CE-11001-03-24-000-2005-00168-01-2010

MEDICINA PREPAGADA - Concepto / PLANES DE MEDICINA PREPAGADAIntervención del Estado El servicio de medicina prepagada se encuentra autorizado y previsto como objeto de intervención estatal en el artículo 4, numeral 15, del Decreto ley 1298 de 1994, “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, en términos que conviene traer a colación, a saber: “Artículo 4º. INTERVENCION DEL ESTADO. El Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud, conforme a las reglas de competencia de que trata el presente Estatuto, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines: (…) 15. Dictar normas sobre la organización y funcionamiento de la medicina prepagada, cualquiera sea su modalidad, especialmente sobre su régimen tarifario y las normas de calidad de los servicios, así como en relación con el otorgamiento del mismo tipo de servicios por las instituciones de seguridad y previsión social, cuya inspección, vigilancia y control estarán a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud;” (…) Tal modalidad de servicio de medicina tiene como reglamentación el Decreto 1486 de 1994, proferido en desarrollo del anterior numeral, cuyo artículo 1º lo define como ”El sistema organizado y establecido por entidades autorizadas conforme al presente Decreto, para la gestión de la atención médica, y la prestación de los servicios de salud y/o atender directa o indirectamente estos servicios, incluidos en un plan de salud

preestablecido, mediante el cobro de un precio regular previamente acordado.” FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1298 DE 1994 – ARTICULO 4 NUMERAL 15 / DECRETO 1486 DE 1994 - ARTICULO 1 PROGRAMA DE MEDICINA PREPAGADA - Aprobación por la Superintendencia Nacional de Salud de planes, contratos y de los programas de copagos y pagos moderadores / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDCompetencia Sobre los planes que se ofrezcan para su prestación, conviene traer el artículo 12 del citado Decreto 1486 de 1994, que modificado por el artículo 1 del Decreto 783 de 2000, establece: “La Superintendencia Nacional de Salud deberá aprobar los programas de copagos y pagos moderadores que pretendan desarrollar las entidades, dependencias o programas de medicina prepagada y definirá la forma como se le deberá suministrar al usuario información al respecto. Para el efecto las entidades de medicina prepagada estarán sometidas al régimen general o de autorización previa que para el efecto disponga la Superintendencia Nacional de Salud.” (…) A su turno, el titular de la aludida entidad profirió la Circular Externa 077 de 1998, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 6 del artículo 7 del Decreto 1259 de 1994, en concordancia con lo dispuesto en el literal c, numeral 12 del artículo 14 del mismo y con lo establecido en el numeral 4, artículo 15 del Decreto 1570 de 1993 y en el numeral 3 del articulo 22 del Decreto 1486 de 1994 en lo relacionado con la organización y funcionamiento de la medicina

prepagada, en la cual incluyó el numeral 2 referido a la aprobación de los planes de medicina prepagada, en palabras que se transcriben a continuación en lo que aquí interesa. “2. APROBACION DE PLANES Y CONTRATOS DE MEDICINA PREPAGADA Y SERVICIOS DE AMBULANCIA PREPAGADOS APROBACION GENERAL Las entidades, programas y dependencias de Medicina Prepagada y Servicios de Ambulancia Prepagados que cuenten con el respectivo certificado de funcionamiento podrán comercializar los planes sin autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud siempre y cuando cumplan con lo siguiente: “2.1.1 REQUISITOS 2.1.1.1 Estar cumpliendo con las disposiciones legales vigentes, que le sean aplicables sobre capital mínimo saneado, margen de solvencia e inversiones obligatorias. 2.1.1.2 No estar incurso en las causales de disolución establecidas en el código de comercio y demás normas vigentes. 2.1.1.3. No encontrarse en las causales ni estar sometido en alguno de los regímenes de autorización previa de tarifas o publicidad. 2.1.1.4 Informar a la Superintendencia Nacional de Salud mediante comunicación escrita la intención de comercializar el plan o los planes indicando el(os) nombre(s) y adjuntando la información y documentación que se relaciona en el numeral 2.1.2. de la presente Circular Externa.” 2.1.2 INFORMACIÓN A SUMINISTRAR La información y documentación que se detalla a continuación deberá ser remitida a la Superintendencia Nacional de Salud con una anticipación no inferior a treinta (30)

días hábiles contados a partir de la fecha de su colocación en el mercado incluida en este plazo la suscripción del primer contrato.” (…) 2.1.3 INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS Cuando la Superintendencia Nacional de Salud compruebe que la entidad, programa o dependencia de medicina prepagada o servicio de ambulancias prepagado, se encuentra comercializando un plan sin el cumplimiento de alguno de los requisitos establecidos, ordenará la suspensión de su comercialización e impondrá las sanciones previstas en los numerales 23 y 24, artículo 5o. del Decreto 1259 de 1994.” FUENTE FORMAL: DECRETO 1486 DE 1994 – ARTICULO 12 / DECRETO 1486 DE 1994 – ARTICULO 22 / DECRETO 783 DE 2000 – ARTICULO 1 / CIRCULAR EXTERNA 077 DE 1998 / DECRETO 1259 DE 1994 ARTICULO 7 NUMERAL 6 / DECRETO 1259 DE 1994 – ARTICULO 14 NUMERAL 12 LITERAL C / DECRETO 1570 DE 1993 – ARTICULO 15 NUMERAL 4 PROGRAMAS DE MEDICINA PREPAGADA - Aprobación previa por la Superintendencia Nacional de Salud para su comercialización / PLANES DE MEDICINA PREPAGADA - Régimen de autorización previa / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Atribuciones De la lectura de ese conjunto normativo (Decreto 1486 de 1994, artículos 12 y 22; Decreto 783 de 2000 artículo 1; Decreto 1570 de 1993 artículo 15; Decreto 1259

de 1994 artículos 7 y 14; y Circular Externa 077 de 1998 de la Superintendencia Nacional de Salud) y su correspondiente interpretación concordada o sistemática, surgen lo que puede considerarse como premisas básicas que configuran la situación jurídica en que se enmarcan los programas de medicina prepagada en comento, a saber: - Inequívocamente requieren de la aprobación de la Superintendencia Nacional de Salud para que tales programas puedan ofrecerse al público o comercializarse, en cada caso concreto o específico. - Para acceder a la aprobación de los mismos, las entidades de medicina prepagada estarán sometidas al régimen general que establezca la Superintendencia Nacional de Salud, el cual se ha de entender como el conjunto de disposiciones reglamentarias que en desarrollo y acorde con la normatividad superior, señale las condiciones o requerimientos que deben cumplir todas las mencionadas entidades de medicina en concreto para obtener dicha aprobación. La Circular Externa 077 de 1998 puede considerarse justamente como contentiva de ese régimen general, en la medida en que contiene las disposiciones a que están sometidas las entidades de medicina prepagada para poder ofrecer los programas de esa modalidad del servicio de medicina. - La aprobación de los aludidos programas es previa a su ofrecimiento al público por la respectiva entidad que los preste, en razón a que cabe entender que el artículo 12 del Decreto 1486 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 783 de 2000, al referirse al régimen general que ha de adoptar la Superintendencia Nacional de Salud es el régimen de la autorización previa que requieren las entidades de medicina prepagada para poder ofrecer los

programas de ese servicio. Es decir, el citado artículo está hablando de régimen general o de régimen de autorización previa, como conceptos equivalentes. En efecto, el alcance más entendible o lógico que cabe darle a la conjunción “o” de la expresión “régimen general o de autorización previa”, es el de ser una conjunción que denota equivalencia o caracterización del régimen general que según dicha norma debe adoptar la Superintendencia Nacional de Salud, en el sentido de que se trata de un régimen general o de autorización previa. (…) De suerte que la expresión “de autorización previa” sólo adquiere sentido gramatical en el contexto del artículo en comento, en tanto se entienda como la caracterización o calificación que se le ha dado en la norma al régimen general que debe adoptar la Superintendencia Nacional de Salud y al que deben someterse las entidades prestadoras de salud prepagada para poder ofrecer programas de ese servicio, es decir, que se trata del régimen de autorización previa de los planes o programas de medicina prepagada. Ahora bien, lo previo se refiere a su vez a antes de empezar a ofrecer el específico programa de medicina prepagada en el caso de cada entidad prestadora de dicho servicio de salud. Así emerge en las normas superiores comentadas, que justamente se invocan como fundamento de la Circular Externa 077, a tal punto que el artículo 12 del Decreto 1486 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 783 de 2000, y en desarrollo del artículo 4, numeral 15, del Decreto ley 1298 de 1994 establece la aprobación previa incluso como un imperativo para la Superintendencia Nacional de Salud, al prever que

ésta “deberá aprobar los programas de copagos y pagos moderadores que pretendan desarrollar las entidades, dependencias o programas de medicina prepagada” y que “Para el efecto las entidades de medicina prepagada estarán sometidas al régimen general o de autorización previa que para el efecto disponga la Superintendencia Nacional de Salud.” Justamente, en cumplimiento de ese imperativo, el Decreto 1259 de 1994 estableció en el literal c) del numeral 12 de su artículo 14, que “Las Divisiones para entidades promotoras de salud y empresas de Medicina Prepagada, tendrán entre sus funciones la de “Aprobar los planes y contratos de medicina prepagada;” A todo ello anotado se suma el artículo 22, numeral 3, del Decreto 1486 de 1994, en cuanto establece la necesidad de la aprobación previa de los modelos de contratos de servicio de ambulancia prepagado. - Por otra parte, y contrariu sensu, en ninguna de esas disposiciones se prevé o se establece la posibilidad de que la comentada autorización pueda darse de manera general, sin que por la denominación “régimen general” pueda confundirse o entenderse como autorización general, ya que régimen y autorización son dos conceptos totalmente distintos, además de que la norma caracteriza la autorización como previa, que ha de entenderse como previa al ofrecimiento del programa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1486 DE 1994 – ARTICULO 12 / DECRETO 1486

DE 1994 – ARTICULO 22 / DECRETO 783 DE 2000 – ARTICULO 1 / CIRCULAR EXTERNA 077 DE 1998 / DECRETO 1259 DE 1994 – ARTICULO 14 NUMERAL

12 LITERAL C / DECRETO 1298 DE 1994

MEDICINA PREPAGADA / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDDeber de aprobar previamente los programas de medicina prepagada / SUPERSALUD - Función de inspección, control y vigilancia / FACULTAD DE INTERVENCION De suerte que la Circular Externa 077 de 1998 en comento no puede tener un alcance que exceda o desconozca lo previsto en tales disposiciones sobre el particular, puesto que eso sería una clara derogación de ellas, por pronunciamientos que si bien están reconocidos como actos administrativos generales, tienen más una función instructiva y encausadora con carácter vinculante en la interpretación y aplicación de normas legales y reglamentarias que conforman un específico régimen jurídico, que un alcance regulador de la actividad o materia objeto de dicho régimen. Así las cosas, la aprobación general que se incluye en la referida circular no aparece en la normatividad superior en que se apoya o a la que persigue darle cumplimiento, ni tiene cabida en la misma bajo ninguna forma de interpretación. Por el contrario, resulta opuesta a lo que se prevé sobre el punto, a tal grado que incluso la estaría derogando o dejando nugatoria y sin eficacia, como quiera que habiendo una autorización general, queda sin objeto cualquier aprobación especial o particular. De suerte que literalmente ese numeral en tanto establece una autorización general estaría suprimiendo el deber que las comentadas disposiciones le imponen a la Superintendencia de aprobar previamente los programas de medicina prepagada o similares, como uno de los mecanismos para ejercer la función de inspección,

control y vigilancia de las entidades prestadoras de servicios de salud, que a su vez desarrolla la facultad de intervención que Constitución y la ley le otorgan al Estado en dichos servicios. EXCEPCION DE ILEGALIDAD - Inaplicación acto administrativo / CIRCULAR EXTERNA 077 DE 1998 - Excepción de ilegalidad del numeral 2.1. / COMERCIALIZACION DE PLAN DE MEDICINA PREPAGADA - Suspensión / PLAN DE MEDICINA PREPAGADA - Debe tener previamente autorización o aprobación de la Supersalud La tan notoria oposición del numeral 2.1 de la Circular 077 frente a las normas superiores comentadas, en cuanto prevé que “Las entidades, programas y dependencias de Medicina Prepagada y Servicios de Ambulancia Prepagados que cuenten con el respectivo certificado de funcionamiento podrán comercializar los planes sin autorización previa de la Superintendencia Nacional de Salud”, configura precisamente la situación jurídica que da pie para la excepción de ilegalidad de un acto administrativo y, por consiguiente, para su inaplicación y para atender en lugar de ella la norma superior, lo que por reiterada jurisprudencia pueden hacer de oficio las autoridades judiciales de esta jurisdicción contencioso administrativa, como en efecto lo hará la Sala respecto de dicho numeral. Por ello, en lugar del numeral en cuestión se acogerán los artículos 12 del Decreto 1486 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 783 de 2000; 4, numeral 15, del Decreto ley 1298 de 1994; 14, numeral 12, literal c) del Decreto 1259 de 1994 y 22,

numeral 3, del Decreto 1486 de 1994, en virtud de los cuales todo plan de medicina prepagada debe tener previamente aprobación o autorización específica de la Superintendencia Nacional de Salud. En ese orden y dadas las precisiones hechas, la Sala concluye que el plan de medicina prepagada Zafiro Premium Integral, cuya comercialización ordenó suspender la Superintendencia en la Resolución 0525 de 19 de abril de 2004, sí requiere de su previa aprobación por esa entidad para que sea susceptible de comercialización, por lo tanto al estar comercializándose sin esa aprobación, lo obvio era que la entidad que tiene a cargo la vigilancia de ese servicio ordenara su suspensión, como en efecto lo hizo, luego esa decisión se dio ajustada a derecho.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1486 DE 1994 - ARTICULO 12 / DECRETO 1486

DE 1994 – ARTICULO 22 NUMERAL 3 / DECRETO 783 DE 2000 - ARTICULO 1 / DECRETO 1298 DE 1994 - ARTICULO 4 NUNMERAL 15 / DECRETO 1259 DE 1994 – ARTICULO 14 NUMERAL 12 LITERAL C NOTA DE RELATORIA: Sobre la inaplicación de los actos administrativos por la jurisdicción contencioso administrativa sentencias de la Corte Constitucional C-037 de 2000; y del Consejo de Estado del 26 de junio de 1992, expediente S-086, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; y del 14 de junio de 2001, radicado 6356, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

PLAN DE MEDICINA PREPAGADA - Comercialización / SUSPENSION DE

COMERCIALIZACION - Medida cautelar provisional / MEDIDA CORRECTIVA / ACTO DEFINITIVO / ACTO DE TRAMITE - Medida preventiva o cautelar / PRINCIPIO DE EFICACIA / PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD Valga aclarar que dicha medida no es propiamente una sanción, como lo aduce la actora, sino simplemente una medida correctiva de una situación contraria al ordenamiento jurídico que la rige y que por lo mismo está llamada a ser técnicamente un mecanismo cautelar, y si se da en un contexto como el del sub lite, esto es, dentro de una actuación administrativa iniciada por petición en interés particular, no puede ser más que una medida cautelar provisional, es decir, mientras se decide de fondo la petición, negando o concediendo lo pedido. Desafortunadamente, en este caso la Superintendencia la adoptó como si fuera una decisión definitiva, en la medida en que todo indica que con ella puso fin a la actuación administrativa, impidió que ésta continuara, sin definir si negaba o concedía la aprobación solicitada por la actora o si tenía oportunidad de corregir las falencias de su petición, como lo autoriza en esas circunstancias el artículo 12 del C.C.A. En este orden, la Resolución No. 525 de 2004, acusada, siendo finalmente un acto de trámite, al quedar ejecutoriada devino en un acto administrativo definitivo, a voces del último inciso del artículo 50 del C.C.A., por cuanto impidió la continuidad de la actuación administrativa. Lo normal es que la medida preventiva o cautelar tomada dentro de una actuación administrativa sea un acto de trámite y por lo mismo no sea susceptible de recursos ni de acción

contencioso administrativa, puesto que no es la decisión del fondo del asunto, que en este caso era la petición de la actora para que se le aprobara el plan de salud prepagada en mención, que quedó en una situación de indefinición, generándose con todo ello un desgaste innecesario de los aparatos administrativo y jurisdiccional, con la consiguiente afectación de los principios de eficacia y efectividad de la función administrativa, al provocarse un proceso contencioso administrativo que en principio no habría tenido objeto. Pese a que aluden a cuestiones no planteadas en los cargos, los precedentes comentarios se hacen con el fin de hacer un llamado a la demandada y, por contera a las autoridades administrativas, a que sea más cuidadosa en atender los aspectos técnicos jurídicos de las actuaciones administrativas a su cargo y los fines de sus facultades y funciones.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 12 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / PLAN DE MEDICINA PREPAGADA - Debe ser autorizado antes de su comercialización /

SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD - Competencia /

COMERCIALIZACION PLAN MEDICINA PREPAGADA - Requisitos / MEDIDA CAUTELAR / RECURSO DE APELACION - Improcedencia En todo caso, la inequívoca consagración del permiso o autorización previa por la Superintendencia Nacional de Salud, a todo plan de medicina prepagada para su comercialización, deja sin piso cada uno de los cargos, puesto que es al Superintendente a quien en primer orden le compete tomar esa clase de medidas

de control sobre las actividades de sus entidades vigiladas, como bien lo advierte la misma actora, en razón a que es el titular de la entidad vigilante o de control que está a su cargo, luego actuó con competencia; la decisión tiene como motivos unos hechos ciertos que se encuadran en el numeral 2.1.3. de la Circular Externa 077 de 1998, como quiera que la comercialización del plan carecía del requisito fundamental, la previa aprobación de la Superintendencia, luego tiene norma previa que la prevé o tipifica, y dada la situación de hecho observada, esa medida debía tomarse de inmediato, como toda aquella que tiene carácter cautelar, sea para prevenir o para corregir situaciones irregulares, como ocurrió en este caso. Al ser expedido por el Superintendente, el correspondiente acto no tiene recurso de apelación, por expresa prohibición del artículo 50, numeral 2, inciso segundo del C.C.A., lo que significa que no había lugar a ninguna otra instancia funcional administrativa sobre el asunto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

50

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00168-01

Actor: COLMEDICA MEDICINA PREPAGADA S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Procede la Sala a proferir sentencia de única instancia en acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Superintendencia Nacional de Salud, por la expedición de una resolución que suspendió la comercialización de un plan de salud prepagada autorizado a la actora.

I. LA DEMANDA La sociedad Colmédica Medicina Prepagada S.A., por intermedio de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., según escrito de modificación de la demanda que obra a folios 221 y 222 solicita a la Sala que acceda a las siguientes: 1.- Pretensiones Primera. Declarar la nulidad total de la Resolución Nº 525 del 19 de abril de 2004, “por medio de la cual se resuelve una actuación administrativa de la empresa Salud Colmena Medicina Prepagada”, aclarada por la Resolución Nº 805 del 9 de junio de 2004, y la nulidad parcial de la Resolución N° 1222 del 5 de octubre de 2004, por medio de la cual al resolver el recurso de reposición interpuesto por el representante legal de Colmédica Medicina Prepagada S.A., el Superintendente Nacional de Salud, confirmó la orden de suspender la comercialización del Plan de Medicina Prepagada denominado Zafiro Premium Integral y revocó el artículo segundo de la Resolución Núm. 525 del 19 de abril de 2004, mediante el cual sancionó a la Empresa Salud Colmena Medicina Prepagada S.A., con una multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes; todas, dictadas por la Superintendente Nacional de Salud.

Segunda.- Como consecuencia de la nulidad de las citadas resoluciones, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud permitir que COLMÉDICA MEDICINA PREPAGADA S.A. comercialice el Plan Zafiro Premium Integral. Segunda. Ordenar a la entidad demandada que cumpla la sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del C.C.A. Tercera.- Condenar en costas y agencias en derecho a la Superintendencia Nacional de Salud.

2. Hechos Como fundamento de la presente acción, la demandante expuso los siguientes hechos: En cumplimiento de los numerales 2 y ss. de la Circular Externa Nº 077 de 1998 de la Superintendencia Nacional de Salud, el 17 de junio de 2003, la sociedad Salud Colmena Medicina Prepagada S.A. solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud la aprobación de un nuevo plan de medicina prepagada denominado

Zafiro Premium Integral. En la solicitud describió los servicios, anexó contrato familiar, contrato colectivo, nota técnica del plan, informe de factibilidad financiera, tarifas por grupo etáreo individual y familiar y guía médica de Colmena Salud Medicina Prepagada, pero el 25 de septiembre de 2003, la Dirección de Entidades Promotora de Salud –EPSy Entidades de Prepago de la Superintendencia le hizo observaciones. El 10 de febrero de 2004, la actora respondió a esas observaciones, alegando que cumplió con los requisitos necesarios para comercializar el Plan Zafiro Premium Integral, previstos en la Circular Externa Nº 007 de 1998, dado que para

comercializar el plan sólo se exigía autorización general y no individual, y en ese sentido podía comercializarlo sin previa autorización, lo cual complementó el 11 de febrero de 2004. Mediante la Resolución Nº 525 del 19 de abril de 2004, el Superintendente Nacional de Salud ordenó a la actora suspender la comercialización del plan de medicina prepagada denominado Zafiro Premium Integral y la sancionó con una multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes, porque a su juicio no se cumplieron los requisitos establecidos en la Circular 077 de 1998 para que comercializara sin previa autorización. Contra dicha decisión la actora interpuso recurso de reposición con fundamento en que el Superintendente Nacional de Salud no tiene competencia para sancionarla, ya que previamente se debe definir la comercialización del plan como una práctica ilegal o no autorizada; recurso que fue desatado mediante Resolución Nº 1222 de 2004 por el Superintendente Nacional de Salud, en el sentido de confirmarla y revocar la multa impuesta. 3.- Normas violadas y concepto de violación Indica como tales los artículos 3, 20, 209 y 333 de la Constitución Política; 3 del C.C.A., el Decreto 1259 de 1996, la Resolución Nº 1320 de 1996 y la Circular 077 de 1998, éstas dos últimas dictadas por la Superintendencia Nacional de Salud, por razones que la Sala agrupa y sintetiza en los siguientes cargos, a saber: 3.1Falta de competencia del Superintendente Nacional de Salud para

suspender la comercialización del Plan Zafiro Premium y sancionar a la sociedad Colmena Medicina Prepagada S.A., ya que según el Decreto 1259 de 1994 y la Resolución Nº 1320 de 1996, esa facultad de sancionar es cumplida por diferentes funcionarios y en el presente caso, el Superintendente Nacional de Salud se abrogó (sic) competencias de la Dirección General de Entidades Promotoras de Salud y Entidades Prepago y División para Entidades Promotoras de Salud y Empresas de Medicina Prepagada. Dicho funcionario se excedió en sus funciones al suspender la comercialización del Plan Zafiro Premium sin que previamente estuviere definida la comercialización de planes de medicina prepagada sin el cumplimiento de los requisitos que establece la Circular 077 de 1996 como una práctica ilegal o no autorizada; de modo que se atribuyó una facultad que no le corresponde. Si bien es cierto que de conformidad con el numeral 8 del artículo 7 del Decreto 1259 de 1994, el Superintendente Nacional de Salud tiene como función “emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato prácticas ilegales o no autorizadas y se adopten las medidas correctivas y de saneamiento”, la aplicación de esta disposición no recae sobre cualquier actuación de los vigilados, sino cuando la conducta esté prevista como práctica ilegal o no autorizada, como ocurre con los eventos que prevé el numeral 7 del artículo 14 del Decreto 1485 de 1994, Circulares Externas Nº 127 de 2001, 039 de 2002, 132 de 2002, 177 de 2002, , 003 de 2003, Decreto 050 de 2002, entre otras normas.

Entonces, la competencia del Superintendente Nacional de Salud para avocar conocimiento de una actuación desarrollada por alguno de sus vigilados, debe circunscribirse exclusivamente a una práctica ilegal o no autorizada, definida en alguna norma jurídica. En el evento en que se admitiera que el incumplimiento de los requisitos señalados para la comercialización de los planes de medicina prepagada constituyera una práctica ilegal o no autorizada, el Superintendente Nacional de Salud sólo podría impartir las medidas correctivas necesarias para suspender dichas prácticas y no para sancionar. En los actos acusados el Superintendente Nacional de Salud no impartió instrucciones para subsanar la actuación de Colmédica Medicina Prepagada S.A., sino que ordenó suspender la comercialización del Plan Zafiro Premium Integral, sin darle la posibilidad de subsanar sus propios errores. La sanción procede cuando se demuestre que el vigilado incumplió las instrucciones impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud, con sujeción al debido proceso, lo que implica que el acto lo expida la autoridad competente, para este caso la Dirección General de Entidades Promotoras de Salud de Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud y no el Superintendente Nacional de Salud. Sobre las facultades de impartir instrucciones y ordenar la suspensión de prácticas ilegales o no autorizadas e imponer sanciones de la Superintendencia Nacional de Salud citó la sentencia C-921 de 2001, proferida por la Corte Constitucional. 3.2.- Vulneración del principio de la doble instancia, dado que la posición del

Consejo de Estado1 ha sido clara al manifestar que la atribución de sancionar por parte de las Direcciones de la Superintendencia Nacional de Salud son de primera instancia y el Superintendente Nacional de Salud es la segunda instancia. 3.3.- Violación de los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y el artículo 3 del C.C.A., como quiera que el juez natural no fue quien impuso las sanciones y adicionalmente se sancionó sin haberse definido la conducta como ilegal o una práctica no autorizada, tal como se expuso anteriormente. 3.4.- Violación de los principios nulla pena sine legem, nullum crime sine legem, en la medida que se aplicaron sanciones con reglas no aplicables, al sancionarla por la supuesta ausencia de cumplimiento de unos requisitos que las normas no exigían para presentar los planes de medicina prepagada y se dejó de avisar o expedir una norma previa que aumentara tales requisitos para así afirmarse que la sanción tendría un fundamento jurídico para imponerse. El Superintendente Nacional de Salud ordenó suspender la comercialización del Plan Zafiro Premium desconociendo el ordenamiento jurídico, al exigir requisitos superiores a los exigidos por la ley, dado que la Dirección de Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Medicina Prepagada aumentó una serie de requisitos sin que éstos existieran en una ley preexistente y con fundamento a tales exigencias el Superintendente Nacional de Salud la sancionó. 1 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, M.P. Ernesto Rafael Ariza Múñoz, Sentencia del 18 de febrero de 1999, Bogotá, D.C.

3.5.- Violación del derecho a la defensa al sancionarla sin pedírsele explicación por los hechos que condujeron a la decisión acusada. 3.6.- Los actos demandados adolecen de falsa motivación, dado que la entidad interpretó de forma errónea que el Decreto 2309 de 2002 modificó tácitamente la Circular 077 de 1998 y los Decretos 1570 de 1993 y 1486 de 1994, de donde entendió que para comercializar un plan de medicina prepagada el interesado tiene que anexar la información del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad, pasando por alto que la medicina prepagada está reglamentada por normas especiales y que no se exigiría tal información. Cuando las empresas de medicina prepagada