el Consejo de Estado, en sentencia del 18 de noviembre de 1986, dijo: “Figura en el acerbo probatorio el informe del accidente elaborado por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en el que se analizan las causas probables del mismo. Este documento, tal como lo ha dicho esta misma Sala en múltiples oportunidades, es público y como tal goza de la presunción de autenticidad. “Así mismo, se ha afirmado que mientras no se hayan desvirtuado sus

conclusiones por medios idóneos (un dictamen pericial, por ejemplo) constituirá plena prueba contra quien se arguye de la forma como ocurrió el accidente”. Considera que la anterior advertencia no es más que teórica o académica, pues la realidad es otra, ya que, salvo contadas excepciones (miembros de la Fuerza Aérea Colombiana), los funcionarios o técnicos llamados por el Jefe de la Oficina de Control y Seguridad Aérea como asesores en una investigación son funcionarios vinculados laboralmente a la AEROCIVIL, lo cual trae como consecuencia un impedimento para realizar esas funciones, dado que ordinariamente no son pocos los casos en que la AEROCIVIL, de acuerdo con las estadísticas anteriores, es responsable de accidentes de aviación por falla en el servicio, lo cual la convierte en investigadora y parte por los daños causados. Agrega que la única instancia que existe en las investigaciones de accidentes de aviación es: “Reconsideración. La reconsideración sobre un informe final podrá ser concedida a quienes tengan interés directo durante el plazo en que permanezca fijado el aviso en la cartelera de la Dirección Legal de la Aeronáutica por el término de cinco (5) días hábiles y se tramitará de conformidad con el procedimiento que el mismo Consejo Aeronáutico determine”. Que como consecuencia de lo anterior, no existe ningún informe final sobre accidente de aviación en el cual la AEROCIVIL refleje que las circunstancias en que se produjeron los eventos objeto de la misma, con sus causas y consecuencias, tengan relación directa con la entidad; que en los casos más extremos ha reconocido alguna mínima culpa en lo que denomina “la cadena del

error”, pero jamás lo ha manifestado como la causa próxima del accidente. Que, sin embargo, en los casos en que se ha iniciado alguna acción de reparación directa es la propia AEROCIVIL quien se ampara en sus conclusiones para demostrar el cumplimiento adecuado de sus funciones. Se remite a lo dicho en la sentencia del Consejo de Estado de 1º de abril de 1993, exp. 1934, Consejero Ponente, dr. Juan de Dios Montes Hernández: “El informe final rendido luego de la investigación llevada a cabo por la Aeronáutica Civil, no está amparado por intangibilidad alguna ni constituye excepción al régimen general de la prueba. Por consiguiente, su valoración está sometida al principio general de la sana crítica, cometido en el cual se debe tener en consideración su firmeza, su precisión, la calidad de sus fundamentos, así como su relación de concordancia con las otras pruebas que obren legalmente en el proceso”. Menciona que para evitar esta clase de problemas, en otros países, por ejemplo, en los Estados Unidos, existe una entidad diferente a la autoridad aeronáutica, encargada de la investigación de los accidentes, con el fin de darle a la misma más transparencia e imparcialidad. Considera que la AEROCIVIL, de una manera oscura, por no decir perversa, acostumbra (en los casos en que de alguna manera se siente comprometida) dilatar la expedición del informe final del accidente más allá del término de caducidad que establece el C.C.A. para adelantar la acción de reparación directa (2 años). Anota que los abogados litigantes, en esta clase de responsabilidades, deben elaborar hipótesis y relatar los acontecimientos “a medias” porque desconocen su

ocurrencia y porque por la naturaleza del hecho les es difícil precisar una valoración que indique a partir de qué momento existe la posibilidad de acceder a la justicia para reclamar, porque cuando solicitan el informe final para configurar los hechos, la respuesta de la AEROCIVIL es “todavía el Consejo de Seguridad Aeronáutica no lo ha emitido. Cuando lo haga se lo informaremos”; o cuando solicitan algún informe por fuera de la investigación, la respuesta es que el numeral 8.3.5. del Reglamento Aeronáutico establece que “El proyecto de informe elaborado por los funcionarios que hayan intervenido en la investigación de un accidente, es restringido hasta tanto se elabore la conclusión” (Resolución 3007 de 4 de mayo de 1981). Que sobre el particular, el profesor Jairo Parra Quijano, anota: “Pues bien, hay otra forma de desigualdad más vedada como es la de imponer la carga de la prueba a una parte a quien le resulta muy difícil conseguirla, hasta el punto que se le exige que realice actividades que lindan con el heroísmo para conseguirla, o las más de las veces, esa noción de carga sirve de celestina para legitimar el triunfo de una parte que administra la astucia a fin de que a la otra le resulte imposible probar un hecho”. c. Las razones de la defensa La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, expresa que la demanda adolece de técnica jurídica, dado que al ordenársele corregir la demanda señala como norma acusada el artículo 1º de la Resolución 5616 del 30 de diciembre del 2003, que modificó el numeral 8.5.9.5 de los Reglamentos

Aeronáuticos de Colombia y, sin embargo, transcribe el contenido de dicho numeral sin la modificación introducida. Además, destaca que pese a que dice demandar todo el artículo 1º, de todas maneras centra su inconformidad en la frase “Dentro del menor tiempo posible…”, la cual tiene que ver con los principios de eficacia, economía y celeridad de que trata el C.C.A. A su juicio, se debe tener en cuenta que, generalmente, cada una de las investigaciones es completamente diferente en cuanto al escenario del accidente, el tipo de aeronave, las condiciones del vuelo y las calidades de la tripulación a bordo. En algunas ocasiones y de acuerdo con la disponibilidad de las comunicaciones contenidas en el grabador de voces, la conducción del vuelo, la operación de la aeronave, en particular la registrada en la grabadora del avión, le permiten al investigador comprender de manera ágil los hechos que pueden ser tenidos en cuenta como hipótesis claras y precisas para establecer las causas probables de un accidente. Argumenta que existen otros casos en los cuales las aeronaves no van provistas o no están dotadas de registradores de voces y de vuelo, evento en el cual la situación se torna completamente diferente, puesto que se hace necesario acudir a otros sistemas probatorios, tales como inspección de motores, análisis de comportamiento del combustible y el aceite, análisis del estado y condición de los instrumentos, análisis de los controles de mando, superficie de control de frenos, de aterrizaje, etc. y diferentes sistemas con los cuales opera una aeronave. Observa que esta situación implica un mayor tiempo, en razón a que en el país no

existen ni los laboratorios ni los especialistas para llevar a cabo estas labores, sumado a que las empresas aéreas no aportan el factor económico para poder llevar a cabo dichos trabajos, lo cual está en contraposición con lo establecido en el numeral 8.5.2. de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia: “Los gastos que demande la investigación de un infortunio aeronáutico estarán a cargo del operador de la aeronave. Cuando en el infortunio intervengan dos o más aeronaves de distintos operadores, los gastos se prorratearán entre ellos”. Concluye que de lo anterior se deduce que cuando no existen las facilidades técnicas y de infraestructura o el sustento económico para respaldar la investigación no es posible establecer un término para el informe final, llegándose en ocasiones a declarar la causa del accidente “indeterminada”, en razón a que la prueba no pudo ser valorada en forma técnica y por expertos en este campo, debido a que no hay talleres ni técnicos especializados en el país para el efecto, por lo que se debe ir al exterior. c.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 27 de abril del 2006 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y se ordenó darle el trámite correspondiente. Dentro del término para alegar de conclusión hicieron uso de tal derecho la

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL y el

representante del Ministerio Público.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se declare probada la excepción de inepta demanda pues, de una parte, no hay claridad sobre el acto acusado y, de otra parte, porque pese a que la actora enuncia la norma que considera violada, el respectivo concepto de violación no es claro, pues no alude al alcance de la aplicación de la norma demandada, ni explica la forma en que ésta viola el precepto constitucional citado, es decir, que no señala las razones o motivos por los cuales considera que la disposición que acusa resulta contraria al ordenamiento superior.

III CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero precisar que si bien es cierto que al subsanar la demanda la actora dice solicitar la nulidad del artículo 1º de la Resolución 5616 del 30 de diciembre de 2003, que modifica el numeral 8.5.9.5. de los Reglamentos Aeronáuticos Colombianos, sin embargo, transcribe este último numeral sin la modificación introducida, también lo es que acompañó la copia del Diario Oficial en el que se publicó el contenido de la Resolución 5616 antes citada; luego entiende la Sala que esta es la norma acusada, la cual si bien no se encuentra vigente, es preciso que haya un pronunciamiento de fondo, por los efectos que pudo producir mientras lo estuvo. El texto de la disposición acusada es como sigue: Resolución 5616 del 30 de diciembre de 2003: “Artículo 1º.- Modificar el numeral 8.5.9.5 de los Reglamentos Aeronáuticos de

Colombia, el cual quedará así: “8.5.9.5. Dentro del menor tiempo posible el investigador elaborará un informe final, el cual presentará al Comité Técnico, quien determinará si dicho informe es completo, si se ha adelantado una efectiva labor investigativa, y si las conclusiones y recomendaciones se ajustan a la evidencia obtenida durante el proceso de investigación”. A su turno, el artículo 209 de la Constitución Política, que se considera violado, preceptúa: “Artículo 209.- La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. “Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. La Sala no declarará probada la excepción de inepta demanda propuesta por la AEROCIVIL y el representante del Ministerio Público, por cuanto si bien no desconoce que es precario el concepto de violación respecto del artículo 209 de la Constitución Política, lo cierto es que del mismo puede extraerse que la inconformidad de la actora radica en el hecho de que la expresión “Dentro del menor tiempo posible el investigador elaborará un informe final…” es vaga e imprecisa y que, por tanto, ello da lugar a que el informe final se presente una vez vencidos los 2 años que el C.C.A. establece como término de caducidad para

iniciar la acción de reparación directa, lo que, a juicio de la demandante, va en contra del principio de celeridad, además de que considera que como dicho informe final es rendido por funcionarios de la AEROCIVIL, ello hace que esta entidad sea juez y parte, en cuanto sostiene que, según las estadísticas, está comprobado que la falla del servicio de AEROCIVIL constituye una de las causas de accidentalidad de las aeronaves, de lo cual puede concluirse que por este aspecto considera que se violó el principio de imparcialidad. En primer lugar debe tenerse en cuenta la definición que de “investigación (de accidente)” traen los Reglamentos Aeronáuticos Colombianos: “Compilación ordenada de información sobre los hechos relacionados con un accidente de aviación, incluyendo las averiguaciones y el procedimiento adelantados para obtener tal información”. Sobre la expresión “Dentro del menor tiempo posible …”, la Sala estima que no es atentatoria del principio de celeridad, dado que, precisamente, exige que se tome el menor tiempo posible, el cual en todos los casos no puede ser el mismo, dado que la investigación y el consecuente informe final depende de las variables del accidente, esto es, de las circunstancias de tiempo, modo, lugar, etc., pues no es lo mismo, por ejemplo, que una nave se accidente en el mar o en la selva, a que lo haga en la pista de aterrizaje, razón por la cual lo importante es que el informe final se rinda de manera tal que refleje al máximo la veracidad de los hechos, con lo cual se cumpliría con el principio de eficacia, al que también alude el artículo 209 de la Constitución Política.

Además, el no contar con el informe final de la AEROCIVIL respecto de un accidente de aviación no es óbice para iniciar la acción de reparación directa respectiva, si se considera que el siniestro tuvo como causa una falla del servicio, dado que dentro del acápite probatorio se puede solicitar el envío de dicho informe e, incluso, después de dictada la sentencia de segunda instancia se puede interponer el recurso extraordinario de revisión esgrimiendo para el efecto la causal contemplada en el artículo 189, numeral 2 del C.C.A.: “Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”. En cuanto al cargo referente a la violación del principio de imparcialidad, esta Corporación estima que el hecho de que sean funcionarios de la AEROCIVIL quienes rinden el informe final no implica que deje de ser objetivo, máxime si, como se advierte en cada uno de los que fueron solicitados como prueba, tienen que ser bien fundamentados, para lo cual se analizan factores tales como el lugar, la hora, las condiciones metereológicas y de visibilidad, el estado de salud de la tripulación, su experiencia, las condiciones de la aeronave, sus equipos, los registradores de voces y de datos, etc., además de que, como bien lo hace notar la misma demandante, de conformidad con los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC) y el Anexo 13 de OAICV “El único objetivo de las investigaciones de accidentes o incidentes será la prevención de futuros accidentes e incidentes.

El propósito de esta actividad no es determinar la culpa o la responsabilidad”. Adicionalmente, debe también tenerse en cuenta que el informe final es susceptible de reconsideración, la cual, según los Reglamentos Aeronáuticos Colombianos, “… podrá ser concedida a quienes tengan interés directo durante el plazo en que permanezca fijado el aviso en la cartelera de la Dirección Legal de la Aeronáutica por el término de cinco (5) días hábiles…”, con lo cual se da cumplimiento al principio de publicidad de que trata el canon constitucional invocado por la actora, para que pueda ser controvertido y, por tanto, desvirtuado, al igual que como toda prueba, debe ser objeto de valoración por parte del juez, teniendo en cuenta para el efecto las reglas de la sana crítica. Concluye la Sala que permanece incólume la presunción de legalidad de la norma acusada y, en consecuencia, se denegarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- DECLÁRASE no probada la excepción de inepta demanda propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el representante del Ministerio Público. SEGUNDO.- DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la

Sala en la sesión de la fecha.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO